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Primo Rapporto Annuale al Parlamento

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Primo Rapporto Annuale al Parlamento
Primo Rapporto Annuale al Parlamento
Camera dei Deputati
16 luglio 2014
Cop. Primo Rapporto ART.indd 1
09/07/14 14:04
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Indice Generale
Premessa
3
Capitolo primo - Dati economici e problemi regolatori
4
Capitolo secondo - L’attività dell’Autorità
123
Appendice documentale
137
2
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Premessa
La prima relazione annuale al Parlamento della Autorità di regolazione dei
trasporti viene presentata a dieci mesi dalla sua costituzione ed a sei dalla entrata
in operatività. La relazione riguarda, dunque, l’intero periodo decorso dalla data
di insediamento del Consiglio presso la Prefettura della città di Torino, il 17
settembre 2013.
Nella relazione sono ripercorsi gli atti di natura organizzativa adottati e le
iniziative di regolazione intraprese nelle due principali fasi che hanno
caratterizzato tale periodo: la prima precedente e la seconda successiva alla data
di entrata in operatività, avvenuta il 15 gennaio 2014.
Si è ritenuto di anteporre a tale disamina una ricognizione di tipo di quantitativo
sul settore dei trasporti italiano rappresentato, dapprima, nel suo complesso e,
successivamente, per comparti. I dati economici ed i problemi regolatori
evidenziati offrono alcuni riscontri sui fenomeni che hanno sin qui ispirato la
individuazione di specifiche aree di intervento.
Mancano, tuttavia, nella fase attuale, basi di dati costruite con la precipua finalità
di supportare le attività di regolazione economica che competono all’Autorità.
Pertanto, le elaborazioni proposte attingono a fonti che, pur di rilievo per le
finalità per le quali sono state predisposte, non presentano i caratteri suindicati e
non sono ugualmente disponibili per tutti i settori dei trasporti.
La costruzione di data-sets espressamente finalizzati allo svolgimento dei suoi
compiti costituisce, dunque, uno degli obiettivi prioritari dell’Autorità.
3
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
1. Dati economici e problemi regolatori
Sommario
1
Ripartizione del traffico tra le varie modalità di trasporto.......................................................... 6
2
L’intermodalità .............................................................................................................................. 11
3
Il settore aeroportuale .................................................................................................................. 15
3.1
Il settore aeroportuale europeo ........................................................................................ 16
3.2
Il settore aeroportuale italiano .......................................................................................... 18
3.3
4
5
3.2.1
Classificazione degli aeroporti ................................................................................. 18
3.2.2
Principali dati economici del settore ........................................................................ 20
Aspetti di interesse regolatorio ........................................................................................ 27
3.3.1
Concessioni Aeroportuali ......................................................................................... 27
3.3.2
Dotazione infrastrutturale e grado di utilizzo ........................................................... 29
3.3.3
Finanziamento pubblico ........................................................................................... 32
3.3.4
Evoluzione tariffaria dei diritti aeroportuali .............................................................. 32
Il settore autostradale .................................................................................................................. 38
4.1
Il settore autostradale europeo ......................................................................................... 39
4.2
Il sistema autostradale italiano ......................................................................................... 45
4.3
Aspetti di interesse regolatorio ........................................................................................ 48
4.3.1
Concessioni autostradali ......................................................................................... 48
4.3.2
Dotazione infrastrutturale ........................................................................................ 49
4.3.3
Evoluzione tariffaria e indicatori di qualità ............................................................... 51
Il settore ferroviario ...................................................................................................................... 56
5.1
Il settore ferroviario europeo ............................................................................................ 58
5.2
Il settore ferroviario italiano .............................................................................................. 65
5.3
5.2.1
Infrastrutture ferroviarie ........................................................................................... 65
5.2.2
Servizi di trasporto passeggeri ................................................................................ 68
5.2.3
Servizi di trasporto merci ......................................................................................... 70
Aspetti di interesse regolatorio ........................................................................................ 73
5.3.1
Affidamento dei servizi di trasporto ferroviario e gare ............................................. 73
5.3.2
Capacità e grado di utilizzazione del servizio .......................................................... 74
5.3.3
Finanziamento pubblico ........................................................................................... 75
5.3.4 Evoluzione tariffaria per i servizi non commerciali a contribuzione pubblica e
indicatori di qualità ................................................................................................................ 76
6
Gli interporti .................................................................................................................................. 80
4
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
7
8
16 luglio 2014
6.1
Il settore interportuale europeo ........................................................................................ 80
6.2
Il settore interportuale italiano .......................................................................................... 81
6.3
Aspetti di interesse regolatorio ........................................................................................ 84
6.3.1
Dotazione infrastrutturale e grado di utilizzo ........................................................... 84
6.3.2
Finanziamento pubblico ........................................................................................... 85
Il settore portuale.......................................................................................................................... 88
7.1
Il settore portuale europeo ................................................................................................ 89
7.2
Il settore portuale italiano .................................................................................................. 93
7.3
Aspetti di interesse regolatorio ........................................................................................ 97
7.3.1
Dotazione infrastrutturale e grado di utilizzo ........................................................... 97
7.3.2
Finanziamento pubblico ......................................................................................... 101
I servizi di trasporto: il trasporto pubblico locale ................................................................... 102
8.1
Il TPL in Europa ................................................................................................................ 103
8.2
Il TPL in Italia .................................................................................................................... 106
8.3
Aspetti di interesse regolatorio ...................................................................................... 112
8.3.1
Affidamento del servizio e gare ............................................................................. 112
8.3.2
Finanziamento pubblico, ricavi e copertura dei costi ............................................. 114
8.3.3
Evoluzione tariffaria ............................................................................................... 121
5
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
In questa sezione si presenta, dapprima, una disamina generale del sistema di trasporti (merci e passeggeri)
in Italia e della sua evoluzione negli ultimi anni.
Segue una analisi articolata per modalità di trasporto, la cui efficienza e sviluppo possono avere ricadute
sull’intero settore. Per ciascuna di esse è fornito un inquadramento del comparto a livello europeo prima di
concentrare l’analisi sul mercato italiano ed evidenziare i problemi regolatori da esse posti riconducendoli,
ove i dati disponibili lo consentono, a quattro principali categorie: modalità di affidamento del servizio;
analisi della capacità produttiva e del grado di utilizzazione delle infrastrutture; problematiche attinenti al
finanziamento pubblico; evoluzione tariffaria e qualità.
Valgono qui le precisazioni enunciate in premessa in merito alle fonti utilizzate per estrarre dati economici,
che sono di seguito puntualmente richiamate.
1
Ripartizione del traffico tra le varie modalità di trasporto
L’esame del settore dei trasporti in Italia viene trattato analizzando, sia per il trasporto passeggeri che per il
trasporto merci, la ripartizione del traffico tra le varie modalità di trasporto a confronto con i livelli europei
e tracciando, successivamente, alcuni profili inerenti l’intermodalità a livello nazionale ed urbano.
Nel 2011, la domanda complessiva di trasporto passeggeri nell'area UE27 è stata pari a 6.569 miliardi di
passeggeri km (pkm, ovvero il numero di passeggeri per km percorsi da ciascuno di essi), con una media di
circa 13.060 km a persona1.
Rispetto al totale, il trasporto di passeggeri via ferrovia costituisce solo il 6,3% (Figura 1), mentre
l’automobile è attualmente il mezzo più utilizzato dagli europei, con una quota modale che va oltre il 73%
del totale, seguita da bus e pullman con una quota pari al 7,9%.
La quota modale della ferrovia nel trasporto passeggeri ha in effetti subito nel tempo un progressivo
declino per effetto della concorrenza esercitata dal trasporto su gomma per le brevi e medie distanze, e da
quello aereo sulle lunghe distanze. Se nel 1970 gli spostamenti in treno rappresentavano nell'UE a 15 stati
circa l'11% delle percorrenze complessive realizzate su modalità terrestri (escludendo viaggi aerei e in
nave), a metà degli anni '90 il treno perdeva già circa 4 punti percentuali, scendendo a poco più del 6%.
A partire dalla metà degli anni '90 si è assistito a una stabilizzazione della quota modale tanto del trasporto
pubblico locale quanto del trasporto ferroviario, mentre dopo gli anni 2000 il trasporto ferroviario ha
registrato una leggera ripresa, che si è accentuata negli anni più recenti2.
1
Il dato comprende l'attività di trasporto aereo e via mare tra i paesi dell'UE, ma non con il resto del mondo. Fonte: European
Commission,
EU
Transport
in
figures,
Statistical
pocketbook
2013
disponibile
all’indirizzo
Internet
http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/statistics/doc/2013/pocketbook2013.pdf.
2
Fonte: elaborazione da Statistical pocketbook 2013, cit.
6
ART
Tram Metro
1,4%
Treno
6,2%
Primo rapporto annuale al Parlamento
Aereo
8,8%
16 luglio 2014
Nave
0,6%
Autobus
7,8%
Autoveicoli
73,4%
Motocicli
1,9%
Figura 1. Quota modale di trasporto dei passeggeri complessiva (a sinistra) e sulle sole modalità terrestri
(a destra), EU-27, 2011
Fonte: Statistical Pocketbook 2013, cit.
Rispetto alla media europea, l’Italia presenta un minor ricorso alla mobilità privata (con una
quota modale dell’uso degli autoveicoli dell’81,2%) e un maggior impiego della mobilità pubblica
urbana su gomma (12,6%), mentre inferiore alla media europea è l’uso di treni (5,3%) e
metropolitane (0,9%)(Tabella 1).
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Paesi Bassi
Portogallo
Regno Unito
Svezia
Spagna
Autoveicoli
Autobus
75,30%
78,90%
79,30%
84,60%
84%
84,70%
80,50%
84%
81,20%
83,10%
82,70%
83,90%
85,40%
82,90%
79,70%
9,60%
13,10%
10,30%
9,70%
5,30%
5,80%
17,30%
12,80%
12,60%
12,50%
7%
10,70%
5,90%
6,60%
13,30%
Treno
11%
7,20%
10%
5%
9,20%
8%
0,80%
3%
5,30%
4,40% 9,30%
4,20%
7,40%
8,60%
5,40%
Tram e
metro
4,10%
0,80%
0,40%
0,70%
1,60%
1,60%
1,40%
0,30%
0,90%
0,90%
1,20%
1,40%
1,80%
1,50%
Tabella 1. Quota modale delle modalità di trasporto terrestre di passeggeri in EU-15, 2011
Fonte: Statistical Pocketbook, 2013, cit.
Per quanto riguarda il settore delle merci, nell'Unione Europea a 27 stati il trasporto su gomma
predomina su tutte le altre modalità di trasporto con una quota pari a circa il 45%, seguito dal
trasporto via mare, con circa il 36%, e dal trasporto merci su ferro con una quota dell'11%
(Figura 2). Il traffico merci rimanente è spartito tra il trasporto aereo e le vie navigabili interne.
Secondo i dati forniti dall'Unione Europea nel 2011 sono state trasportate 3824 miliardi
tonnellate kilometro (tkm). Questo dato include il trasporto aereo e marittimo tra gli Stati
europei, ma non include il traffico tra l'Europa e il resto del mondo. Se si esclude la quota di
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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merci trasportata via mare, nel 2011 sono circolate in Europa 2414 tkm di merci e la modalità di
trasporto prevalente è stata quella su gomma, con una quota del 72%, seguita da quello su ferro,
con una quota del 17%.
Aereo
0%
Oleodotti
Gasdotti
5%
Vie
navigabili
interne
6%
Marittimo
37%
Strada
45%
Ferrovia
17%
Ferrovia
11%
Strada
72%
Oleodotti
Vie
Gasdotti
navigabili
3%
interne
4%
Figura 2. Quota modale trasporto merci complessiva (sinistra) e sulle sole modalità terrestri (destra),
EU-27, 2011
Fonte: European Commission, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
A differenza di quanto avviene per il trasporto passeggeri, nel comparto delle merci, l’Italia si
caratterizza per un uso del trasporto su gomma superiore alla media europea (82,7%), a scapito
di quello ferroviario, che in Italia riguarda solo l’11,7% del totale (Tabella 2).
Strada
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Paesi Bassi
Portogallo
Regno Unito
Svezia
Spagna
49,1%
64,3%
73,2%
73,9%
75,2%
63,8%
97,2%
99,0%
82,7%
93,6%
55,8%
93,1%
83,1%
61,7%
91,9%
Ferrovia
34,9%
14,8%
11,8%
25,9%
13,8%
22,3%
1,9%
1,0%
11,5%
3,2%
4,9%
5,9%
11,4%
38,3%
4,3%
Vie navigabili
interne
3,6%
18,1%
0,0%
0,3%
3,6%
10,8%
0,0%
0,0%
0,1%
3,2%
35,2%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
Oleodotti
12,4%
2,9%
15,0%
0,0%
7,3%
3,1%
0,9%
0,0%
5,8%
0,0%
4,2%
1,0%
5,5%
0,0%
3,8%
Tabella 2. Quota modale delle modalità di trasporto terrestre di merci in EU-15, 2011
Fonte: European Commission, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
A livello aggregato i diversi comparti dei trasporti mostrano di avere risentito significativamente
della crisi e di aver, tuttavia, risposto in modo diverso da caso a caso negli anni successivi al
2009.
Dal punto di vista congiunturale, l’analisi aggregata del traffico merci e passeggeri in Italia su
rotaia e strada (Figura 3), mostra come recentemente gran parte del traffico sia concentrata
8
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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sulla modalità strada (in media circa l’88% delle tonnellate-km) per quanto riguarda le merci, e
circa il 94%in termini di passeggeri-km per quanto riguarda il traffico passeggeri.
Trasporto merci in milioni di tonnellate-km; confronto Trasporto passeggeri in milioni di passeggeri-km;
confronto tra traffico su Rotaia (blu) e Strada (rosso)
tra traffico su Rotaia (blu) e Strada (rosso)
100%
100%
99%
95%
98%
97%
90%
96%
95%
85%
94%
93%
80%
92%
91%
75%
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
90%
Figura 3. Trasporto merci e passeggeri su rotaia e strada in Italia
Fonte: OECD, 2014
In valori assoluti (Tabella 3), in Italia il comparto la cui domanda sembra in maggiore ripresa, per
quanto concerne il trasporto merci, è quello ferroviario, che è cresciuto del 6,3% nel 2011 e 2,3%
nel 2012 (per un totale di circa 20,2 Miliardi di tonnellate-km). Dal lato dell’offerta si è invece
registrato un aumento dei treni merci movimentati, rispettivamente dell’1,8% e dello 0,7% (circa
41800 movimenti di treni merci nel 2012). Su un arco temporale più ampio, dal 2007 al 2012, la
domanda di trasporto merci su rotaia si è ridotta di circa il 20%, mentre l’offerta in termini di
movimenti di treni merci ha conosciuto una contrazione del 67%.
Modalità
D
/
O
Descrizione indicatore
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Var.
'10-'11
Var.
'11'12
D
Milioni di tonnellate-km
25284
23831
17791
18616
19787
20244
6,3%
2,3%
O
Numero di movimenti di treni merci
62514
58294
42713
40868
41602
41878
1,8%
0,7%
Milioni di passeggeri-km
-0,7%
18,9%
1,7%
14,4%
-
-0,2%
-5,4%
12,5%
-
44,1%
-3,9%
14,6%
n.a.
1,3%
-4,9%
0,3%
-3,3%
Ferroviario
(*)
Merci
Passeggeri
D
Marittimo
Aeroport
uale
Stradale
O
49780
49524
48124
47172
46844
46759
Percorrenza media in km dei passeggeri
80,9
76,5
74,5
68,7
55,7
55,4
Numero di movimenti di treni passeggeri
315204
313965
314091
315188
320559
303259
152,4
151,8
145,6
149,3
127,7
111,8
13,6
10,8
13,3
7,4
6,3
779713
778797
821618
800615
769056
0,750
0,879
0,890
Milioni di tonnellate-km (Totale automezzi)
-0,5%
Merci
D
Passeggeri
D
Milioni di passeggeri-km
D
Merci e posta (milioni di tonnellate)
0,969
0,867
O
Numero di movimenti commerciali
1481904
1416365
D
Passeggeri trasportati (milioni)
135,0
133,0
129,8
138,9
148,0
146,1
6,6%
-1,3%
D
Milioni di tonnellate
509,6
509,1
437,9
476,1
481,2
459,2
1,1%
-4,6%
O
Totale navi merci (ton. di stazza lorda)
D
Passeggeri (milioni)
47,8
49,8
48,2
47,2
46,1
41,3
-2,3%
O
Totale navi passeggeri (ton. di stazza lorda)
0,4%
10,4%
6,7%
Merci
Passeggeri
Merci
Passeggeri
Milioni di tonnellate-km (da Italia a estero)
0,847
1348887 1381291 1385978 1340392
Tabella 3. Tavola riassuntiva dei principali indicatori per i vari comparti del settore trasporti in Italia
Fonte: Istat, Federtrasporti, OECD, Assoporti
(*) Domanda (D) – Offerta (O)
9
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
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Per quanto riguarda il trasporto ferroviario delle persone, i valori dell’Italia appaiono
leggermente in calo, sia in termini di domanda, sia di offerta, con una riduzione dal 2007 al 2012
del 6% in termini di passeggeri-km e del 3,7% in termini di movimenti di treni passeggeri.
L’indicazione che ne emerge è che, nonostante gli investimenti, il trasporto passeggeri non
sembra crescere. Inoltre, dal 2009 si evidenzia una forte contrazione del traffico passeggeri
come numero-km (da 48,1 a 46,7 miliardi di passeggeri-km) e come distanza media percorsa (da
74,5 a 55,4 km per passeggero.
Questo risultato in parte sorprende dato che negli ultimi anni il settore ferroviario ha visto
maggiormente crescere la propria percentuale relativa di investimenti tra i vari comparti del
trasporto, soprattutto in reti di Alta Velocità (AV) (Figura 4). Tale crescita, tuttavia, non sembra
aver generato significativi effetti sulla domanda di trasporto.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Investimenti in infrastruttura
portuale
Investimenti in infrastruttura
ferroviaria
Investimenti in infrastruttura
stradale
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Investimenti in infrastruttura
aeroportuale
Figura 4. Quota degli investimenti in infrastrutture in Italia nei vari comparti del settore trasporti.
Fonte: OECD, 2014
Il comparto del trasporto su strada appare in forte contrazione soprattutto per quanto riguarda
le merci (Tabella 3), settore in cui dal 2007 al 2012 ha perso il 26% in termini di tonnellate-km
(Totale automezzi). In particolare, molto importante è stato il calo del commercio stradale da e
verso l’estero, sia in termini di quota modale (nel 2008, le tonnellate-km trasportate da e verso
l’estero erano quasi il 9% dei volumi totali trasportati su strada; nel 2012, tale quota si è ridotta
al 5,6%), sia in termini di volumi, perdendo il 53,6% dal 2008 al 2012.
Il traffico delle persone su strada (auto, autobus, ecc) si attesta su livelli tra i più alti in Europa e se non per lievi oscillazioni - sembra aver raggiunto il proprio apice (circa 800,000 milioni di
passeggeri per km all’anno, nel 2009-2010), con una lieve riduzione negli anni a seguire.
Per quanto riguarda il settore aeroportuale, il traffico di merci appare in ripresa anche se,
benché su livelli confrontabili col periodo pre-crisi, il 2012 abbia visto una nuova contrazione. Al
contrario, l’offerta misurata dal numero di movimenti commerciali, crollato nel 2009, non
sembra ripartire. Il numero di passeggeri trasportati è invece in costante crescita e ha meno
risentito della crisi del 2009.
Il trasporto marittimo delle merci ha anch’esso risentito della crisi e, sebbene stia recuperando
con fasi alterne i livelli pre-crisi, appare aver perso terreno rispetto a Germania e Francia, che a
fine degli anni ’90 erano allo stesso livello dell’Italia. Il numero di passeggeri trasportati del
comparto marittimo è invece in costante calo dal 2009 ed ha segnato il minimo storico annuale
dal 2005 nel 2012.
Passando da una analisi aggregata nazionale ad una analisi a livello urbano3, il settore della
mobilità delle persone, sul complesso delle modalità di trasporto, è stato anch’esso colpito dalla
crisi economica che si è ribaltata sulla domanda di trasporto e di mobilità dei cittadini. Il 2012 è
3
Fonte: Isfort, Osservatorio Audimob sulla mobilità degli italiani, 2013.
10
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
stato il quarto anno consecutivo in cui si è verificata una contrazione degli spostamenti, scesi nel
giorno medio feriale dai 128 milioni del 2008 ai 97,5 del 2012, con una riduzione pari a quasi un
quarto del totale rispetto al 2008 (-20% se si calcolano i passeggeri*km) e -8,5% rispetto al 2011
(-4,6% se si considerano i passeggeri*km).
Il forte calo dei consumi di mobilità su trasporto privato dei cittadini negli ultimi anni è stato
prodotto principalmente dalla componente urbana (-36,7% degli spostamenti dentro i confini
comunali dal 2007), a causa anche della riduzione degli spostamenti per tempo libero (-7,3% dal
2007 al 2012), le cui attività si concentrano appunto entro i confini comunali. Se dunque l’ultimo
decennio ha conosciuto un’erosione del predominio dei viaggi a breve raggio (che nel 2000
determinavano l’80% della domanda, mentre nel 2012 solo il 70%), crescono di peso i viaggi di
media distanza (10-50km), passati nello stesso periodo dal 18,1% al 26,6% dei viaggi totali,
anche per effetto della crescita delle rendite urbane (in termini di canoni di locazione e prezzi di
vendita nel mercato immobiliare) che ha progressivamente costretto cospicue fasce di
popolazione ad allontanarsi dai luoghi di lavoro in città.
In tempi di crisi, gli italiani si sono rivolti maggiormente al trasporto pubblico, che nel 2012 ha
guadagnato 8,2 punti percentuali rispetto al 2007, a scapito dell’automobile (-19,3%) ma
soprattutto dei motocicli (-43,6%). I mezzi pubblici hanno così potuto conquistare una quota di
trasporto modale nel 2012 per la prima volta superiore al 15%, anche se tale crescita ha
intaccato solo marginalmente la quota dell’automobile, che rimane il mezzo più utilizzato dal
79,7% degli italiani.
In realtà sono presenti notevoli differenze in funzione della dimensione dell’area urbana. Infatti,
nelle grandi zone metropolitane la quota del trasporto collettivo raggiunge il 31,7%, con una
crescita di quasi due punti rispetto al 2011. Un guadagno significativo del peso del mezzo
pubblico si registra anche nelle medie città tra 100 e 250mila abitanti (15,4% contro l’11,9% del
2011). E’ invece nei centri piccoli e medio-piccoli (meno di 100mila abitanti) che la già bassissima
utilizzazione del mezzo pubblico scende ulteriormente fissandone lo share modale ad appena il
3,3% del totale degli spostamenti motorizzati.
Il dato sulla quasi totale marginalizzazione del trasporto pubblico fuori dalle aree urbane di
media e grande dimensione pone la questione sulla compatibilità di un modello di
organizzazione del servizio di tipo rigido e universale (cioè a orari fissi e con una copertura
capillare del territorio) a fronte di un territorio urbano disperso e a bassa densità abitativa, che
non si è in grado di servire a costi accettabili.
2
L’intermodalità
Un sistema dei trasporti si può considerare efficiente e funzionale se dotato di adeguate
infrastrutture tra loro integrate tali da favorire lo sviluppo del trasporto passeggeri e soprattutto
di quello merci. L’intermodalità, ossia l’insieme di infrastrutture e metodi di trasporto che
coinvolgono una combinazione di mezzi diversi, assume un peso rilevante sia per la sua
trasversalità a tutti i settori di trasporto classici sia per la capacità di migliorarne l’efficienza
facendo leva sulle caratteristiche dei diversi sistemi di trasporto.
Le potenzialità date da un’efficiente capacità di gestione dei traffici intermodali sono ancor più
rilevanti nel contesto attuale caratterizzato da una continua globalizzazione della produzione e
dei consumi, la creazione di politiche comuni in ambito Europeo e l’impatto derivante dai
miglioramenti nella gestione logistica, nell’uso dei container come unità di trasporto e
nell’utilizzo di sistemi informatici di tracciatura e posizionamento.
Lo sviluppo di infrastrutture intermodali è uno dei pilastri della strategia della Commissione
Europea finalizzata ad utilizzare i vari mezzi di trasporto in maniera ottimale attraverso un
efficiente collegamento delle diverse modalità di trasporto. Su tale obiettivo si sviluppano le
politiche relative ai cosiddetti Trans-European Networks – Transport (TEN-T), ossia le reti
11
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Europee di Trasporto che collegano tra loro i principali nodi (porti, interporti e hub di
smistamento) attraverso autostrade di asfalto, del mare, fluviali e ferrovie, e risultano funzionali
alla riorganizzazione complessiva di un sistema di mobilità intermodale.
Per quanto riguarda il progetto TEN-T, l’Italia è attraversata da quattro percorsi essenziali (dei
dieci individuati dalla Commissione) ed è dunque nella posizione di poter cogliere le opportunità
derivanti dall’atteso incremento dei traffici da/per il continente europeo. I principali sviluppi nel
TEN-T riguardano la realizzazione dei collegamenti mancanti, soprattutto nelle tratte
transfrontaliere, la creazione di nuove infrastrutture ed il miglioramento qualitativo di quelle
esistenti, nonché la significativa riduzione delle emissioni di CO2 e l’armonizzazione delle norme
e dei requisiti per i progetti transeuropei. In tale contesto numerosi saranno gli interventi sui
principali nodi per l’integrazione tra le diverse modalità (ferroviaria, marittima, aerea, stradale,
navigazione interna) a livello di terminal per le merci, di piattaforme logistiche e di relativi
sistemi ITS4.
Nonostante la posizione strategica del nostro paese, una politica di orientamento del settore
esplicitamente focalizzata e consolidata sull’integrazione dei diversi modalità di trasporto e,
quindi, sull’intermodalità non ha ancora portato ad una completa integrazione del sistema dei
trasporti. Permangono, ad esempio, criticità, soprattutto connesse ad aspetti organizzativi e
logistici, che limitano l’attrazione di flussi di traffico internazionale5. In Italia, infatti, le spedizioni
coinvolgono normalmente operatori di più categorie (autotrasportatori, gestori del servizio
ferroviario e aereo, armatori, agenti, raccomandatari marittimi, spedizionieri, mediatori,
brokers) sovente in reciproco conflitto di interesse e non coincidenti con le compagnie
concessionarie dei terminal: questo si riflette in ritardi e difficoltà di tracciabilità del flusso delle
merci e ostacola lo sviluppo di sistemi e procedure maggiormente integrati. Alla scarsa
integrazione tra diverse categorie si associa la frammentazione all’interno di ciascuna di esse6,
con operatori la cui ridotta dimensione ne condiziona il raggio di azione e ne limita la possibilità
di conseguire economie di scala.
Il sistema dei trasporti italiano soffre anche per la carenza di connessioni tra ferrovie, porti,
aeroporti e strade. In particolare, il limitato sviluppo dell’intermodalità strada-rotaia e marerotaia, a cui va ricondotto il ruolo marginale del trasporto merci all’interno del sistema
ferroviario nazionale, colloca l’Italia al sesto posto in Europa, a motivo di:



un deficit di capacità in alcuni nodi strategici ferroviari, in particolare lungo le direttrici
internazionali di valico, che implicano strozzature che rischiano di tagliare fuori parte del
mercato con transito europeo e lungo l’asse nord-sud del Paese;
una scarsa infrastrutturazione ferroviaria dei porti, responsabile degli elevati costi delle
attività di manovra all’interno degli spazi portuali (le operazioni negli scali incidono per
circa il 30% del costo complessivo di un treno merci);
problemi di ordine tecnico sulla rete ferroviaria, particolarmente accentuati nelle regioni
meridionali; si cita in particolare l’impossibilità di far circolare treni di lunghezze superiori
ai 550/600 m su gran parte della rete7, ma anche la presenza di tratte a binario unico,
4
Intelligent Transportation System, sistemi telematici applicati ai sistemi di trasporto finalizzati a migliorarne
l’integrazione, l’efficienza e la sicurezza.
5
Fonte: Unicredit, Rapporto Infrastrutture e Trasporti, Milano, 2013.
6
Secondo dati Eurostat, nel 2007 le imprese di trasporto italiane disponevano in media di 8,2 addetti, a fronte di una
media di 9,9 nella UE27 e di valori molto più elevati pe alcuni primari paesi competitors (20,6 per la Germania, 16,9
per l’Olanda, 15,9 per la Francia).
7
I limiti della rete italiana rendono sostanzialmente impossibile far circolare con regolarità treni merci di lunghezza
superiore ai 550/600 m. Analogamente gli interporti non accolgono treni oltre 750m. I limiti strutturali anche di
natura geografica vanno tuttavia confrontati con la lunghezza dei convogli in transito in Europa, che potrebbe
superare i 900 m.
12
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
raggi di curva ridotti, pendenze troppo elevate, gallerie non adatte al trasporto dei
container e locomotori di potenza limitata8.
Le criticità riscontrate nel sistema ferroviario spingono a un utilizzo del trasporto su gomma
superiore a quello che sarebbe desiderabile, anche tenuto conto delle criticità rappresentate da
collegamenti incompleti, colli di bottiglia (a Nord di Venezia, sull’asse tirrenico e a Sud di
Salerno) e nodi congestionati (Milano, Bologna e Genova) 9. Benché il sistema ferroviario
nazionale si caratterizzi dunque per un orientamento prevalente verso il trasporto passeggeri
(l’Italia è al quarto posto in Europa per intensità di traffico) e per un ruolo più marginale nel
trasporto merci, rispetto al quale sconta i problemi sopra evidenziati, è possibile evidenziare
alcuni segnali positivi per il trasporto combinato italiano: una parte importante del traffico merci
ferroviario è già rappresentato infatti dal trasporto intermodale. Il traffico gestito dalle grandi
imprese del settore ha movimentato 35,4 mln di tonnellate nel 2010, con un aumento pari al 3%
rispetto al 2009; i volumi di traffico erano suddivisi per il 67% da container, per il 20% da veicoli
stradali accompagnati e per il restante 13% da rimorchi non accompagnati10. Questo segnala
l’importanza del settore dell’intermodalità come volano per la ripresa del trasporto merci su
rotaia.
Per quanto invece concerne le connessioni con i porti, affinché tutto il potenziale del settore
marittimo possa essere esplicitato e il territorio possa vedere moltiplicate le proprie occasioni di
crescita, andrebbe valutata la possibilità di far leva sullo sviluppo delle attività di logistica
portuale attraverso una più stretta interrelazione tra porti e interporti in particolare per quanto
riguarda gli scali gateway. La loro diversa natura implica esigenze specifiche nelle strutture lato
terra e in particolare la possibilità di garantire rapidi collegamenti con centri logistici
aretroportuali e con i mercati di terra. In tale contesto, molto rilevante è dunque l’accessibilità
rapida ed efficiente a piattaforme logistiche, interporti, distripark11 e inland intermedi12 per il
loro ruolo di collegamento tra i porti e gli operatori che spediscono e ricevono le merci.
Per quanto riguarda il ruolo degli aeroporti nell’intermodalità, le carenze sul piano della
accessibilità ed intermodalità riscontrabili in Italia risultano comuni a molti terminal Europei. Il
Parlamento Europeo ha invitato gli Stati membri ad investire sia nei collegamenti intermodali
che consentono di raggiungere le strutture aeroportuali, sia nei collegamenti fra aeroporti, al
fine di promuovere un maggiore e migliore uso degli scali regionali che potrebbero diventare la
soluzione alle crisi di capacità di altri aeroporti. In questo modo, alcuni aeroporti di piccole
dimensioni avrebbero anche il compito di soddisfare la domanda di traffico relativa ad aree
congestionate. Visto in una prospettiva più generale, il miglioramento dei collegamenti
accrescerebbe in termini quantitativi e qualitativi la dotazione infrastrutturale di ferrovie o
strade non utilizzate in via esclusiva per raggiungere l’aeroporto, ma che possono essere
sfruttate per l’accesso dalle e alle comunità locali sia per il trasporto passeggeri, sia per il
trasporto merci.
L’intermodalità assume un’importanza rilevante anche a livello di servizi di trasporto locale, nella
prospettiva di riuscire ad organizzare una rete integrata che sfrutti appieno le interconnessioni
tra le diverse modalità del trasporto collettivo. Negli spostamenti urbani si registra ormai da
qualche anno una tendenza alla crescita dei viaggi effettuati utilizzando più di una modalità di
trasporto. La quota di tragitti in cui si combinano diversi vettori è salita nel 2012 al 4,3% contro il
8
Essi sarebbero in grado di trasportare fino a 1100 tonnellate di merce, a fronte delle 2000 in Germania e 3000 in
Russia.
9
Da notare però che alcuni problemi della rete stradale, quali la presenza di colli di bottiglia e nodi congestionati,
sono comunque riscontrabili anche all’estero.
10
Rapporto UIR, Il sistema degli interporti italiani nel 2011, 2012.
11
Piattaforme logistiche in cui vengono effettuate operazioni di confezionamento, etichettatura, assemblaggio,
controllo qualità e imballaggio delle merci, rimandando il pagamento dei dazi doganali all’uscita dell’area.
12
Terminal intermodali, collocati in prossimità dei mercati di destinazione, per il trasporto combinato strada-rotaia,
dotati di aree di adeguate dimensioni e strutture varie per sosta e movimentazione.
13
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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3,7% del 2011 e il 3,2% del 2007. Rispetto al 2004, il peso dell’intermodalità è triplicato13.
Focalizzando l’attenzione sul solo segmento delle città con oltre 100mila abitanti (Figura 5), dove
evidentemente le potenzialità del trasporto combinato sono molto più alte, la quota
dell’intermodalità praticamente raddoppia attestandosi all’8,2% di tutti gli spostamenti, in
decisa crescita rispetto al 2011 (7,1%), al 2007 (6%) e al 2005 (3,6%). I cittadini dunque
sembrano essere più disponibili a sopportare “interruzioni” nel loro viaggio, se questo aggravio
di scomodità è funzionale a risparmiare tempo e denaro per raggiungere la destinazione finale.
Nelle aree urbane più dense dove l’entrata in città e l’arrivo all’”ultimo miglio” con il mezzo
privato sono oggettivamente più difficili, una buona organizzazione intermodale è sia efficace
(stessi tempi di viaggio o addirittura inferiori), sia efficiente (costi minori grazie alla tratta più o
meno lunga effettuata con il mezzo pubblico). Nelle direttrici extraurbane, queste dinamiche
vengono meno per effetto della dispersione territoriale, così che il potenziale di crescita
dell’intermodalità è molto meno scontato. In effetti, nella mobilità extraurbana non c’è una
tendenza chiara alla crescita dell’intermodalità ed anzi si può dire che almeno nell’ultimo
biennio questa potenziale opzione ha subito una battuta d’arresto.
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
2005
2006
2007
2008
2009
spostamenti urbani (solo città con oltre 100mila abitanti)
2010
2011
2012
spostamenti extraurbani
Figura 5. Quota spostamenti intermodali (sul totale spostamenti motorizzati)
Fonte: Isfort, Osservatorio Audimob sulla mobilità degli italiani, 2013
I vettori che compongono il viaggio intermodale sono in larga parte vettori collettivi (Figura 6).
Le combinazioni “mezzo pubblico” con “mezzo pubblico” rappresentano infatti nel 2012 quasi
l’80% di tutti gli spostamenti intermodali motorizzati nelle aree urbane, mentre la combinazione
pubblico-privato (essenzialmente automobile) si ferma a poco meno del 20% (il residuo 2,5% è
composto da combinazioni tra soli mezzi privati). Rispetto al 2007, la quota di combinazioni tra
soli vettori collettivi è cresciuta di oltre 8 punti, conseguenza da un lato di una riorganizzazione
dell’offerta (tramite tagli e razionalizzazione dei servizi) con l’obiettivo di ottimizzare le
componenti della mobilità pubblica, dall’altro lato dell’orientamento dei cittadini ad
abbandonare del tutto l’auto quando possibile ed a raggiungere la destinazione finale con la
combinazione di soli mezzi pubblici, sia per questioni economiche, sia per l’assenza di
attrezzature adeguate per l’intermodalità con il mezzo privato (parcheggi scambiatori ecc.).
13
Fonte: Isfort, Osservatorio Audimob cit.
14
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90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
79,1
78,7
70,5
24,6
4,9
16 luglio 2014
18,8
17
3,9
2007
2,5
2011
combinazione di mezzi privati
2012
combinazioni di mezzi pubblici
combinazioni pubblico-privato
Figura 6. Quota spostamenti urbani combinati per tipologia di intermodalità
Fonte: Isfort (2013), Osservatorio “Audimob” sulla mobilità degli italiani
Per gli spostamenti extraurbani è decisamente più alto il peso sia delle combinazioni pubblicoprivato (nel 2011 si attestano al 37% contro il 17% della mobilità urbana), sia delle combinazioni
tra mezzi privati (7,1% contro 3,9%). Nel primo caso, è evidente che nei viaggi lunghi che originano
fuori dai confini urbani e vanno verso i centri cittadini (e viceversa) è più facile immaginare che si
possa usare il mezzo proprio per avvicinarsi alla linea di trasporto pubblico (ferroviaria o anche su
gomma). Nel secondo caso (combinazione tra mezzi privati), va sottolineato che si osserva una
crescita significativa di questa tipologia proprio all’inizio della crisi economica (si passa dal 2,8%
del 2007 al 7,1% del 2011), lasciando intendere che diversi cittadini, pendolari e non solo, si siano
sempre più organizzati per condividere il viaggio verso una medesima destinazione e quindi
abbiano “combinato” una tratta con mezzo proprio individuale con una tratta in car pooling.
3
Il settore aeroportuale
Il settore aeroportuale ha conosciuto, nell’ultimo decennio, una crescita costante e continua,
con unica eccezione gli anni della crisi globale, che però sono stati rapidamente recuperati. A
livello mondiale le proiezioni future sono inoltre positive, sia secondo gli osservatori istituzionali
sia per gli addetti di settore: come riportato dall’OECD 14 , l’International Civil Aviation
Organization (ICAO) prevede un 4,7% di crescita annua tra il 2010 e il 2030, l’Airbus Industry un
4,8% tra il 2010 e il 2029 e la Boeing stima un raddoppio entro il 2030 del traffico passeggeri
globale. Tale sviluppo sarà comunque differenziato per le diverse aree, con una predominanza
del mercato cinese e delle altre regioni in espansione (India, Middle East e parte dell’America
Latina), che complessivamente occuperanno (sempre secondo l’OECD) il 68% del traffico globale,
mentre per le economie mature (Europa e Nord America) si attendono tassi di incremento di
poco inferiori alla media globale, pari a circa il 3,7% annuo per il periodo 2010-2029. A livello
europeo, svariati fattori possono avere un impatto negativo sulle stime di crescita: il perdurare
della crisi, le difficoltà finanziarie delle compagnie aeree - a causa dell’elevato costo del petrolio
e del cambio euro-dollaro sfavorevole -, ma anche le basse potenzialità del settore di trasporto
aereo in Europa.
Anche in termini di trasporto merci le previsioni sono positive, legate principalmente al
commercio internazionale con i paesi emergenti. Su un orizzonte ventennale, Airbus prevede
una crescita del 5,9% annuo. In questo ambito, però, l’Italia detiene un ruolo marginale rispetto
ad altri paesi europei, con una quota di mercato del 6% (contro il 10% della Francia e 30% della
Germania) e con solo il 2% del totale delle merci trasportate che viaggiano per via aerea.15
14
15
OECD, Strategic Transport Infrastructures Needs 2030, Parigi, 2011.
Fonte: Unicredit, Rapporto Infrastrutture e Trasporti, Milano, 2013.
15
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3.1 Il settore aeroportuale europeo
L’andamento del volume di traffico passeggeri in Europa, ha registrato nel 2012 un
rallentamento rispetto alla crescita del biennio precedente (Figura 7). Dopo la brusca frenata del
2008 e del 2009, dovuta all’effetto della crisi economica, il settore aveva infatti registrato nel
2010-2011 un trend di crescita maggiore anche rispetto agli anni pre-crisi.
1.350.000
1.300.000
1.250.000
Passeggeri
1.200.000
1.150.000
1.100.000
1.050.000
1.000.000
950.000
900.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Figura 7. Andamento traffico passeggeri in Europa
Fonte: ICCSAI, Fact Book, 2013
Cipro
Latvia
Malta
Slovac…
Islanda
Lusse…
Sloven…
Estonia
Lituania
pass
egg
eri
240.000
220.000
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
Regno…
spagna
Germa…
Francia
Italia
Olanda
Norve…
Svizzera
Svezia
Irlanda
Porto…
Danim…
Belgio
Austria
Polonia
Grecia
Finlan…
Rep.C…
Una classifica dei paesi europei per volumi di traffico passeggeri (Figura 8) mostra come più del
60% del traffico passeggeri europeo è concentrato su cinque paesi (Regno Unito, Spagna,
Germania, Francia e Italia). L’Italia risulta quinta anche in ragione del ruolo rilevante del settore
turistico nel nostro paese.
Figura 8. Traffico passeggeri per paese europeo
Fonte, ENAC
16
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La Tabella 4 fornisce una classifica dei primi venti aeroporti europei in funzione del numero di
passeggeri (in Milioni), individuando la posizione di ciascuno scalo nel 2007 e nel 2012.
Stato
Aeroporto
Passeggeri 2007
Passeggeri 2012
Rank 2007
Rank 2012
Regno Unito
Londra Heathrow
67.853
69.995
1°
1°
Francia
Parigi Rossy/CDG
59.922
61.612
2°
2°
Germania
Francoforte
54.112
57.520
3°
3°
Spagna
Madrid Barajas
52.143
45.195
4°
5°
Olanda
Amsterdam Schiphol
47.800
51.036
5°
4°
Regno Unito
Londra Gatwick
35.166
34.236
6°
9°
Germania
Monaco F.J. Strauss
33.982
38.362
7°
6°
Italia
Roma Fiumicino
32.945
36.980
8°
7°
Spagna
Barcellona
32.801
35.145
9°
8°
Francia
Parigi Orly
26.441
27.232
10°
10°
Italia
Milano Malpensa
23.885
18.524
11°
>20°
Regno Unito
Londra Stansted
23.760
17.470
12°
>20°
Spagna
Palma di Maiorca
23.228
22.667
13°
13°
Irlanda
Dublino
23.200
19.091
14°
19°
Regno Unito
Manchester
21.892
19.676
15°
17°
Danimarca
Copenhagen
21.410
23.336
16°
12°
Svizzera
Zurigo
20.739
24.802
17°
11°
Norvegia
Oslo
19.044
22.079
18°
15°
Austria
Vienna
18.768
22.166
19°
14°
Svezia
Stoccolma Arlanda
17.912
19.674
20°
18°
Belgio
Bruxelles
-
18.971
>20°
20°
Germania
Dussendorf
-
20.833
>20°
16°
Tabella 4. Aeroporti europei: ranking per volume di passeggeri
Fonte: ICCSAI, Fact book, 2012
Nel quadro europeo emerge, sia nel prospetto del 2007 sia in quello del 2012, il Regno Unito
che, con i due aeroporti di Londra, raccoglie più di 100 milioni di passeggeri. Dopo il Regno
Unito, si trovano Germania e Francia, mentre l’Italia si posiziona dopo la Spagna, con Fiumicino e
Malpensa.
L’aeroporto di Londra Heathrow conserva il primo posto in classifica anche nel 2012, registrando
una crescita del 3% sul volume dei passeggeri traportati, rispetto a quanto registrato nel 2007.
Anche Parigi Rossy/CDG e Francoforte presentano volumi di traffico rilevanti, con una crescita
(Figura 9), rispettivamente, del 3% e 6% nell’arco del quinquennio rilevato. Unico aeroporto che
rimane nella classifica dei primi 20 anche nel 2012 è Roma Fiumicino mentre Milano Malpensa
subisce un calo del 29% nel volume di passeggeri trasportati, risultato che fa precipitare lo scalo
per più di 10 posizioni. Uguale sorte è toccata a Londra Stansted il cui traffico passeggeri si
riduce del 36% tra il 2007 e il 2012, con una diminuzione di circa 6 milioni di passeggeri nel
decennio tra il 2002 e il 2012. Dopo Madrid Barajas e Londra Stansted, lo scalo di Malpensa si
trova al terzo posto nella classifica degli aeroporti con maggiore traffico in diminuzione.
17
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Roma Fiumicino, invece, guadagna una posizione, con un incremento notevole del numero di
passeggeri in transito. Dal 2002, infatti, sono circa 12 milioni i passeggeri in più che raggiungono
lo scalo della capitale, portando Roma Fiumicino al 4° posto per crescita del numero di
passeggeri gestiti nell’ultimo decennio.
20%
16%
11%
9%
-30%
-22%
Vienna
Stoccolma Arlanda
-11%
Oslo
Zurigo
Copenhagen
Londra Stansted
Milano Malpensa
Parigi Orly
Barcellona
Roma Fiumicino
-15%
-2%
Monaco F.J. Strauss
Londra Gatwick
Madrid Barajas
Amsterdam Schiphol
Francoforte
Parigi Rossy/CDG
-20%
Londra Heathrow
0%
-10%
15%
3%
-3%
Manchester
3%
14%
8%
7%
6%
Dublino
3%
6%
Palma di Maiorca
10%
11%
-29%
-36%
-40%
Figura 9. Variazione percentuale del traffico passeggeri nei principali aeroporti europei
Fonte: ICCSAI, Fact Book, 2013
3.2 Il settore aeroportuale italiano
3.2.1 Classificazione degli aeroporti
Nel gennaio 2014, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) ha avviato la definizione
di un nuovo Piano Nazionale degli Aeroporti volto a razionalizzare e riorganizzare il sistema
aeroportuale italiano. Gli obiettivi del piano sono stati identificati come segue:




fornire alle varie componenti istituzionali e operative del settore un quadro programmatico
per lo sviluppo globale di un comparto fondamentale ai fini della crescita economica,
occupazionale e sociale del Paese;
disporre di uno strumento di governance del settore, per affrontare le sfide che nascono dai
cambiamenti in corso nello scenario di riferimento internazionale ed europeo;
ottimizzare l’offerta trasportistica anche mediante il coordinamento delle azioni di
intervento nel settore del trasporto aereo con i piani riguardanti le altre modalità di
trasporto;
individuare le priorità infrastrutturali su cui concentrare gli investimenti, ai fini di una
migliore allocazione delle risorse disponibili.
Punto di partenza del Piano è stato l’individuazione degli aeroporti strategici e di quelli di
interesse nazionale deputati a costituire la struttura fondamentale del sistema aeroportuale dei
prossimi anni, in modo da poterli distinguere dagli aeroporti di interesse locale o regionale. I
criteri16 con i quali sono stati individuati gli aeroporti strategici sono:
I.
Divisione del territorio nazionale utilizzando come base di riferimento la ripartizione
territoriale dell’Italia in aree sovraregionali secondo lo schema NUTS-livello 117: Nord-Ovest,
Nord-Est, Centro, Sud, Isole.
16
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, Piano Nazionale degli Aeroporti, 2014.
NUTS: nomenclatura delle unità territoriali statistiche istituita dall’Ufficio europeo di statistica Eurostat per offrire
uno schema unico di ripartizione territoriale.
17
18
ART
II.
III.
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16 luglio 2014
Individuazione, in ognuna di tali aree sovraregionali, dei bacini di traffico omogeneo con
distanza massima di 2 ore di percorso auto da un aeroporto strategico; si è così pervenuti al
risultato di dieci bacini di traffico: Nord-Est, Nord-Ovest, Centro-Nord, Centro Italia,
Campania, Mediterraneo-Adriatico, Calabria, Sicilia-orientale, Sicilia-occidentale, Sardegna.
Identificazione di un unico aeroporto strategico per ogni bacino nonché dell’insieme degli
ulteriori aeroporti di interesse nazionale, in applicazione dei criteri fissati dall’art. 698 del
Codice della Navigazione.
Fra le fonti normative europee individuate per l’identificazione degli aeroporti strategici di
ciascun bacino, il Piano fa riferimento al Regolamento (UE) n. 1315/2013 del Parlamento
Europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2013 sugli orientamenti dell'Unione per lo sviluppo
della rete transeuropea dei trasporti e che abroga la decisione n. 661/2010/UE, che stabilisce
orientamenti per lo sviluppo di una rete transeuropea comprendente una struttura a doppio
strato che consiste nella rete globale e nella rete centrale (art. 1)18:


La rete globale è definita da tutte le infrastrutture di trasporto, esistenti e pianificate, della
rete transeuropea dei trasporti, nonché da misure che ne promuovono l’uso efficiente e
sostenibile sul piano sociale e ambientale.
La rete centrale consiste di quelle parti della rete globale che rivestono la più alta
importanza strategica ai fini del conseguimento degli obiettivi per lo sviluppo della rete
transeuropea dei trasporti.
Il criterio adottato nel Piano è stato di considerare gli aeroporti di interesse nazionale qualora si
realizzino due condizioni19:
a) L’aeroporto deve essere in grado di svolgere un piano ben definito all’interno del bacino,
con una sostanziale specializzazione dello scalo (ad esempio focalizzato sul traffico
leasure, prevalentemente destinato al traffico merci, city airport, ecc.).
b) L’aeroporto deve essere in grado di dimostrare il raggiungimento dell’equilibrio
economico-finanziario in un arco temporale ragionevole.
In applicazione di tali criteri, il Piano ha individuato 11 aeroporti Strategici e 26 aeroporti di
Interesse Nazionale, la cui suddivisione per bacino di traffico è riportata nella Tabella 5.
BACINO DI TRAFFICO
Nord-Ovest
Nord-Est
AEROPORTI STRATEGICI
AEROPORTI DI INTERESSE NAZIONALE
Milano Malpensa
Milano Linate, Torino, Bergamo, Genova, Brescia, Cuneo
Venezia
Verona, Treviso, Trieste
Centro-Nord
Bologna, Pisa/Firenze (*)
Rimini, Parma, Ancona
Centro Italia
Roma Fiumicino
Roma Ciampino, Perugia, Pescara
Napoli
Salerno
Campania
Mediterraneo/Adriatico
Calabria
Bari
Brindisi, Taranto
Lamezia
Reggio Calabria, Crotone
Sicilia orientale
Catania
Comiso
Sicilia occidentale
Palermo
Trapani, Pantelleria, Lampedusa
Sardegna
Cagliari
Olbia, Alghero
(*) a condizione che si realizzi la gestione unica
Tabella 5. Classificazione aeroporti italiani per bacino di traffico
18
19
Fonte: Unicredit, Rapporto Infrastrutture e Trasporti, Milano, 2013.
Fonte: Piano Nazionale degli Aeroporti cit.
19
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
La classificazione degli aeroporti vede come unica eccezione alla regola di un aeroporto
strategico per ciascun bacino quella relativa al Centro-Nord per il quale sono stati considerati
come aeroporti strategici quelli di
-
Bologna e Pisa/Firenze in considerazione delle caratteristiche morfologiche del
territorio, della vicinanza e della dimensione degli scali, e
Bari e Catania che il Regolamento UE ha originariamente classificato come globali.
Come si può osservare, la scelta di quali aeroporti classificare come strategici o di interesse
nazionale è ricaduta sugli aeroporti rilevanti nell’ambito delle reti europee e su quelli con
potenzialità di crescita di traffico passeggeri.
Inoltre, la dimensione degli aeroporti, definita in base al traffico passeggeri, è risultata avere un
ruolo fondamentale: gli aeroporti non inclusi nella rete nazionale sono infatti quelli caratterizzati
da un traffico passeggeri ridotto.
3.2.2 Principali dati economici del settore
Come in altri Paesi del Sud Europa, l’andamento del trasporto aereo in Italia è stato condizionato
da una forte esposizione ai fenomeni macroeconomici.
Esso è stato, altresì, condizionato da una peculiare flessione dei vettori tradizionali a favore dei
vettori low cost e della crescente concorrenza dei treni ad alta velocità su alcune importanti
rotte del Paese.
Occorre anche tener presente che il mercato italiano è articolato su una rete di numerosi
aeroporti, alcuni dei quali di piccole dimensioni, in concorrenza tra loro; ciò comporta in genere
una maggiore dispersione dei passeggeri rispetto ai concorrenti europei.
Il risultato è un sistema molto polarizzato sulle città di Milano e Roma, i cui aeroporti
rappresentano, nel complesso, il 47,1% (Tabella 6) del mercato passeggeri, ma che vede
protagonisti anche numerosi aeroporti di medie dimensioni grazie alla presenza dei vettori low
cost che generano un elevato traffico.
Aeroporto
Passeggeri
Roma (FIU+CIA)
28,2%
Milano (MXP+LIN)
18,9%
Bergamo
6,1%
Venezia
5,6%
Catania
4,3%
Bologna
4,1%
Napoli
3,9%
Palermo
3,1%
Pisa
3,1%
Bari
2,6%
Cagliari
2,4%
Torino
2,4%
Verona
2,2%
Tabella 6. Market share e crescita traffico aereo passeggeri gestito dai principali aeroporti italiani (2012)
Fonte: Unicredit su dati Assaaeroporti 2013
20
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Oltre al traffico dei passeggeri trasportati, risulta interessante osservare i movimenti aerei
commerciali, i passeggeri trasportati su aerei commerciali e il totale cargo trasportato su servizi
aerei commerciali.
Per movimento aereo si intende un decollo o un atterraggio di un aeromobile su un aeroporto;
l’arrivo e la partenza di uno stesso aeromobile danno dunque luogo a due movimenti. Nel 2007 i
dati di traffico rilevavano 1,5 milioni di movimenti annui, ridottisi a 1,3 milioni al 201320.
Osservando i dati annuali dei movimenti aerei commerciali degli aeroporti strategici e degli
aeroporti di interesse nazionale, i trend dei singoli aeroporti seguono quello generale con cali
più marcati tra il 2008 e il 2009.
Tra gli aeroporti strategici, è da notarsi il fortissimo calo di Milano Malpensa che tra il 2007 e il
2013 ha perso il 39% di movimenti commerciali. Tra gli aeroporti di interesse nazionale, in
controtendenza rispetto all’andamento generale, si riscontra un incremento costante dei
movimenti aerei commerciali per l’aeroporto di Bergamo che dal 2007 al 2013 vede un
incremento del 19% grazie alla presenza della low cost Ryanair.
La classifica dei primi 15 aeroporti italiani in base al numero totale di movimenti aerei
commerciali (Tabella 7) rileva come i primi 15 aeroporti italiani per movimenti aerei commerciali
sono per la maggior parte strategici. Fanno eccezione Milano Linate, Bergamo, Torino e Roma
Ciampino, che sono stati classificati di interesse nazionale in quanto localizzati in un bacino in cui
è già presente un aeroporto appartenente alla Core Network europea.
Territorialmente, tali movimenti si sono suddivisi tra aeroporti del Nord, Centro, Sud e Isole, con
una predominanza nel 2013 del Nord (38,98% dei movimenti aerei commerciali) e Centro
(38,38%), e solo il 13,58% alle Isole e il 9% al Sud. Le maggiori quote di movimenti commerciali al
Nord e Centro sono essenzialmente dovute alla presenza dei poli di Milano e Roma, che
nell’ultimo anno risultano quasi coincidenti. Nel tempo, tali quote sono rimaste sostanzialmente
costanti con una leggera perdita da parte del Nord a discapito di Centro, Sud e Isole.
Rank
Aeroporto
Classificazione
Bacino
Movimenti
1
ROMA FIUMICINO
STRATEGICO
CENTRO ITALIA
301.869
2
MILANO MALPENSA
STRATEGICO
NORD OVEST
160.700
3
MILANO LINATE
INT. NAZIONALE
NORD OVEST
91.128
4
VENEZIA
STRATEGICO
NORD EST
78.982
5
BERGAMO
INT. NAZIONALE
NORD OVEST
69.974
6
BOLOGNA
STRATEGICO
CENTRO NORD
61.281
7
CATANIA
STRATEGICO
SICILIA OR.
54.036
8
NAPOLI
STRATEGICO
CAMPANIA
48.704
9
ROMA CIAMPINO
INT. NAZIONALE
CENTRO ITALIA
46.266
STRATEGICO
SICILIA OCC.
40.244
10
PALERMO
11
PISA
12
TORINO
13
STRATEGICO
CENTRO NORD
39.195
INT. NAZIONALE
NORD OVEST
35.606
BARI
STRATEGICO
MEDIT./ADRIATICO
30.850
14
CAGLIARI
STRATEGICO
SARDEGNA
30.518
15
FIRENZE
STRATEGICO
CENTRO NORD
28.164
Tabella 7. Primi 15 aeroporti italiani in base al numero di movimenti aerei commerciali
Fonte: Dati di traffico ENAC
20
Fonte: ENAC.
21
ART
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16 luglio 2014
Per quanto riguarda il trasporto passeggeri, si osserva che, pur avendo l’Italia registrato nel
biennio 2009-2011 tassi di crescita superiori al 6% e superiori ai valori a livello europeo, tale
crescita è ferma dal 2011, anche se la contrazione del traffico è stata inferiore a quella spagnola.
Buona invece è stata la tenuta di Regno Unito, Germania e Francia. Nel complesso, sia per i bassi
livelli pre-crisi sia per la riduzione del traffico negli ultimi anni, l’Italia nel 2013 si colloca ultima
tra i cinque principali paesi europei per traffico (Figura 10).
260.000
240.000
239.473
234.938
228.052
219.834
220.000
209.978
218.577
203.402
220.537
211.161
203.871
196.312
200.000
184.205
180.000
192.466
186.844
185.724
193.813
194.023
160.000
140.000
147.971
138.910
140.834
135.308
135.468
132.952
145.103
147.735
152.641
146.001
143.501
135.710
129.859
120.000
187.166
184.133
176.163
138.799
197.411
100.000
2007
2008
Italia
2009
Regno Unito
2010
Germania
2011
Francia
2012
2013
Spagna
21
Figura 10. Volumi di traffico aereo passeggeri per paese europeo Fonte: ICCSAI Factbook 2008-2014
Italia
Regno Unito
Germania
Francia
Spagna
2008
-1.74%
-1,89%
0,82%
1,47%
-3,13%
2009
-2.33%
-6,96%
-5,15%
-3,81%
-8,14%
2010
6.97%
-3,39%
4,52%
0,18%
3,01%
2011
6.52%
4,11%
5,26%
6,92%
5,93%
2012
-1.33%
0,32%
1,29%
1,81%
-4,83%
2013
-1.71%
3,38%
2,90%
3,32%
-3,53%
Il duro impatto subito dal settore nel 2009 a causa della crisi è stato comunque seguito nei due
anni successivi da un netto recupero, con un numero di passeggeri che nel 2011 supera
addirittura i livelli pre-crisi. Stando infatti ai dati Eurostat, nel 2010 la crescita italiana (+7,2%) è
ampiamente superiore a quella media europea (+3,8% su UE-27). Inoltre nel 2011, l’Italia è il
Paese che ha conosciuto la crescita più alta di traffico passeggeri (+6,1%) rispetto ai principali
Paesi europei (+5,2% in Francia, +4,9% in Germania, +4,4%nel Regno Unito, con una media su
UE-27 del +5,2%). Tale recupero non è però stato riconfermato tra il 2012 e il 2013 dove il
numero di passeggeri è nuovamente calato.
Per quanto riguarda gli aeroporti strategici, l’andamento dei singoli aeroporti è molto simile a
quello generale: dopo un calo di passeggeri nel 2009, tutti gli aeroporti sono caratterizzati da
una forte ripresa e una nuova decrescita, un andamento particolarmente accentuato negli scali
21
Al riguardo si osservi che un passeggero che usufruisce di un collegamento nazionale dà luogo ad una unità-passeggero in partenza
nello scalo di origine ed una unità-passeggero in arrivo in quello di destinazione, mentre un collegamento internazionale dà luogo ad
una sola unità di traffico nello scalo nazionale. Ne consegue che il traffico globale registrato negli scali nazionali deriva dal numero di
passeggeri che hanno viaggiato su tratte nazionali contati due volte, sommati a quelli che hanno viaggiato su tratte internazionali
contati una sola volta.
22
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
di Roma Fiumicino (35,9 passeggeri nel 2013, rispetto ai 32,4 del 2007), Venezia (8,3 milioni, in
crescita sui 7 milioni del 2007) e Catania (dai 6 milioni di passeggeri nel 2007 ai 6,3 del 2013).
Come nel caso dei movimenti aerei commerciali, anche per quanto riguarda i passeggeri, Milano
Malpensa rappresenta un’eccezione alla regola, in quanto, con 17,7 milioni di passeggeri nel
2013, non riesce a recuperare i livelli pre-crisi (23,7 milioni di passeggeri nel 2007) e subisce un
calo del 25% di passeggeri trasportati dal 2007 al 201322.
Per quanto riguarda invece gli aeroporti di interesse nazionale, si distingue la crescita costante di
Bergamo che dal 2007 al 2013 vede incrementare il proprio traffico del 55%: l’andamento
positivo è dovuto –come si è accennato- alla presenza come principale vettore della low cost
Ryanair che per aeroporti come Bergamo, Bologna, Bari e Brindisi ha garantito flussi crescenti di
passeggeri anche negli anni in cui il settore aeroportuale ha subito una nuova flessione23.
Come si è osservato, quella dei passeggeri trasportati è sicuramente la variabile più rilevante e
maggiormente considerata dal Ministero sia per definire il ruolo dei vari aeroporti, sia per
definirne le dimensioni. Si osserva come i primi 15 aeroporti italiani per passeggeri trasportati
nel 2013 rientrino tutti nel Piano Nazionale redatto a gennaio (Tabella 8).
Confrontandola con la classifica inerente ai movimenti aerei commerciali, si osserva che gli
aeroporti sono sostanzialmente gli stessi (ad eccezione di Verona che sostituisce al quindicesimo
posto Firenze) e che il loro ordinamento non cambia se non con qualche inversione di posto: ciò
evidenzia un’alta correlazione tra la variabile dei movimenti aerei commerciali e quella dei
passeggeri trasportati di un aeroporto.
Rank
Aeroporto
Classificazione
Bacino
Passeggeri
1
ROMA FIUMICINO
STRATEGICO
CENTRO ITALIA
35.939.917
2
MILANO MALPENSA
STRATEGICO
NORD OVEST
17.781.144
3
MILANO LINATE
INT. NAZIONALE
NORD OVEST
8.983.694
4
BERGAMO
INT. NAZIONALE
NORD OVEST
8.882.661
5
VENEZIA
STRATEGICO
NORD EST
8.327.899
6
CATANIA
STRATEGICO
SICILIA OR.
6.307.473
7
BOLOGNA
STRATEGICO
CENTRO NORD
6.127.221
8
NAPOLI
9
ROMA CIAMPINO
10
11
STRATEGICO
CAMPANIA
5.400.080
INT. NAZIONALE
CENTRO ITALIA
4.744.716
PISA
STRATEGICO
CENTRO NORD
4.471.085
PALERMO
STRATEGICO
SICILIA OCC.
4.335.668
12
BARI
STRATEGICO
MEDIT./ADRIATICO
3.591.368
13
CAGLIARI
STRATEGICO
SARDEGNA
3.577.560
14
TORINO
INT. NAZIONALE
NORD OVEST
3.154.330
15
VERONA
INT. NAZIONALE
NORD EST
2.685.702
Tabella 8. Primi 15 aeroporti italiani ordinati in base al numero di passeggeri trasportati nel 2013
Fonte: Dati di traffico ENAC
In Italia sono 34 gli Aeroporti che gestiscono il traffico internazionale, alcuni dei quali generalmente quelli minori - gestiscono esclusivamente rotte da e verso paesi dell’Unione
Europea. Nell’ultimo quinquennio, i volumi di passeggeri per le destinazioni Europee ed Extra
22
23
Fonte: Dati di traffico ENAC.
Fonte: Dati di traffico ENAC.
23
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
hanno registrato un andamento crescente, anche se non particolarmente pronunciato.
L’aumento è principalmente dovuto a una lieve crescita del traffico internazionale extra EU la cui
quota sul totale ha subito un incremento di quasi due punti percentuali tra il 2011 e il 2013
(Figura 11).
100.000.000
90.000.000
80.000.000
70.000.000
60.000.000
50.000.000
totale traffico extra eu
40.000.000
totale traffico eu
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Figura 11. Andamento traffico passeggeri EU ed extra EU
Fonte: Dati di Traffico 2008/2009/2010/2011/2012, ENAC
Per un’analisi dettagliata dei trend e dei volumi del traffico passeggeri internazionale gestito
dagli aeroporti italiani, il totale complessivo dei viaggiatori è stato suddiviso in relazione alle
aree di partenza e/o arrivo, che possono essere paesi dell’Unione Europea o aree di OrigineDestinazione Internazionali24 (destinazioni Extra EU). Più dell’80% del traffico internazionale è
concentrato negli aeroporti strategici, sia per le destinazioni EU sia per quelle Extra EU (Figura
12).
45.000.000
Aereoporti strategici EU
40.000.000
35.000.000
Aereoporti interesse
nazionale EU
30.000.000
25.000.000
Aereoporti strategici ExtraEU
20.000.000
15.000.000
Aereoporti interesse
nazionale Extra-EU
10.000.000
5.000.000
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Aereoporti strategici EU
38.530.943
39.627.008
38.865.097
43.338.770
42.397.924
43.097.531
Aereoporti interesse nazionale EU
18.251.315
16.405.543
18.716.519
19.540.968
20.467.484
20.272.121
Aereoporti strategici Extra-EU
17.322.325
13.954.627
18.635.643
18.502.884
19.572.632
20.364.531
Aereoporti interesse nazionale Extra-EU
2.241.795
2.117.411
2.559.218
2.529.099
2.881.862
3.014.844
Figura 12. Traffico passeggeri EU ed extra EU per aeroporti strategici e di interesse nazionale
Fonte: Dati di Traffico 2008/2009/2010/2011/2012, Enac
Il disequilibrio tra i contributi degli scali delle due categorie aeroportuali, è particolarmente
marcato nel mercato Extra EU, per i quali la quota degli aeroporti di interesse nazionale si aggira
24
Ovvero Europa extra-EU, Centro America, Nord America, Sud America, Africa, Asia e Oceania.
24
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
attorno al 13% del numero di passeggeri complessivo, contro un 30% del volume totale coperto
dagli aeroporti di interesse nazionale per le rotte nei paesi EU25.
Trascurando gli aeroporti d’interesse locale che contribuiscono in misura irrilevante per le tratte
internazionali, in aggregato tra destinazioni EU ed Extra EU, il traffico passeggeri viene gestito
per il 70% circa dagli scali strategici, lasciando la quota rimanente agli aeroporti d’interesse
nazionale. Si può infine vedere come, in media nel periodo 2007-2013, le quote di mercato si
siano divise tra Nord (circa 38%), Centro (38%), Sud (9,5%) e Isole dell’Italia (14,5%)26.
Anche in questo caso i poli di Milano e Roma fanno sì che le quote più rilevanti di passeggeri
trasportati siano detenute dal Nord e dal Centro Italia con quote molto simili tra di loro. Proprio
come nel caso dell’andamento dei movimenti commerciali, il Nord ha visto nel tempo la perdita
di qualche punto percentuale in corrispondenza del calo di traffico presso Malpensa.
Un altro punto importante da analizzare è il livello di concorrenza diretta dei vettori all’interno
dei singoli aeroporti e, quindi, il grado di dipendenza dei vari aeroporti nei confronti di singole
compagnie aeree. Utilizzando l’indice di Herfindahl-Hirschman (HHI)27 è possibile individuare il
“livello di dominanza” di una compagnia aerea all’interno di un aeroporto. Questo indice è come
noto definito come la sommatoria delle quote elevate al quadrato di ciascuna compagnia aerea
in termini o di posti disponibili (Available Seats Kilometers - ASK) o di posti offerti. Da una
classifica dei primi 10 aeroporti italiani per concentrazione alla fine del 2012 (Tabella 9), emerge
come in alcuni aeroporti italiani il grado di concentrazione sia molto elevato.
Aeroporto
Classificazione
Num. Compagnie
HHI su ASK
HHI su Posti
Bergamo
INT. NAZ.
19
6459
7004
Rimini
INT. NAZ.
9
6004
5760
Brindisi
INT. NAZ.
8
4123
4064
STRATEGICO
19
3821
3750
Milano Linate
INT. NAZ.
16
3513
3995
Lamezia Terme
STRATEGICO
15
3161
3632
Bari
STRATEGICO
18
3066
3086
Cagliari
STRATEGICO
15
2947
2975
INT. NAZ.
23
2766
4062
STRATEGICO
33
2066
2425
Pisa
Olbia
Catania
Tabella 9. Classifica degli aeroporti italiani in base alla concentrazione dei vettori presenti
Fonte: Fact Book 2013, ICCSAI
Mentre Bergamo conferma il trend di aumento di concentrazione, con Ryanair che si avvicina
sempre di più ad avere una situazione su tale scalo di quasi-monopolio, con un’offerta pari
all’80% degli ASK totali, si verificano altre situazioni di altissima concentrazione, come Rimini e
Brindisi, legate alla forte presenza di vettori low cost. Milano Linate rappresenta un’eccezione in
quanto l’alta concentrazione è qui dovuta alla forte presenza di Alitalia (58% di ASK totali).
25
Fonte: Dati di Traffico 2008-2012, Enac
Fonte: Dati di traffico ENAC.
27
Questo indice è dato dalla formula
dove il pedice i è riferito ad un singolo aeroporto mentre il
termine sj rappresenta la quota della compagnia aerea j sia in termini di posti disponibili sia di posti offerti sul totale
dell’aeroporto. Tale indicatore è calcolato in un range compreso tra 0 e 10.000, dove valori più elevati indicano un
maggior grado di concentrazione.
26
25
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Anche l’esame della situazione in termini di posti offerti conferma la posizione di leadership di
Ryanair nell’aeroporto di Bergamo, con un indice HHI molto elevato. Gli altri aeroporti
manifestano valori molto simili a quelli trovati considerando gli ASK ad eccezione di Olbia per cui
si riscontra una concentrazione molto più alta se misurata in termini di posti offerti per la forte
presenza di Meridiana.
Anche il mercato del traffico merci (Tabella 10) appare fortemente concentrato, con più di metà
del traffico movimentato dai tre poli Lombardi di Malpensa, Linate e Bergamo.
Aeroporto
% in termini di Tonnellate
Milano (MXP+LIN)
48,60%
Roma (FIU+CIA)
17,90%
Bergamo
13,10%
Venezia
4,60%
Bologna
4,10%
Altri
11,30%
Tabella 10. Market share del traffico merci gestito dai principali aeroporti italiani nel 2012
Fonte: Unicredit su dati Assaeroporti
I poli rilevanti nel trasporto merci (Tabella 10) sono molti meno rispetto al numero di aeroporti
che detiene quote significative nel trasporto dei passeggeri, il che consente indubbiamente di
sfruttare vantaggi legati ad economie di scala o alla specializzazione nella gestione di particolari
tipologie di traffico. L’andamento del mercato delle merci (Figura 13) è molto simile a quello dei
passeggeri per quanto riguarda il crollo subito nel 2009 a causa della crisi finanziaria. A
differenza del traffico passeggeri però, la ripresa non è stata così marcata perché, nonostante la
variazione positiva del 2010 dovuta soprattutto al commercio con le economie emergenti dei
paesi BRIC, il 2011 ha subito visto un rallentamento per poi passare ad una nuova contrazione
nel 2012 rendendo così impossibile raggiungere e superare i livelli pre-crisi.
1.000.000
980.448
950.000
900.000
874.102
883.828
865.840
850.000
844.418
841.844
800.000
750.000
735.029
700.000
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Figura 13. Andamento della variabile Cargo (ton di merci e posta trasportate)
Fonte: Dati di traffico ENAC
A livello di singoli aeroporti, tra quelli strategici tutti gli aeroporti rilevanti per il traffico merci
hanno visto, oltre al consueto crollo del 2009, una riduzione delle quantità movimentate negli
ultimi anni con un lieve recupero nel 2013 (ad esempio per Milano Malpensa).
Passando ad osservare gli aeroporti di interesse nazionale, si nota che Bergamo distanzia di gran
lunga gli altri aeroporti per tonnellate trasportate ma anche che si tratta dell’unico aeroporto
che dopo il crollo del 2009 ha intrapreso un cammino di crescita continuo. Nessun aeroporto è
26
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
però più riuscito a recuperare i livelli di cargo trasportati prima del 2009. Negli anni a venire sarà
dunque molto importante recuperare tale perdita per il rilievo che questo settore può avere per
le nostre imprese esportatrici, soprattutto quelle che trasportano beni di maggiore qualità o
deperibili.
Una classifica dei primi 15 aeroporti italiani per tonnellate di merce trasportata (Tabella 11)
mostra che tra i primi aeroporti italiani per traffico merci compaiono nuovi soggetti esclusi dal
Piano (Brescia e Trapani) o altri di interesse nazionale lontani dalle prime posizioni nel mercato
passeggeri (Ancona).
Rank
Aeroporto
Classificazione
Bacino
Cargo [Tonn]
1
MILANO MALPENSA
2
ROMA FIUMICINO
STRATEGICO
NORD OVEST
430.344
STRATEGICO
CENTRO ITALIA
141.913
3
BERGAMO
INT. NAZIONALE
4
VENEZIA
STRATEGICO
NORD OVEST
115.950
NORD EST
33.618
5
BOLOGNA
STRATEGICO
6
MILANO LINATE
INT. NAZIONALE
CENTRO NORD
33.557
NORD OVEST
19.614
7
ROMA CIAMPINO
INT. NAZIONALE
8
BRESCIA
INT. LOCALE
CENTRO ITALIA
16.435
NORD OVEST
11.204
9
ANCONA
INT. NAZIONALE
CENTRO NORD
6.656
10
CATANIA
11
TARANTO
STRATEGICO
SICILIA OR.
6.123
INT. LOCALE
MEDIT./ADRIATICO
5.691
12
13
NAPOLI
STRATEGICO
CAMPANIA
5.542
CAGLIARI
STRATEGICO
SARDEGNA
3.357
14
BARI
STRATEGICO
MEDIT./ADRIATICO
2.034
15
PISA
STRATEGICO
CENTRO NORD
1.964
Tabella 11. Primi 15 aeroporti italiani ordinati in base a tonnellate di cargo nel 2013
Fonte: Dati di traffico ENAC
Da questa classificazione si deduce che l’articolazione degli aeroporti prevista nel piano è basata
esclusivamente sul traffico passeggeri. Il traffico merci non trova spazio nella presentazione del
Piano Nazionale, se non in materia di incentivazione delle reti aeroportuali (ciò in quanto la
gestione del traffico cargo, così come quella di altre tipologie di traffico, da parte di un solo
soggetto che opera con strutture dedicate e specifiche dovrebbe consentire di ottenere
economie di scala e vantaggi legati alla specializzazione nella gestione di particolari tipologie di
traffico).
Per quanto concerne la distribuzione delle quote di mercato del settore cargo nelle diverse zone
territoriali italiane, si riscontra una forte concentrazione di tonnellate trasportate nella zona
Nord dell’Italia, con le tonnellate restanti trasportate praticamente solo dalla zona centrale.
3.3
Aspetti di interesse regolatorio
3.3.1 Concessioni Aeroportuali
La gestione degli aeroporti in Italia ha subito vari cambiamenti negli anni. Fino alla riforma del
sistema aeroportuale avvenuta nel 1993 (Legge 24 dicembre 1993, n. 537), tre erano i sistemi di
gestione degli aeroporti italiani in vigore:28
28
Si rimanda al recente Rapporto dell’AVCP, La gestione aeroportuale, 2013.
27
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento



16 luglio 2014
gestione diretta da parte dello Stato, dove quest’ultimo provvedeva alla realizzazione e
manutenzione di tutti i beni e delle infrastrutture aeroportuali, percepiva gli introiti e
sosteneva gli oneri di gestione.;
gestione parziale, dove veniva dato in concessione al gestore aeroportuale il suolo
demaniale e l’uso dei beni rientranti nel sedime aeroportuale (l'aerostazione passeggeri,
merci e relative pertinenze per lo svolgimento dei principali servizi aeroportuali
(handling, attività commerciali, etc), mentre la gestione delle infrastrutture rimaneva di
competenza dello stato; il gestore oltre a ricavare gli introiti legati all'esercizio delle
predette attività, percepiva i diritti di imbarco passeggeri e le tasse di imbarco e sbarco
delle merci, sostenendo gli oneri manutentivi relativi ai beni in concessione.
la gestione totale, che prende avvio negli anni ’60, per cui al concessionario viene
attribuita la gestione di tutti i servizi che si svolgono all’interno del sedime
aeroportuale, ivi comprese le infrastrutture; Il Gestore percepiva tutte le entrate
ricavabili dall'esercizio aeroportuale, ivi compresi i diritti aeroportuali connessi
all'esercizio aeroportuale (diritti di approdo, partenza e sosta aeromobili, i diritti di
imbarco passeggeri e le tasse di imbarco e sbarco merci);
La gestione totale è stata affidata nel tempo a società per azioni, consorzi, enti pubblici
economici, tuttavia senza ricorrere a procedure ad evidenza pubblica, bensì tramite leggi
speciali. La durata di tali concessioni oscilla da un minino di 40 anni (per l’aeroporto di Genova)
ad un massimo di 80 anni (per gli aeroporti di Milano). Di seguito si riporta l’elenco delle
concessionarie di gestione totale attualmente vigenti (Tabella 12) 29:
Aeroporto
Legge
Gestore
Scadenza Concessione
Roma (Fiumicino + Ciampino)
Legge 775/1973
Adr Spa
2044
Milano (Linate + Malpensa)
Legge 194/1962
SEA Spa
2041
Venezia
Legge 938/1986
SAVE Spa
2041
Torino Caselle
Legge 914/1965
SAGAT Spa
2035
Genova
Legge 26/1987
Aeroporto di Genova Spa
2027
Bergamo
Legge 746/1975
SACBO Spa
2042
Tabella 12. Gestioni totali affidate tramite leggi speciali
A seguito della Legge 537/1993 il regime concessorio prevalente è divenuto il modello della
gestione totale. Con il successivo regolamento attuativo della Legge (il D.M. 12 novembre 1997,
n. 521) è stato stabilito che le società di gestione aeroportuale fossero costituite esclusivamente
da società di capitali anche partecipate dallo Stato o dagli enti locali e fu fissata la durata
massima delle concessioni in 40 anni. Anche gli aeroporti la cui gestione era stata affidata nel
passato tramite il modello della gestione parziale, ottennero la possibilità di convertire la
precedente concessione in gestione totale a seguito di presentazione di apposita istanza
corredata da un programma di intervento. Le ex gestioni parziali, per un totale di 22 aeroporti,
ora convertite in gestioni totali, sono riportate nella sottostante Tabella 1330:
29
Fonte: ENAC, all’Indirizzo Internet
http://www.enac.gov.it/La_Regolazione_Economica/Aeroporti/Gestioni_aeroportuali/Tipologia_di_gestioni_aeroport
uali/index.html
30
Fonte:
http://www.enac.gov.it/La_Regolazione_Economica/Aeroporti/Gestioni_aeroportuali/Tipologia_di_gestioni_aeroport
uali/index.html
28
ART
Aeroporto
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Convenzione
Gestore
Bari+Brindisi+Foggia+Taranto
n. 40 del 25/01/2002
Aeroporti di Puglia Spa
Scadenza
Concessione
2043
Napoli
n. 50 del 09/12/2002
GESAC Spa
2043
Firenze
n. 28 del 14/12/2001
AdF Spa
2043
Olbia
n. 113 del 27/10/2004
GEASAR Spa
2044
Bologna
n. 98 del 12/07/2004
SAB Spa
2044
Pisa
n. 40 del 20/10/2006
SAT Spa
2046
Cagliari
n. 46 del 21/11/2006
SOGAER Spa
2047
Catania
n. 29 del 22/05/2007
SAC Spa
2047
Palermo
n. 47 del 17/11/2006
GESAP Spa
2047
Ronchi dei Legionari
n. 31 del 31/05/2007
Aeroporto FVG Spa
2047
Alghero
n. 30 del 28/05/2007
SOGEGAAL Spa
2047
Pescara
n. 33 del 14/06/2007
SAGA Spa
2038
Verona + Brescia
n. 09 del 30/04/2008
n. 45
10 del
del 11/09/2007
23/06/2008
n.
Aer. Valeria Catullo Spa
2048
Lamezia
SACAL Spa
2048
Ancona
n. 65 del 12/11/2009
AERDORICA Spa
2048
Trapani
n. 1 del 27/06/2012
AIRGEST Spa
2042
Treviso
n. 13 del 14/10/2010
AerTre Spa
2053
Parma
n. 73 del 25/11/2009 e ss.
SOGEAP Spa
2034
Albenga
-
AVA Spa
2034
Bolzano
-
ABD Spa
2034
Perugia
-
SASE Spa
2034
Salerno
-
Aeroporto di Salerno Spa
2034
Tabella 13. Gestioni ex parziali convertite in totali
Per alcune gestioni parziali la conversione in gestione totale è avvenuta con una concessione a
soli 20 anni (Albenga, Bolzano, Parma, Perugia e Salerno). Per le altre gestioni la procedura di
conversione non è ancora stata ancora avviata. Si registrano altresì alcune gestioni dirette da
parte dello Stato tramite ENAC (Lampedusa, Pantelleria, Roma Urbe, ed altri aeroporti minori).
3.3.2 Dotazione infrastrutturale e grado di utilizzo
Le infrastrutture aeroportuali che possono rappresentare un fattore limitante del numero di
aeromobili gestibili sono i terminal, i piazzali (in quanto ogni aeromobile che atterra deve avere
immediatamente a disposizione un’area di sosta) e le piste. La capacità degli aeroporti italiani è
valutabile attraverso due indicatori principali (Tabella 14). Il primo è relativo alla capacità oraria
delle strutture ed è misurabile in termini di numero massimo di aeromobili gestibili dal sistema
per unità oraria (movimenti/ora). Il secondo misura il numero massimo di passeggeri annui.
29
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
interesse nazionale
Strategici
BACINO
TRAFFICO
Milano Malpensa
Venezia
Bologna
Pisa
Firenze
Roma Fiumicino
Napoli
Bari
Catania
Palermo
Cagliari
Milano Linate
Torino
Bergamo
Genova
Verona
Treviso
Trieste
Rimini
Parma
Ancona
Roma Ciampino
Perugia
Pescara
Salerno
Brindisi
Taranto
Comiso
Trapani
Pantelleria
Lampedusa
Olbia
Alghero
DI
Mov/h
Terminal
Pax/anno
105
29
31
15
8
104
31
21
20
19
26
40
41
22
15
12
7
20
10
3
20
11
1
9
4
9
4
4
8
2
1
40
10
38500000
7800000
6000000
4100000
1300000
42500000
6300000
4500000
6300000
5300000
6000000
11000000
7500000
6600000
1900000
3200000
1900000
3400000
1600000
400000
1600000
4000000
42000
1200000
166000
200000
117000
210000
130000
100000
82000
6300000
2700000
Mov/h
Piazzale
Pax/anno
142
31
22
18
23
108
27
15
33
24
30
30
26
27
27
25
13
27
8
8
14
34
4
4
3
11
1
5
10
7
3
29
14
52200000
8300000
4200000
4700000
3600000
43100000
8200000
3300000
10200000
6700000
6900000
8300000
4700000
8000000
3400000
6700000
340000
4500000
1200000
1100000
1200000
12400000
261000
600000
134000
2400000
25000
224000
1600000
334000
197000
4600000
3800000
16 luglio 2014
Mov/h
Piste
Pax/anno
70
41
20
14
15
90
30
20
24
45
14
39
28
24
25
20
16
14
14
7
14
22
4
7
4
10
7
7
7
4
4
12
14
28757000
14448000
4961000
5597000
2936000
41884000
9082000
5582000
9740000
13403000
4145000
13939000
6609000
9293000
4033000
5771000
6205000
2563000
4066000
1773000
1162000
10403000
745000
1616000
893520
2794000
1147000
1747000
2085000
596000
939000
2453000
4840000
Tabella 14. Indicatori di capacità di traffico negli aeroporti italiani
Fonte: One Works, KPMG, Nomisma, Atlante degli aeroporti italiani, 2010, parte terza, cap.9.
Da un’analisi del grado di utilizzazione degli aeroporti strategici e di interesse nazionale (Tabella
15) ne emerge in generale una buona dotazione del sistema delle piste, che presentano una
capacità totale pari a circa 245 milioni di passeggeri, contro i 133 milioni di passeggeri registrati
nel 2008. Analizzando invece a livello di singoli aeroporti, alcune situazioni sono vicine alla
saturazione: ad es. Roma Fiumicino e Bologna presentano l’83% della capacità delle piste
30
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
utilizzata in termini di traffico; Cagliari, Pisa e Bergamo presentano circa il 70% di grado di
utilizzo. In generale, però, si riscontra un sotto utilizzo della capacità aeroportuale disponibile.
BACINO DI TRAFFICO
Capacità passeggeri
Terminal
Strategici
Piste
medio
ora di picco
Milano Malpensa
49%
36%
66%
50%
83%
Venezia
88%
83%
48%
31%
62%
Bologna
69%
98%
83%
50%
96%
Pisa
Interesse nazionale
Piazzale
Capacità oraria delle piste
96%
84%
71%
42%
92%
148%
54%
66%
39%
86%
Roma Fiumicino
82%
81%
83%
61%
92%
Napoli
89%
68%
62%
37%
80%
Bari
55%
75%
44%
27%
58%
Catania
96%
59%
62%
39%
81%
Palermo
84%
66%
33%
18%
36%
Cagliari
49%
42%
71%
42%
92%
Milano Linate
85%
112%
67%
64%
87%
Torino
45%
72%
52%
31%
67%
Bergamo
98%
81%
70%
43%
91%
Genova
62%
35%
29%
18%
38%
Verona
106%
50%
58%
33%
64%
Treviso
90%
50%
27%
20%
40%
Trieste
23%
17%
31%
24%
33%
Rimini
26%
35%
10%
10%
19%
Parma
72%
26%
16%
25%
30%
Ancona
26%
34%
35%
35%
65%
Roma Ciamp
120%
39%
46%
41%
60%
Perugia
164%
45%
16%
31%
47%
Pescara
34%
67%
25%
26%
46%
Salerno
11%
14%
2%
2%
22%
Brindisi
48%
40%
35%
21%
45%
Taranto
2%
12%
0%
1%
1%
Comiso
0%
0%
0%
0%
0%
Firenze
Trapani
41%
33%
26%
18%
47%
Pantelleria
153%
46%
26%
17%
77%
Lampedusa
225%
94%
20%
13%
59%
Olbia
28%
38%
72%
43%
94%
Alghero
51%
36%
29%
17%
37%
Tabella 15. Grado di utilizzazione della capacità infrastrutturale negli aeroporti italiani
Fonte: Atlante degli aeroporti italiani, cit.
Per quanto riguarda la dotazione di piazzali, essa appare in media adeguata, raggiungendo una
capacità totale di 230 milioni di passeggeri. A parte alcuni casi in cui si presenta uno specifico
collo di bottiglia (come negli aeroporti di interesse nazionale di Milano Linate e Torino, e in
alcuni aeroporti strategici, come Napoli e Bari), gran parte degli aeroporti italiani presentano
una capacità scarsamente utilizzata.
Il sistema dei terminal invece presenta una capacità totale (190 milioni di passeggeri) molto
inferiore a quella di piazzali o piste. In relazione ai dati di traffico del 2008, tale capacità
rappresenta un elemento di criticità in particolare negli aeroporti strategici di Venezia, Firenze,
31
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Pisa, Catania, e Palermo e in quelli di interesse nazionale di Bergamo, Verona, Treviso, Parma,
Ciampino, Perugia, Pantelleria, Lampedusa.
3.3.3
Finanziamento pubblico
Il finanziamento pubblico nel settore aeroportuale ha avuto un ruolo non trascurabile sul
risultato d’esercizio di alcuni aeroporti italiani.
Osservando i risultati d’esercizio al 31.12.2012 (Tabella 16), i bilanci delle società di gestione
degli aeroporti registrano un utile per tutti i maggiori aeroporti italiani per volume di traffico, ad
eccezione di SAGAT, gestore dell’aeroporto di Torino. Sono invece in perdita i gestori degli
aeroporti di dimensioni più ridotte.
Aeroporto
Gestore
Roma (FCO+CIAMP)
Milano (LIN+MXP)
Bergamo
Venezia
Catania
Bologna
Brindisi, Bari, Foggia,
Taranto
Napoli
Palermo
Pisa
Cagliari
Torino
Verona
Lamezia Terme
Alghero
Ancona
Perugia
Bolzano
Grosseto
ADR
SFA
SACBO
Gruppo SAVE
SAC
SAB
Aeroporti di
Puglia
GESAC
GESAP
SOGAER
SAGAT
Catullo Spa
SACAL
SOGEAAL
Aerdorica
SASE
ABD
SEAM
Strategico (S)
/ Interesse
nazionale (I)
S
I/S
I
S
S
S
I/S
S
S
S
S
I
I
S
I
I
I
Maggioranza
azioni
Privata
Pubblica
Privata
Privata
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Risultato netto
d’esercizio 2012
ante imposte
Utile 310,5 mln
Utile 89,7 mln
Utile 22,9 mln
Utile 45,4 mln
Perdita 92,0 mln
Utile 3,5 mln
Utile 3,0 mln
Privata
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Privata
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Pubblica
Utile 11,3 mln
Perdita 8,5 mln
Utile 8,4 mln
Utile 7,1 mln
Perdita 0,3 mln
Perdita 15,7 mln
Perdita 2,0 mln
Perdita 2,1 mln
Perdita 3,7 mln
Perdita 0,7 mln
Utile 0,003 mln
Utile 0,012 mln
Contributi
1,6 mln
1,9 mln
1,4 mln
27,7 mln
1,05 mln
14,7 mln
2,5 mln
2,3 mln
9 mln
8,7 mln
2,2 mln
2,7 mln
0,033 mln
Tabella 16. Indicatori economici e contributi pubblici per alcuni aeroporti italiani
Fonte: AVCP, La Gestione Aeroportuale, cit. e bilanci aziendali
Tuttavia, in molti casi il risultato positivo è dovuto alla contabilizzazione dei contributi pubblici
(da parte dello Stato, delle Regioni o dell’Unione Europea.
3.3.4
Evoluzione tariffaria dei diritti aeroportuali
Il quadro regolatorio riguardante la fissazione dei diritti aeroportuali ha subito negli anni
numerosi cambiamenti, sia nei metodi tariffari utilizzati sia negli organi responsabili della loro
fissazione. Nel 2000, il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE), a
seguito della forte espansione della domanda e del processo di liberalizzazione in corso, con la
deliberazione n. 86 aveva adottato uno schema di riordino della tariffazione dei servizi
aeroportuali offerti in regime di esclusiva, proponendosi di dare attuazione e ricondurre ad un
grado di unitarietà la normativa vigente. La delibera si articolava in due parti:
1. nella prima, disciplinava gli obblighi di trasparenza e separazione contabile dei gestori,
tramite i contratti di programma;
32
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
2. nella seconda, stabiliva i modelli tariffari per la determinazione dei corrispettivi dei singoli
beni e servizi forniti dal gestore, secondo il principio per cui ciascun corrispettivo deve essere
orientato ai costi più un margine di profitto, calcolato secondo il metodo del “price cap”.
In merito al “price cap” veniva dettagliato il modello tariffario da utilizzare e venivano specificati
i parametri essenziali (relativi all’evoluzione dei costi, della produttività, dei volumi, etc.) da
includere nel medesimo. Tuttavia la Delibera stabiliva che i livelli di tali parametri dovevano
essere definiti - aeroporto per aeroporto - nell’ambito di “contratti di programma” (CdP) da
stipularsi dall’ENAC con ciascun gestore aeroportuale, e da approvarsi dai Ministri competenti; il
contratto di programma era quindi individuato come l’atto in cui venivano individuati, definiti e
formalizzati tra ENAC e Gestori gli obiettivi di investimento, nonché quelli di produttività e di
qualità dei servizi regolamentati e le condizioni tariffarie atte – in tale scenario – a conseguire
situazioni di equilibrio finanziario. Il CIPE raccomandava inoltre di fissare con i contratti di
programma un periodo di programmazione della dinamica tariffaria compreso tra i 3 e i 5 anni.
Tuttavia, le riserve espresse da parte di molte società di gestione, le quali paventavano la
complessità tecnica dei CdP e la difficoltà di valutare la remuneratività del business, ne hanno
inizialmente congelato l’attuazione.
Nel dicembre 2005 venne poi approvata la legge 248, volta specificatamente a rispondere alle
problematiche nel frattempo emerse. In particolare, tale legge stabiliva che i diritti di approdo e
partenza e di imbarco percepiti dai gestori aeroportuali dovessero essere ridotti (al fine di
aiutare la concorrenzialità del sistema del trasporto aereo italiano) in misura corrispondente alla
riduzione del 75% - contemporaneamente stabilita - del canone concessorio da versare
annualmente, da parte dei Gestori, all'ENAC.
Nel giugno 2007 alla legge 248/2005 ha fatto seguito la Delibera 38/2007 emanata dal CIPE alla
luce della necessità di procedere a un organico riordino della materia, con lo scopo principale di
definire i criteri per la determinazione delle tariffe aeroportuali all’interno dello strumento del
“Contratto di programma” tra il singolo gestore ed ENAC. In tale sistema venivano previsti
specifici criteri in merito a:




riconoscimento dei costi, rendicontati nella contabilità analitica certificata da una
società di revisione, direttamente e indirettamente imputabili ai servizi oggetto della
regolamentazione,
remunerazione del capitale investito netto,
remunerazione dei costi di capitale dei nuovi investimenti programmati in sede di
contratto di programma, e riconoscimento dei costi di ammortamento e delle spese
operative derivanti dai nuovi investimenti programmati,
margine commerciale per unità di traffico delle attività non regolamentate, conseguito
dal gestore aeroportuale, da portare in detrazione – nella misura massima del 50% – al
costo riconosciuto per lo svolgimento del servizio regolamentato.
In tale delibera inoltre, al fine di conseguire un contesto regolamentare chiaro e stabile nel
tempo che potesse contribuire alla promozione degli investimenti nel settore aeroportuale, il
periodo regolatorio di definizione ex ante delle modalità e dei parametri per la determinazione
dei diritti aeroportuali fu fissato in quattro anni.
In esito a tale evoluzione normativa a partire da inizio 2009 vennero stipulati i primi CdP; si
registra che ad oggi gli aeroporti che hanno stipulato i contratti di programma sono 10 (un
33
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
ulteriore CdP, per l’aeroporto di Cagliari, risulta essere in via di definizione) 31 .
Conseguentemente si è venuto a configurare un sistema tariffario diversificato, con tariffe che
nel tempo si sono differenziate per gli aeroporti dotati di contratti di programma e quelli privi di
tale contratto. Al riguardo è utile riportare (Tabella 17) un’analisi sul livello di due specifici servizi
regolati: a) i diritti aeroportuali, in particolare diritto di approdo e partenza (a/p) pagato dal
vettore articolati per destinazione di volo (intra ed Extra UE)32 e per classi di tonnellaggio (sotto
e sopra 25 tonn); b) i diritti di imbarco dovuti dal passeggero, articolati per destinazione.
Le prime colonne della Tabella 17 riportano innanzitutto il livello dei diritti aeroportuali dopo la
rideterminazione effettuata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti avvenuta a fine
anno 2000 ed entrata in vigore ai primi mesi del 2001. Fino a tale data i diritti erano fissati in
modo similare per ogni tipologia di aeroporto (grande o piccolo) in quanto aventi natura di tassa
per l'uso di aeroporti statali e pertanto non correlati ai costi effettivi di erogazione del servizio.
Con tale rideterminazione oltre ad accordare un incremento dei diritti venne eliminata la
differenziazione fino a qual momento esistente tra diritto dei passeggeri in partenza, più
basso,
applicato al traffico nazionale e quello più alto applicato per
destinazioni internazionali. Vennero dunque istituiti i diritti intra europei applicati ai passeggeri
di voli nazionali ed alla quota europea degli ex internazionali, livellando il nuovo diritto di tale
traffico fino a concorrenza del montante dei ricavi annuali percepiti nell'ultimo anno in
applicazione a tali passeggeri dei due distinti diritti.
Gli aeroporti che hanno poi stipulato i contratti di programma hanno visto fissare i propri diritti
di approdo e partenza e di imbarco in modo correlato con i costi "ammessi" (incluso il canone
concessorio, considerato al 100%), a cui è stato poi garantito un adeguato tasso di rendimento
sul capitale investito, e con l’inclusione di un “obiettivo” di efficientamento e il riconoscimento nei costi ammissibili - di specifici oneri di legge. Ciò ha ovviamente portato ad aumenti
consistenti delle tariffe in essere, aumenti che – per quanto sopra indicato - non risultano
direttamente confrontabili con quelli avvenuti negli aeroporti privi di contratto di programma
(ben 29 al 2013, che si riducono ad oggi a 26), per i quali i diritti fissati a fine 2000 sono rimasti
senza adeguamento (se non in parte dal 2008 in avanti) all’inflazione di periodo oltre ad essere
non correlati con i relativi costi.
Le ultime colonne della Tabella 17 riportano i diritti ridefiniti per l’anno 2013 (ancora in
applicazione della legge 248/2005 e con abbattimento corrispondente al 75% del canone
concessorio) per gli aeroporti senza contratto di programma e già inclusivi dell'aggiornamento al
tasso di inflazione programmato per il 2007-2013 (accordato in ragione di disposizioni di legge
ma con ritardi e, quindi, per porzioni d'anno e non per tutte le annualità). Si riportano altresì i
valori alla stessa data per gli aeroporti aventi un contratto di programma.
Si può rilevare che per tutti gli aeroporti privi di contratto di programma i diritti aeroportuali
2013 risultano uguali o, molto spesso, inferiori a quelli determinati a fine 2000, pur a fronte di
una dinamica inflattiva di periodo di circa il + 20%. Al contrario, gli aeroporti con contratto di
programma hanno visto crescere considerevolmente i diritti aeroportuali; ciò e accaduto
31
Sono qui inclusi anche i c.d. CdP “in deroga”; per quanto previsto dall’art. 17, comma 34 bis del decreto legge 1
luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni in legge 3 agosto 2008, n. 102 e successivamente modificato dal D.L. n.
78/2010 convertito con legge 30 luglio 2010, n. 122, l’ENAC è stato autorizzato alla stipula, per i soli sistemi
aeroportuali di rilevanza nazionale, di contratti di programma in deroga alla vigente normativa in materia,
introducendo sistemi di tariffazione pluriennali con modalità di aggiornamento valide per la intera durata del
rapporto concessorio. I contratti di programma in deroga hanno trovato applicazione per il sistema aeroportuale di
Milano , per quello di Roma e per l’aeroporto di Venezia.
32
Si osserva che recentemente la differenza per destinazione tra intra ed extra UE dei diritti di approdo e partenza è
stata eliminata, mentre permane la diversa tariffazione in ragione del peso dell’aereo. Si è reputato comunque utile
mantenere questa differenza nella Tabella 17 per poter effettuare un primo confronto quantitativo circa l’evoluzione
dei diritti in Italia.
34
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
soprattutto per gli aeroporti di maggiore dimensione come Brindisi, Milano (Linate e Malpensa)
e Palermo, mentre per gli aeroporti minori (come Bari e Pisa) tali diritti sono sì aumentati ma in
maniera meno consistente e in qualche modo in linea con l’inflazione (ciò sembra indicare
comunque la maggiore pressione concorrenziale a cui gli aeroporti di dimensione media sono
sottoposti). Infine, per questi ultimi aeroporti, si nota che gli aumenti maggiori si sono avuti sui
diritti di approdo e partenza e in misura più ridotta sui diritti di imbarco passeggeri, il che può
indicare che i gestori hanno preferito trasferire i maggiori oneri (di concessione e di
riallineamento delle tariffe ai costi) sui vettori piuttosto che sul consumatore finale.
Per completezza si rileva infine che il sistema tariffario in vigore per gli aeroporti con contratto di
programma prevede altresì la definizione di meccanismi premiali per il raggiungimento di
obiettivi di qualità e sostenibilità ambientale. Tali obiettivi sono fissati per ciascun aeroporto in
modo differenziato e i rispettivi target sono inseriti all’interno del contratto stesso. Esistono
numerosi indicatori che i singoli gestori aeroportuali devono raggiungere, così come taluni
aeroporti utilizzano specifici indicatori di sintesi. Dato il quadro eterogeneo non è qui possibile
riportare un’analisi dell’evoluzione di specifici indicatori di qualità.
In materia di tariffe aeroportuali occorre registrare la rilevante novità rappresentata
dall’emanazione, nel 2009, della Direttiva 2009/12/CE in materia di principi comuni ai fini della
determinazione e riscossione di diritti aeroportuali33. A livello comunitario era infatti maturata la
convinzione dell’esigenza di definire, per la determinazione del livello dei diritti applicabili negli
aeroporti europei di maggiori dimensioni, un quadro di regole comuni improntato al
raggiungimento, ove possibile, di una intesa diretta tra Gestore aeroportuale ed Utenti. In
particolare la Direttiva ha previsto l’obbligo per gli Stati membri di provvedere, per gli aeroporti
aventi un traffico annuo superiore ai 5 milioni di passeggeri, alla istituzione di:
a) una procedura obbligatoria di consultazione tra il gestore e gli utenti affinché le modifiche da
apportare ai diritti siano effettuate, ove possibile, con il consenso del gestore aeroportuale da
un lato e degli utenti dall’altro,
b) una Autorità di vigilanza indipendente cui ciascuna delle due parti possa rivolgersi in caso di
disaccordo sulla revisione dei diritti aeroportuali.
33
Direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2009 concernente i diritti aeroportuali
(GUUE 14.03.2009 L70/11) recepita nell’ordinamento italiano con il Decreto-Legge 24.01.2012, n. 1 recante
“Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività (GU n. 19 del 24.01.2012,
suppl. ord. 18).
35
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
2001 - D.M. 140T 2001
Diritti di approdo e
partenza
voli a destin.
INTRA UE
Aeroporti con contratto di
programma
Aeroporto
prime 25
tonnn
tonn
successive
Diritti di approdo e
partenza
voli a destin.
Extra UE
prime
25
tonnn
Diritto di
imbarco
Intra Extra
UE
UE
2013 – Valori da Contratto di programma (CdP)/
D.M. 7 febbraio 2013 post decurtazione 75% canone
concessorio per aeroporti senza CdP
Diritti di
Diritti di approdo
approdo e
e partenza
partenza
Diritto di imbarco
voli a desin.
voli a desin.
Intra
INTRA UE
Extra UE
UE
Extra UE
prime
25
tonnn
tonn
successive
16 luglio 2014
tonn
succ.
prime
25
tonnn
Variazione percentuale 2013 rispetto a 2001
Diritti di approdo e
partenza
voli a desin.
intraeuropei
prime
25
tonnn
tonn
succ.
tonn
succ.
Diritti di approdo e
partenza
voli a desin. Extra
europei
prime 25
tonnn
Diritto di
imbarco
Intra
Extra
UE
UE
tonn
succ.
Bari
0,81
1,21
2,15
2,69
3,77
8,25
1,15
1,73
2,44
3,05
4,77
7,59
42%
43%
13%
13%
27%
-8%
Bologna
1,61
2,20
2,15
2,69
6,46
8,25
2,71
4,09
3,89
4,86
6,99
8,59
68%
86%
81%
81%
8%
4%
Brindisi
0,91
2,69
2,15
2,69
4,18
8,25
2,06
3,11
4,91
6,13
3,67
6,64
126%
16%
128%
128%
-2%
-20%
Linate
1,46
2,02
2,15
2,69
5,89
8,25
5,13
5,13
6,16
6,16
12,62
15,78
251%
154%
187%
129%
144%
91%
1,63
2,14
2,15
2,69
6,25
8,25
3,37
3,37
4,04
4,04
12,62
15,78
107%
57%
88%
50%
102%
91%
Napoli
1,16
1,87
2,15
2,69
5,22
8,25
1,64
1,805
2,965
2,71
6,73
10,015
42%
-4%
38%
1%
29%
21%
Palermoa
0,90
1,35
2,15
2,69
4,23
8,25
1,475
2,225
3,11
3,815
9,23
12,27
63%
65%
45%
42%
118%
49%
Pisa
1,58
1,92
2,15
2,69
5,99
8,25
1,82
2,74
2,5
3,13
7,31
8,38
16%
43%
16%
16%
22%
2%
Alghero
0,87
1,33
2,15
2,69
3,98
8,25
0,81
1,23
2
2,5
3,69
7,66
-7%
-7%
-7%
-7%
-7%
-7%
Ancona
1,12
1,63
2,15
2,69
4,85
8,25
1,09
1,59
2,11
2,63
4,75
8,07
-2%
-2%
-2%
-2%
-2%
-2%
Bergamo
1,57
2,06
2,15
2,69
5,42
8,25
1,48
1,95
2,04
2,54
5,13
7,8
-6%
-6%
-5%
-6%
-5%
-5%
Bolzano
1,29
1,74
2,15
2,69
5,01
8,25
1,31
1,77
2,19
2,74
5,1
8,4
2%
2%
2%
2%
2%
2%
Brescia
0,86
2,40
2,15
2,69
4,29
8,25
0,85
2,37
2,13
2,66
4,23
8,15
-1%
-1%
-1%
-1%
-1%
-1%
Cagliari
0,86
1,25
2,15
2,69
3,82
8,25
0,79
1,14
1,97
2,46
3,49
7,54
-8%
-9%
-8%
-9%
-9%
-9%
Catania
1,04
1,46
2,15
2,69
4,60
8,25
0,96
1,36
2
2,49
4,26
7,65
-7%
-7%
-7%
-7%
-7%
-7%
Cuneo
0,84
1,51
2,15
2,69
4,03
8,25
0,83
1,48
2,12
2,65
3,97
8,13
-1%
-2%
-1%
-1%
-1%
-1%
Firenze
1,72
2,38
2,15
2,69
6,82
8,25
1,72
2,38
2,16
2,69
6,82
8,26
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Forlì
1,10
1,75
2,15
2,69
6,66
8,25
1,1
1,75
2,16
2,7
6,68
8,27
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Genova
1,21
1,66
2,15
2,69
5,06
8,25
1,18
1,62
2,1
2,62
4,94
8,05
-2%
-2%
-2%
-3%
-2%
-2%
Grosseto
1,14
2,51
2,15
2,69
6,82
8,25
1,15
2,53
2,17
2,71
6,88
8,32
1%
1%
1%
1%
1%
1%
Lamezia
0,95
1,46
2,15
2,69
4,44
8,25
0,89
1,37
2,03
2,53
4,18
7,77
-6%
-6%
-6%
-6%
-6%
-6%
Malpensa
a
36
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Olbia
0,95
1,36
2,15
2,69
4,29
8,25
0,91
1,29
2,05
2,56
4,08
7,86
-5%
-5%
-5%
-5%
-5%
-5%
Parma
0,93
2,09
2,15
2,69
4,13
8,25
0,9
2,03
2,1
2,62
4.02
8,03
-3%
-3%
-2%
-3%
-3%
-3%
Perugia
0,84
2,69
2,15
2,69
4,34
8,25
0,92
2,08
2,14
2,68
4,11
8,21
9%
-23%
0%
0%
-5%
0%
Pescara
0,83
1,23
2,15
2,69
3,87
8,25
0,78
1,17
2,03
2,54
3,66
7.79
-6%
-5%
-6%
-6%
-6%
-6%
R.Calabria
0,84
1,20
2,15
2,69
3,72
8,25
0,72
1,02
1,85
2,3
3,19
7,07
-14%
-15%
-14%
-14%
-14%
-14%
Rimini
1,70
2,69
2,15
2,69
8,01
8,25
1,73
2,73
2,19
2,73
8,13
8,38
2%
2%
2%
1%
2%
2%
b
1,55
2,39
2,15
2,69
8,01
8,25
1,54
2,38
2,14
2,67
7.95
8,19
-1%
-1%
0%
-1%
-1%
-1%
b
Fiumicino
1,26
1,92
2,15
2,69
5,63
8,25
1,21
1,84
2,07
2,58
5,41
7,92
-4%
-4%
-4%
-4%
-4%
-4%
Trieste
1,17
1,61
2,15
2,69
4,70
8,25
1,14
1,57
2,09
2,61
4,57
8,02
-3%
-3%
-3%
-3%
-3%
-3%
Siena
1,03
1,45
2,15
2,69
4,49
8,25
0,85
1,2
1,78
2,23
3,72
6,84
-17%
-17%
-17%
-17%
-17%
-17%
Torino
1,58
1,85
2,15
2,69
5,78
8,25
1,54
1,8
2,1
2,63
5,65
8,06
-2%
-3%
-2%
-2%
-2%
-2%
2,15
2,69
2,15
2,69
8,21
8,25
2,18
2,72
2,18
2,72
8,3
8,34
1%
1%
1%
1%
1%
1%
Venezia
1,69
2,15
2,15
2,69
6,87
8,25
1,66
2,11
2,11
2,64
6,73
8,09
-2%
-2%
-2%
-2%
-2%
-2%
Verona
1,30
1,86
2,15
2,69
6,04
8,25
1,24
1,68
2,12
2,65
-
-
-4%
-10%
-1%
-1%
-
-
Ciampino
Treviso
b
Tabella 17. Evoluzione dei diritti di approdo/partenza e imbarco negli aeroporti italiani (2001-2013)
Note:
a
) Per gli aeroporti di Napoli e Palermo al 2013 si è effettuato la media delle tariffe tra Stagione Invernale e stagione estiva.
b)
I nuovi corrispettivi legati al contratto di programma degli aeroporti di Roma (Fiumicino e Ciampino) sono entrati in vigore dal 1 marzo 2014. Per l’aeroporto di Venezia i nuovi
corrispettivi da contratto di programma sono entrati in vigore a partire dal 15 Aprile 2014.
37
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Al riguardo appare utile citare quanto rilevato dalla “Indagine conoscitiva sul sistema
aeroportuale italiano” svolta dalla IX Commissione della Camera e conclusasi il 30 novembre
2009; in tale documento venivano, tra l’altro, segnalate le principali novità introdotte dalla
Direttiva ed in particolare veniva evidenziato che




“Il principio di consultazione si applica sia con riferimento alla determinazione delle
tariffe sia con riferimento alle nuove infrastrutture”;
“per quanto riguarda le infrastrutture, la direttiva prevede una consultazione tra gestore
aeroportuale e vettori prima che siano approvati piani relativi a nuovi progetti di
infrastruttura, riconoscendo in tal modo a livello normativo un’esigenza che è stata
evidenziata in più occasioni dai vettori nel corso dell’indagine conoscitiva.”
“La direttiva, infine, interviene anche in merito ai servizi, prevedendo che, in relazione al
livello effettivo dei diritti aeroportuali riscossi, il gestore dell’aeroporto e i vettori
possano concludere un accordo sul livello qualitativo dei servizi prestati dall’aeroporto.
Differenziazioni qualitative o quantitative dei servizi, anche riferite a parti specifiche
dell’aeroporto, possono essere correlate a una differenziazione dell’ammontare dei
diritti aeroportuali. In ogni caso l’accesso ai servizi di livello superiore deve essere
regolato sulla base di criteri trasparenti e non discriminatori.”
“La liberalizzazione del sistema tariffario potrebbe, di per se stessa, essere sufficiente ad
assicurare che il mantenimento e lo sviluppo degli scali di dimensione intermedia sia
definito sulla base di criteri rigorosi di sostenibilità economica e di efficienza nella
gestione dei singoli aeroporti, che si traduca in una effettiva capacità di attrazione e
assorbimento del traffico aereo.”
La Direttiva è stata poi recepita nell’ordinamento italiano con il D.L. n. 1 del 24 gennaio 2012
convertito con legge 20.3.2012 n. 27, che agli artt. 71 –oltre ad istituire la figura dell’Autorità di
vigilanza - definisce le modalità di determinazione diritti aeroportuali sulla base di una
“consultazione” tra le parti; va rilevato peraltro come il citato Decreto Legge non abbia limitato
la procedura obbligatoria di consultazione ai soli aeroporti aventi un traffico annuo superiore ai
5 milioni di passeggeri.
I predetti principi comunitari hanno pertanto innovato profondamente il quadro normativo
nazionale in materia di regolazione tariffaria nel settore aeroportuale, ponendo le basi per un
superamento del quadro normativo precedente, nella misura in cui viene ora deputata ad una
dinamica negoziale (tra Gestore e Utenti) la definizione di aspetti rilevanti e tra loro correlati quali sviluppo del traffico, qualità dei servizi, progetti di nuove infrastrutture, livelli dei diritti
aeroportuali - che precedentemente avveniva per via autoritativa e prevalentemente per
obiettivi di pianificazione.
4
Il settore autostradale
Il settore autostradale in Italia sopporta la parte predominante del traffico merci e passeggeri, in
parte anche a causa della dispersione del tessuto produttivo. Secondo la Commissione
europea34, in Italia nel 2011 si è mosso su ruote il 94,2% del traffico passeggeri e il 90% del
traffico merci, ben al di sopra della media europea (91,4% per il traffico passeggeri e 72,7% per
le merci), e la sua dimensione economica nel 2009 è stata valutata pari al 3,1% del PIL. Questa
specificità lo rende particolarmente vulnerabile ai periodi di recessione economica.
34
EU, Transport in figures, statistical pocketbook 2013.
38
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Il settore si caratterizza per l’assenza di grandi economie di scala, fatto che permette la
frammentazione geografica della rete e l’assegnazione dei tratte a diversi operatori. Allo stesso
tempo, però, il nostro paese è stato, sin dagli inizi del ‘900 un innovatore del settore (con
l’introduzione, ad esempio, del sistema “Telepass”) ed il primo, insieme alla Germania, a
sviluppare una valida ed estesa infrastruttura autostradale.
A livello europeo, il quadro del settore si presenta notevolmente variegato, sia in termini di
dimensioni di rete, sia in fatto di regolamentazione. In alcuni paesi le concessioni sono affidate
ad imprese private, mentre in altri le autostrade sono ancora gestite da concessionarie di
proprietà pubblica. Anche il sistema di finanziamento dell’infrastruttura autostradale è
diversificato, e comprende pedaggi, abbonamenti periodici o altre fonti di finanziamento legate
al sistema di imposizione fiscale (nello specifico, le accise sul carburante).
4.1 Il settore autostradale europeo
Nel 2012 (Tabella 18) la rete autostradale europea si estende per oltre 77000 km, oltre la metà
dei quali distribuiti in Spagna (con 14701 km), Germania (13879 km) e Francia (11412 km).
L’Italia con i suoi 6668 km rappresenta circa l’8,5% della rete europea. La rete autostradale
britannica si limita invece a soli 3685 km.
Paesi
km di autostrade 2012
Belgio
1763
Bulgaria
541
Paesi
Lussemburgo
km di autostrade 2012
152
Ungheria
1273
1381
Olanda
2631
Danimarca
1128
Austria
2177
Germania
13879
Polonia
1365
2988
Rep. Ceca
Estonia
124
Portogallo
Irlanda
663
Romania
550
Grecia
1690
Slovenia
769
Spagna
14701
Slovacchia
631
Francia
11412
Finlandia
790
Croazia
1254
Svezia
1891
Italia
6668
Regno Unito
3685
Cipro
257
Norvegia
935
Lituania
309
Svizzera
1419
Turchia
2127
ex Jugoslavia
TOTALE
259
77670
Tabella 18. Estensione rete autostradale per paese europeo
Fonte: dati Eurostat 2012
Nel 1970 l’Europa contava circa 15 mila km di autostrade e l’Italia rappresentava, con i suoi 3913
km, oltre il 25% del totale autostradale, seconda solamente alla Germania (4461 km) (Figura 14).
39
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Nel 1980 la rete autostradale europea è aumentata a 28000 km e l‘Italia ha raggiunto i 5900 km
(praticamente oltre 80% della rete attuale); sono probabilmente gli anni di maggior sviluppo
della nostra rete: il sistema autostradale italiano e tedesco insieme rappresentano quasi il 50%
della rete autostradale europea.
16.000
14.000
Km di rete autostradale
12.000
Germania
10.000
Spagna
8.000
Italia
6.000
Portogallo
4.000
Regno
Unito
Francia
2.000
0
1970
1980
1990
2003
2006
2010
2012
Figura 14. Evoluzione rete autostradale europea
Fonte: dati Eurostat 2012
La grande crescita che la nostra rete autostradale, insieme a quella tedesca e francese, hanno
avuto negli anni settanta spiega il rallentamento di tale crescita degli ultimi anni rispetto a paesi
come Spagna e Portogallo. Tuttavia, a differenza della Germania o della Francia che hanno
mantenuto una crescita regolare almeno fino agli anni 2000, il sistema autostradale italiano ha
subito una forte frenata nel suo sviluppo già nel 1980, rimanendo di fatto immutato dal 1980 ad
oggi.
Tale rallentamento ha avuto conseguenze in termini della congestione della rete autostradale,
come rilevato dal confronto tra la lunghezza della rete e la percentuale di autovetture che
circolano oggi nelle nostre autostrade (Figura 15). Se, infatti, la nostra rete autostradale
costituisce attualmente circa il 9% della rete europea, in termini di autovetture che la
percorrono raggiunge il 15% delle vetture che attraversano l’intera rete autostradale europea,
con un tasso di densità autostradale tra i più bassi d’Europa, segnalando così problematiche di
congestione della rete. L’Italia, con 1,80 km di rete autostradale ogni 10.000 autovetture, resta
al di sotto della media europea (3,4 km per 10000 autovetture) e lontana dai valori di Spagna
(6,53), Francia (3,58) e Germania (2,99), evidenziando così rischi di congestione del traffico
autostradale non solo superiori alla media europea, ma anche rispetto ai soli paesi con strutture
autostradali di rilievo (Spagna, Germania, Francia): paragonate a quelle spagnole, le nostre
autostrade vedono circolare più del doppio delle vetture per km di autostrada.
40
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Figura 15. Congestione rete autostradale in Europa
Fonte: dati Istat 2013
In conclusione, se in molti paesi europei l’estensione della rete autostradale è stata adeguata al
trend evolutivo del traffico, in Italia questo non è avvenuto con la conseguenza che le attuali
dotazioni infrastrutturali rispetto alla domanda di traffico risultano inferiori alla media europea.
Diverso, per il nostro paese, è il dato riguardante il rapporto tra i km di autostrade e l’estensione
del territorio nazionale (Figura 16) in base al quale l’Italia si posiziona appena sopra la media
europea di 20 km di autostrade ogni 1000 km quadri di superficie. Questo dato merita
comunque una cosiderazione riguardo la conformazione geografica del nostro paese. Essendo
infatti il nostro territorio una penisola “stretta e lunga”, la superfice quadrata è minore di quella
di molti paesi con conformazioni più omogenee e regolari (quali ad esempio Francia e Spagna) e
che quindi con la stessa metratura di autostrada coprono una superficie maggiore.
41
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Figura 16. Concentrazione rete autostradale in Europa
Fonte: dati Istat 2013
Nel panorama europeo si può riscontrare una notevole varietà a livello di regolazione tariffaria.
Alcuni paesi, tra cui l’Italia, hanno adottato il principio del “chi usa paga”, stabilendo il
finanziamento delle autostrade per gran parte a carico dei soli utilizzatori finali (attraverso i
pedaggi). Altri paesi invece hanno concesso l’utilizzo delle autostrade gratuitamente o finanziato
il settore con imposte quali ad esempio le accise sul carburante. Infine, ultimamente si è diffuso
nei paesi del centro Europa l’uso delle cosiddette vignette: abbonamenti periodici per l’uso
dell’autostrada.
In Germania le autostrade sono sempre state gratuite; la loro costruzione e manutenzione sino
al 2005 è stata finanziata vincolando parte del gettito fiscale. Nel 2005 è stata introdotta la
prima tariffa a pedaggio esclusivamente per i mezzi con peso superiore a 3,5t. La tariffa è
proporzionale al peso, agli assi e ai km percorsi; la valutazione avviene tramite sistema GPS e
pagamento è elettronico, non esistono quindi caselli e stazioni di pedaggio. La riscossione è stata
affidata con bando pubblico a una società privata con un costo pari al 17% del gettito. I ricavi di
tali pedaggi sono utilizzati esclusivamente per la gestione e la manutenzione delle autostrade. La
tariffazione applicata ai soli mezzi pesanti ha però avuto effetti distorsivi, spostandone il traffico
sulle strade statali gratuite.
42
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Nel Regno Unito la gestione della rete autostradale è affidata a una società pubblica e finanziata
con fondi statali; tuttavia, per la costruzione è stato, in alcuni casi, utilizzato anche l‘appalto a
società private. Il governo britannico è stato il primo, a partire dal 1926, a realizzare il
finanziamento delle autostrade tramite accise sul carburante. Oggi i fondi non provengono più
da queste accise ma sono comunque derivanti da altre imposte sui veicoli; alcune analisi hanno
mostrato che tali imposte, per quanto concerne i veicoli leggeri, garantiscono allo stato circa
quattro volte i fondi necessari al sistema autostradale, mentre per i veicoli pesanti non riescono
a coprire i costi. Si sta pensando quindi di inserire, come negli altri paesi anglosassoni una tariffa
sui mezzi pesanti.
La Spagna ha dato il via alla costruzione della propria rete autostradale molto in ritardo rispetto
ai principali paesi europei (la prima autostrada in Spagna venne inaugurata solo nel 1963).
Nonostante questo, oggi la Spagna possiede la più lunga rete autostradale europea, con oltre
16000 km di rete. Inoltre la Spagna è riuscita a organizzare un sistema di gestione e
regolamentazione chiaro ed efficiente che, allo stato attuale costituisce un punto di riferimento
nella gestione delle concessioni e nel rapporto con le imprese concessionarie. Ogni concessione,
sia essa di pura manutenzione o di costruzione, viene assegnata con gara pubblica
regolamentata dalla “legge sui contratti del settore pubblico”; anche la durata delle concessioni
è determinata per legge: 40 anni nel caso di costruzione e 20 nel caso di sola manutenzione e
gestione; tali durate sono state solo raramente prolungate. La rete è principalmente pubblica,
tranne alcune tratte a pagamento in determinate regioni.
La Francia possiede circa 10.000 Km di rete autostradale, di cui circa l’80% a pedaggio (una quota
simile a quella italiana). Come avviene in Italia, i piani finanziari sono rivisti ogni 5 anni e gli
aumenti si attestano per legge allo 0,7 dell’inflazione. Tuttavia, diversamente dal sistema
italiano, non sono previsti incentivi per la qualità del servizio. Le autostrade in Svizzera sono
gestite e mantenute dai governi regionali (i cantoni); il finanziamento arriva per buona parte
dalle imposte sul carburante (il 70% di queste è destinato al sistema autostradale) e dal
pagamento dei pedaggi dei mezzi pesanti; gli autoveicoli invece pagano una quota minima
annuale (la “vignetta”, valida 14 mesi). Anche in Austria è entrato in vigore il sistema delle
vignette sia per i mezzi pesanti sia per i mezzi leggeri.
All’interno dei paesi che adottano un sistema almeno parzialmente privato nella gestione della
rete autostradale, è possibile operare un’ulteriore distinzione, che riguarda la quota di rete a
pagamento rispetto a quella gratuita. L’aspetto è rilevante in quanto da un lato la scelta di
mantenere l’utilizzo delle autostrade gratuite, finanziandole con il solo gettito statale, è stata
criticata dall’Unione Europea perché contro il principio del “chi usa paga”, dall’altro lato
l’introduzione del pedaggio ha diminuito il traffico autostradale dei mezzi interessati, creando
quindi una distorsione nell’utilizzo dell’autostrada.
Per quanto riguarda i km di autostrade a pedaggio e il numero di società concessionarie che si
dividono queste tratte nei 21 paesi membri ASECAP35 (Tabella 19), alcuni paesi (tra i quali Spagna
e Norvegia) presentano una rete a pedaggio notevolmente frammentata, mentre in altri (ad
esempio la Gemania) vi è un solo ente a occuparsene.
35
L’Association Européenne des Concessionnaires d'Autoroutes et d'ouvrages à Péage, è l’ente ufficiale europeo che
riunisce tutte le concessionarie che gestiscono tratte autostradali a pedaggio. Oggi l’ASECAP raccoglie oltre 46000 km
di autostrade presenti in 21 differenti stati.
43
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Paese
Numero concessionari
16 luglio 2014
Km a pedaggio
Km a pedaggio/Km totali
Austria
3
2177,4
100%
Croazia
4
1250,7
100%
Danimarca
2
34
3%
Spagna
34
3404,01
23%
Francia
23
8891,1
78%
Grecia
8
1658,5
100%
Ungheria
5
1111,4
97%
Irlanda
9
337
51%
Italia
26
5714,5
86%
Norvegia
38
935
100%
Olanda
1
20
1%
Polonia
4
468
34%
Portogallo
7
1719,7
58%
Regno Unito
1
42
Serbia
1
603
Slovenia
1
607
Marocco
1
1416
Slovacchia
1
631,1
100%
Rep. Ceca
1
1381,4
100%
Germania
1
13999
100%
Russia
2
75,1
79%
Tabella 19. Estensione autostrade a pedaggio e numero concessionari in Europa
Fonte: dati ASECAP e Eurostat 2013
La tabella mostra una grande varietà di soluzioni scelte; tra i paesi che hanno scelto di utilizzare
il pedaggio, alcuni hanno adottato questa soluzione per tutta la rete (Austria, Croazia, Grecia,
Norvegia, Germania, Slovacchia e Rep. Ceca) o per buona parte (Ungheria, Italia, Slovenia,
Francia), altri (tra cui la Spagna) invece solo per alcune tratte. I paesi che hanno scelto di
utilizzare solo alcune tratte a pedaggio hanno però riscontrato un problema di uguaglianza del
servizio; ad esempio in Spagna vi sono regioni le cui autostrade sono gratuite (sovvenzionate,
quindi, dallo stato) e altre dove sono invece a pagamento, generando in tal modo disequilibri a
livello sociale. Poiché ogni paese sovvenziona le autostrade in maniera differente (ad esempio
solo su alcune tratte), è possibile confrontare i dati rapportando i ricavi totali ai chilometri di
autostrada su cui questi vengono incassati (Figura 17).
1
0,9
0,8
0,7
0,950
0,841
0,745
0,686
0,573
0,6
0,486
0,5
0,477
0,365
0,4
0,335
0,312
0,311
0,3
0,226
0,151
0,2
0,1
0,109
0,025
0
Figura 17. Ricavi da pedaggio su km di tratta a pedaggio in Europa (mln€/km)
Fonte: dati ASECAP 2013
44
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Ad eccezione dell’Olanda, la cui rete a pedaggio è di soli 20km e che presenta un ricavo medio da
pedaggio pari a 1,338 mln€/km, i due paesi con il più alto tasso di ricavo per km sono Francia e
Italia, con oltre 800mila euro per chilometro di autostrada. Da notare come questi due paesi
utilizzino un metodo tariffario molto simile.
4.2 Il sistema autostradale italiano
L’Italia oggi conta circa 6.700 km di autostrade di cui oltre l’85% affidati in gestione a società
concessionarie, la restante parte è in carico ad Anas. Le società concessionarie che gestiscono i
circa 5700 km sono 25 (Tabella 20). Tra tutte spicca, per numero di chilometri gestiti, Autostrade
per l’Italia, che da sola controlla oltre il 50% della rete in concessione. Anche se la nostra rete
risulta in apparenza molto frammentata, molte di queste concessionarie sono sotto il controllo
di tre grandi gruppi: Atlantia (che controlla oltre il 60% delle autostrade), il Gruppo Gavio e gli
enti pubblici (per lo più regioni ed enti locali).
CONCESSIONARIA
KM CONCESSIONARIA
Atlantia
2964,6 Gruppo Gavio
Autostrade per l'Italia S.p.A.
2854,6 Torino-Milano (SATAP A4) S.p.A.
Società Italiana Traforo Monte Bianco
5,8 Autostrada Torino –Savona S.p.A.
KM
1212,1
127
130,9
Raccordo autostradale Valle d’Aosta S.p.A.
32,4 Torino-Alessandria-Piacenza (SATAP A21) S.p.A.
164,9
Tangenziale di Napoli S.p.A.
20,2 Autostrade dei Fiori S.p.A.
113,3
Autostrade Meridionali S.p.A.
51,6 Parma-La Spezia (Autocamionale della CISA) S.p.A.
Autostrada Ligure-Toscana (SALT) S.p.A.
Autovie Venete S.p.A.
Aut. Brescia – Verona – Vicenza – Padova S.p.A.
Autostrada del Brennero S.p.A.
Autostrade Centro Padane S.p.A.
Concessioni Autostradali Venete S.p.A.
Società Autostrada Tirrenica (SAT) S.p.A.
Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A.
Consorzio Autostrade Siciliane
Strada dei Parchi S.p.A.
154,9
BRE.BE.MI
62,1
Soc. Autostrade Valdostane (SAV) S.p.A.
67,4
Asti – Cuneo S.p.A.
39,5
ATIVA S.p.A.
Autostrade in concessione a enti pubblici o
concessionarie minori
101
155,8
Traforo del Frejus (SITAF) S.p.A.
82,5
Società Italiana Traforo San Bernardo
12,8
Autostrade in gestione diretta ANAS non
KM
pedaggiate
KM
193,2 A90 Grande Raccordo Anulare di Roma
189 A91 Roma-Fiumicino
314 A3 Salerno- Reggio Calabria
A29 Palermo-Mazara del Vallo e diramazione
88,6 Punta Raisi
74,1 A29 Dir. Alcamo-Trapani e diramazione per Birgi
40 A19 Palermo-Catania
179,1 A19 Diramazione Via Giafar
68,2
17,4
442,9
118,8
50
192,8
5,2
298,4 A29 Racc. Bis-Raccordo per Via Belgio
281,4 A18 Dir-Catania Nord-Catania Centro
5,6
3,7
Catania-Siracusa
TOTALE
1657,8
TOTALE
49,2
953,8
Tabella 20. Rete gestita dalle concessionarie italiane
Fonte: dati bilancio Atlantia 2013 NARS ANAS
Di questi quasi 5700 chilometri affidati in concessione, secondo i dati più recenti a disposizione
(Tabella 21), circa il 27% (1581,3 Km) è a 3 corsie per senso di marcia e il resto (4030 Km, circa il
45
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70%) a 2 corsie, salvo pochi chilometri a 4 corsie per senso di marcia (77,5 km). Rispetto al 2002,
gli investimenti per l’ampliamento della rete hanno comportato l’inserimento di circa 100km di
tratta a 3 corsie e 20 km tratta a 4 corsie, oltre alla conversione di circa 60 km di tratte a due
corsie in tratte a 4.
Rete in esercizio 2002
Rete in esercizio 2012
4 corsie per senso di marcia
0 km
77,5 km
3 corsie per senso di marcia
1478,4 km
1581,3 km
2 corsie per senso di marcia
4089,5km
4030,3 km
5568
5689,1
TOTALE
Tabella 21. Numero di corsie nelle autostrade italiane
Fonte: dati AISCAT 2002-2012
Lungo la nostra rete autostradale si trovano tre trafori internazionali (Monte Bianco, Brennero,
Frejus, San Bernardo) per una lunghezza di circa 25 km, oltre 630 gallerie di lunghezza superiore
a 100 m e 1555 tra ponti e viadotti che rappresentano quasi il 20% dell’intera rete. Si trovano
inoltre 241 aree di parcheggio 485 stazioni per l’esazione del pedaggio e oltre 4000 porte. La
rete in concessione è formata da 8208 km di pavimentazione fonoassorbente, 791 km di barriere
antirumore e 625 impianti fotovoltaici che producono 12279 MWh; la viabilità è garantita da
1874 addetti e 4266 mezzi di manutenzione invernale. Il sistema autostradale italiano presenta
un’estensione inferiore a quella di altre tipologie di trasporto come ad esempio la rete
ferroviaria, lunga quasi 17.000 km, o la rete stradale, che arriva a 30mila km. Tuttavia, per il suo
ruolo di collegamento e la possibilità di percorrere lunghe tratte con mezzi privati, la rete
autostradale è l’infrastruttura più utilizzata di tutto il sistema di trasporto: si stima che il mezzo
passeggeri prevalente sia nel 70% dei casi l’automobile; la percentuale scende al 47% per il
trasporto merci dove si piazza comunque al primo posto.
Miliardi
Dalla nascita delle autostrade sino al 2010 il traffico autostradale ha conosciuto una crescita
costante dovuta all’aumento del numero di vetture presenti e al miglioramento delle condizioni
economico-sociali del nostro paese. I tassi di crescita positivi (Figura 18) hanno riguardato sia i
veicoli leggeri sia i mezzi pesanti, passando da un totale di circa 50 miliardi di veicoli-km nel 1993
agli oltre 75 miliardi di veicoli-km nel 2002; la crescita è quindi continuata sino agli 83 miliardi di
veicoli-km nel 2007. Negli anni più recenti tuttavia si è assistiti a un’inversione di tendenza:
successivamente al 2007, il volume di traffico ha presentato un trend decrescente, che ha
riportato i valori ai livelli degli anni 2000.
90
85
80
75
70
65
60
55
50
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
0,23%
3,33%
2,39%
-0,90%
-0,86%
1,12%
-1,10%
-7,12%
-1,79%
Figura 18. Volumi di traffico sulle tratte a pedaggio
Fonte: dati AISCAT 2012
46
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Tale diminuzione è stata in buona parte attribuibile ai mezzi pesanti (il cui traffico tra il 2007 e il
2013 ha registrato una riduzione di quasi il 20%), che hanno riflettuto la flessione del trasporto
merci causato dalla recessione economica (Figura 19).
Veicoli leggeri
21000
70000
20000
60000
Veicoli pesanti
50000
19000
40000
18000
veicoli
pesanti
veiocli
leggeri
30000
17000
20000
16000
10000
15000
0
Figura 19. Volumi di traffico per tipologia di veicolo
Fonte: dati NARS, 2012
All’aumento del traffico autostradale non si è però affiancato un aumento infrastrutturale, che
(Figura 20) è rimasto pressoché stabile dagli anni 80 ad oggi.
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1970
1980
1990
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Figura 20. Crescita infrastrutturale rete autostradale italiana (km)
Fonte: dati Eurostat, 2013
La rete autostradale italiana è dunque passata dai 4000 km negli anni Settanta ai 6480 km
attuali, con un incremento del +62%, che però è inferiore a quello fatto registrare dal volume del
traffico autostradale, passato da poco più di 10 miliardi di km percorsi ad oltre 70 miliardi di km,
con un incremento del +700%. In Italia, la realizzazione di nuove autostrade si è di
sostanzialmente arrestata nei primi anni ottanta, dopo che erano stati garantiti validi
collegamenti sulla direttrice Napoli-Roma-Bologna-Milano, lungo l’asse Torino-Venezia e lungo la
costiera adriatica, ma lasciando in dotazione collegamenti incompleti, del tutto mancanti (in
Sicilia e Sardegna) o affetti da colli di bottiglia.
47
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4.3 Aspetti di interesse regolatorio
4.3.1 Concessioni autostradali
L’Italia ha storicamente gestito la rete autostradale attraverso l’uso delle concessioni. La prima
concessione italiana avvenne con la costruzione della prima autostrada, la “Milano-Laghi”, per la
quale venne inizialmente prevista una concessione per l’esazione di un pedaggio stabilito dallo
Stato per la durata di 50 anni. Si decise inoltre la divisione degli utili derivanti tra Stato e gestori
privati. La concessione e gestione delle successive autostrade venne disciplinata dalla legge n.
463 del 1955 che prevedeva il principio dell’autofinanziamento di ogni autostrada; in deroga al
principio venivano comunque previsti contributi statali per un massimo del 40%. Nel 1961 la
legge n.729, per sostenere la crescita del settore introdusse una nuova disciplina che prevedeva
un ruolo ancor maggiore dello Stato con l’assegnazione di molti appalti all’IRI. In accordi
successivi tra Anas e la società Autostrade si stabilì inoltre il primo prolungamento delle
concessioni sino al 2003.
Da questo momento sino agli anni 90 le concessionarie ricevettero proroghe sulle concessioni
esistenti, senza ricorso ad alcuna gara pubblica, giustificati solo dall’esigenza di realizzare nuovi
investimenti. La situazione cambiò con la decisione di privatizzare la società Autostrade la cui
concessione fu estesa fino al 2038. Nel 1992 con la legge n. 498 il CIPE viene nominato quale
istituzione avente il compito di attuare le riforme volte alla revisione delle concessioni in essere
e delle tariffe del sistema autostradale. Vengono pertanto adottate una serie di direttive che
sfoceranno nella delibera CIPE n. 319/1996,di cui si parlerà più avanti. In questo contesto per
tentare di chiarire la legislazione si inserì anche la direttiva Costa-Ciampi che negava
l’allungamento di concessione se non per rimborsi di contenziosi aperti e stabiliva al termine
della concessione l’obbligo di gara. Tra il 1999 e 2000 vennero però rinnovate quasi tutte le
concessioni. Un tentativo volto a conferire un nuovo assetto alle concessioni venne portato
avanti con la legge n. 286/2006 a che istituì la “convenzione unica”, comprendente in un unico
testo gli atti convenzionali ed i successivi atti aggiuntivi adottati, con la quale vennero limitati gli
incrementi tariffari in funzione degli investimenti effettivamente realizzati; furono, inoltre,
previste clausole innovative in base alle quali, in caso di perdurante e grave inadempimento, si
prevedeva la decadenza della concessione. Questo tentativo fu però contrastato, sia in sede
giurisdizionale sia con denunce alla Commissione europea che comportarono l’avvio di una
procedura di infrazione L’infrazione comunitaria fu poi chiusa con l’approvazione ex lege delle
convenzioni uniche sottoscritte nel 2007, a seguito dell’entrata in vigore della legge n.101/2008.
Una successiva approvazione “in blocco” delle convenzioni stipulate tra il 2009 ed il 2010 si ebbe
con la legge 191/2009.
Dall’elenco delle concessionarie italiane attualmente in vigore (Tabella 22), si può notare come
la durata delle concessioni sia solitamente molto lunga e la scadenza in molti casi ancora
lontana. Inoltre, fino alla fine degli anni ’90 tutte le concessione sono state periodicamente
prorogate (generalmente senza bando di gara), giustificando i rinnovi con la necessità di
effettuare nuovi investimenti e, quindi, di permettere il recupero del capitale necessario.
Eccezione a questo scenario è l’Autostrada del Brennero per cui nell’Aprile del 2014 è scaduta la
concessione e si è dunque aperta la procedura di gara per l’affidamento del servizio.
48
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
KM
Asti – Cuneo S.p.A.
39,5
ATIVA S.p.A.
155,8
Aut. Brescia – Verona – Vicenza – Padova 182,5
S.p.A.
Autocamionale
della CISA S.p.A.
101
Autostrada dei Fiori S.p.A.
113,3
Autostrada del Brennero S.p.A.
314
Autostrade Centro Padane S.p.A.
88,6
Autostrade Meridionali S.p.A.
51,6
Autostrade per l’Italia S.p.A.
2.854,60
Autovie Venete S.p.A.
210,6
Concessioni Autostradali Venete S.p.A.
74,1
Consorzio Aut. Siciliane
294,4
Milano Serravalle – Milano Tangenziali 179,1
S.p.A.
Raccordo
autostradale Valle d’Aosta S.p.A. 32,4
SALT S.p.A.
154,9
SAT S.p.A.
36,6
SATAP A4 S.p.A.
127
SATAP A21 S.p.A.
164,9
SITAF S.p.A.
82,5
Soc. Autostrade Valdostane S.p.A.
67,1
Società Italiana Traforo Monte Bianco
5,8
Società Italiana Traforo San Bernardo
12,8
Strada dei Parchi S.p.A.
281,4
Tangenziale Napoli S.p.A.
20,2
Torino – Savona S.p.A.
130,9
Scadenza
30/06/2035
31/08/2016
31/12/2026
31/12/2031
30/11/2021
30/04/2014
30/09/2011
31/12/2012
31/12/2038
31/03/2017
31/12/2032
31/12/2030
31/10/2028
31/12/2032
31/07/2019
31/12/2046
31/12/2026
30/06/2017
31/12/2050
31/12/2032
31/12/2050
31/12/2034
31/12/2030
31/12/2037
31/12/2038
Concessione
ex
D.I.21/11/2007
L 101/2008
L 101/2008
L 191/2009
L191/2009
D.I.4651/2005
01/08/2012
L191/2009
L 101/2008
L191/2009
L 244/2007
D.I702/2001
L101/2008
L 191/2009
L 191/2009
L191/2009
L 101/2008
L 101/2008
L 191/2009
L 191/2009
internazionale
internazionale
L 191/2009
L191/2009
L 191/2009
16 luglio 2014
Tariffazione
Delibera CIPE
n.39/2007
Delibera
n.319/1996
Delibera CIPE
n.39/2007
legge
n.2/2009
legge n.2/2009
Delibera
n.319/1996
Delibera
n.319/1996
Delibera CIPE
n.39/2007
Legge
n.47/2004
Delibera CIPE
n.39/2007
legge
n.2/2009
Delibera
n.319/1996
Delibera
n.319/1996
Delibera
CIPE
n.39/2007
legge
n.2/2009
Delibera CIPE
n.39/2007
Delibera CIPE
n.39/2007
Delibera
CIPE
n.39/2007
legge n.2/2009
Delibera CIPE
n.39/2007
Internazionale
Internazionale
Delibera CIPE
n.39/2007
Delibera
CIPE
n.39/2007
legge
n.2/2009
Tabella 22. Concessionarie italiane
Fonte: dati NARS 2012
4.3.2 Dotazione infrastrutturale
Diversamente da quanto visto per il settore aeroportuale, non si dispone di dati relativi
all’utilizzo della capacità produttiva, ossia dell’utilizzo della rete autostradale, dei concessionari
italiani. Fermo restando che questo sarà oggetto di analisi futura da parte dell’Autorità tramite
l’elaborazione di appositi indicatori, si ritiene comunque utile fornire informazioni in qualche
modo correlate all’utilizzo della capacità produttiva analizzando la densità delle infrastrutture
presenti sul territorio nazionale e la loro distribuzione sul territorio.
Se a livello aggregato l’Italia presenta una densità di rete inferiore a quella media europea (1,8
km ogni 10000 autovetture contro 2,89), il nostro paese è caratterizzato tuttavia da una forte
disomogeneità a livello regionale. Nel 2011 (Figura 21) tutte le regioni settentrionali sono
caratterizzate da valori superiori o uguali alla media nazionale, ad eccezione della Lombardia (1,0
km per 10.000 autovetture). Viceversa, tutte le regioni dell’Italia centrale presentano densità
inferiori o uguali alla media nazionale, facendo così del Centro l’area con il valore più basso
valore (1,4) e a più alto rischio di congestione. L’Umbria, con un valore pari a 1,0 km per 10.000
autovetture è la regione dell’Italia centrale meno dotata di autostrade. Anche il Mezzogiorno
presenta una minore concentrazione; le tre regioni che fanno eccezione sono Abruzzo (4,1 km
per 10.000 autovetture), Calabria (2,4) e Sicilia (2,1), mentre quella con la minore dotazione
relativa è la Basilicata (0,8). La Sardegna non presenta questa tipologia di rete infrastrutturale.
Tre regioni (Valle d’Aosta, Liguria e Abruzzo) e la provincia autonoma di Bolzano hanno una
densità relativa superiore a quella europea, a cui si aggiunge il Piemonte che registra un valore
49
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
pressoché uguale a quello europeo. L’estensione della rete autostradale appare non adeguata in
rapporto alle autovetture in alcune regioni di rilievo come Lombardia, Lazio e Campania con
valori pari o inferiori a 1,3.
Figura 21. Densità di rete (km ogni 10000 autovetture)
Fonte: Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Automobile Club d’Italia
Inoltre, in termini storici l’indicatore relativo per la rete autostradale, negli anni 2002, 2006 e
2011 (Figura 22), mostra in ciascuna delle ripartizioni territoriali un andamento di leggero calo,
con un conseguente aggravarsi delle problematiche di congestione.
Figura 22. Evoluzione della rete autostradale per ripartizione geografica (km ogni 10000 autovetture)
Fonte: Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Automobile Club d’Italia
50
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
4.3.3 Evoluzione tariffaria e indicatori di qualità
La prima forma di regolazione tariffaria vera e propria nel settore autostradale si è avuta nel
1961 con la legge n.729 (detto piano Zaccagnini), nella quale il compito di fissazione delle prime
tariffe autostradali in Italia fu assegnato al Ministero dei Lavori Pubblici. Fu così applicato il
criterio del “cost of service”, ossia di recupero dei costi in tariffa e di pareggio di bilancio (così
come confermato dalla successiva legge n.531 del 1982).
Nel 1992, come era già capitato in passato anche per altri servizi di pubblica utilità, il governo in
carica congelò le tariffe per limitare l’inflazione e nello stesso anno la legislatura decise di
introdurre ulteriori revisioni alla regolazione delle tariffe autostradali. Vennero così abrogati tutti
i vincoli della legge n. 531/1982 e con la legge n.498/1992 viene nominato il CIPE come organo
diretto per la revisione delle concessioni e delle tariffe del sistema autostradale.
Il CIPE iniziò a emanare numerose delibere di settore, come la n. 498/1992, la n. 73/1993 e la n.
141/1994; proprio il 1994 viene ricordato per la decisione del governo di aumentare
forfettariamente tutte le tariffe del 4%. La vera evoluzione della tariffa viene però con la delibera
del CIPE n. 65/1996 “Linee guida per i servizi di pubblica utilità” che introduce la tariffazione
moderna basata sul “price cap” considerata la prima regolamentazione moderna del sistema
autostradale. Il metodo di tariffazione doveva seguire tre parametri: l’inflazione, la variazione
della produttività (X) e la qualità del servizio, limitando la variazione massima della tariffa per un
periodo di 5 anni. Con la successiva delibera n.319/1996, il CIPE adottò specifiche direttive per la
revisione delle tariffe autostradali, stabilendo la formula di revisione annuale della tariffa di
pedaggio basata sul price cap. Un’ulteriore modifica venne apportata con la legge n. 47/2004
che allungava il periodo di validità sino a 10 anni, fissava la remunerazione del capitale investito
secondo la metodologia del costo medio ponderato (noto come WACC, weight average cost of
capital) e scorporò dal parametro X i costi relativi agli investimenti futuri introducendo nuove
modalità di determinazione tariffarie in presenza di piani d’investimento aggiuntivi. Con questa
delibera, venne inoltre articolato un metodo tariffario differenziato per grandi concessionari
(Autostrade per l’Italia) e per tutti gli altri.
Più recentemente, la delibera CIPE n. 1/2007 ha ulteriormente modificato il quadro regolatorio,
fissando la possibilità di definire nuovi metodi tariffari esclusivamente però per le nuove
concessioni. In particolare, i maggiori cambiamenti riguardavano i seguenti aspetti: a) per i nuovi
investimenti si è prevista una remunerazione in tariffa solo dopo la loro effettiva realizzazione;
b) gli introiti tariffari percepiti a fronte di investimenti da piano non ancora realizzati devono
essere accantonati in apposito fondo per investimenti futuri. Sempre nel 2007 con la Delibera n.
39/2007 viene modificata la formula di calcolo del tetto massimo di variazione della tariffa: viene
mantenuto il price cap ma vengono modificati l’utilizzo e il calcolo di alcuni parametri come
produttività e qualità. In particolare, viene definita una nuova formula di aggiornamento
tariffario improntata sull’uguaglianza del valore attuale tra il flusso dei ricavi e il flusso dei costi
ammessi. Nel 2008 con la legge n. 2/2009 si è poi stabilito che “le società concessionarie, ove ne
facciano richiesta, possono concordare con il concedente una formula semplificata del sistema di
adeguamento annuale delle tariffe di pedaggio basata su di una percentuale fissa, per l'intera
durata della convenzione, dell'inflazione reale, anche tenendo conto degli investimenti
effettuati, oltre che sulle componenti per la specifica copertura degli investimenti”. Questa
norma ha così introdotto un ulteriore meccanismo tariffario che si aggiunge così ai precedenti .
Questo meccanismo è quello attualmente in vigore per la società Autostrade per l’Italia S.p.A.
per la quale l’adeguamento all’inflazione è stabilito in misura pari ad una percentuale (70%)
dell’inflazione reale. Infine, la delibera CIPE n. 27/2013 ha a sua volta integrato la Delibera n.
39/2007, introducendo semplificazioni procedurali e nuovi criteri per l’aggiornamento periodico
dei Piani finanziari. Le principali modifiche riguardano la modalità di determinazione del tasso di
congrua remunerazione del capitale investito, i criteri di calcolo dei parametri di aggiornamento
51
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
tariffario relativi agli investimenti e l’individuazione del capitale investito netto regolatorio, al
termine di ciascun periodo regolatorio.
Al termine di questo sintetico excursus storico circa i criteri di regolazione tariffaria del settore
autostradale emerge – come nel caso degli aeroporti – che in pochi anni si è assistito ad una
successione di numerose disposizioni che hanno rivisto, in tutto o in parte, il metodo tariffario
del settore. Se ciò chiaramente è stato finalizzato a perfezionare nel tempo il meccanismo
tariffario, senza dubbio ha generato altresì una maggiore incertezza regolatoria e un quadro di
regole che appare irragionevolmente complesso e articolato. In sostanza, ad oggi troviamo in
vigore ben sei metodi tariffari distinti: uno definito nella Delibera del 1996, uno in quella del
2004, due in quella del 2007 e due definiti nella legge n. 2/2009. Questa molteplicità di regimi
tariffari definisce un quadro regolatorio molto critico.
L’effetto complessivo di queste numerose revisioni tariffarie è comunque quello di un aumento
continuativo della tariffa media pagata dal consumatore italiano. Gli aumenti sono stati superiori
all’inflazione (Figura 23) e solamente negli ultimi dieci anni hanno registrato un aumento quasi
due volte la variazione dell’indice dei prezzi al consumo.
45,00%
40,00%
pedaggi autostradali
35,00%
inflazione NIC
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
2003
2004
pedaggi autostradali
6,70%
9,26%
11,99% 14,68% 17,89% 21,78% 25,19% 31,83% 31,83% 37,89% 43,41%
2005
2006
inflazione NIC
2,70%
4,96%
6,95%
9,20%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
11,17% 14,83% 15,75% 17,49% 20,78% 24,40% 25,89%
Figura 23. Pedaggi e inflazione: confronto degli aumenti cumulati
Fonte: dati ISTAT 2014
Va comunque notato che tutti i settori di trasporto regolamentati e tutti i servizi concessi dallo
Stato hanno subito aumenti dei prezzi superiori all’aumento dell’inflazione (Figura 24).
50,00%
40,00%
pedaggi autostradali
30,00%
trasporti urbani
inflazione NIC
20,00%
trasporti ferroviari
10,00%
0,00%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Figura 24. Aumenti cumulati dei principali servizi regolamentati
Fonte: dati ISTAT 2013
52
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Per quanto riguarda la qualità del servizio, si riportano due indici, il tasso di incidentalità e quello
di mortalità nelle autostrade, che sono notevolmente diminuiti nell’ultimo decennio (Figura 25).
Mortalità 2004 -2013 (tasso e valore assoluto)
0,59
650
n° morti
0,57
Tasso
0,65
numero morti x 100 milioni di
veic-km
700
0,60
0,55
600
0,55
0,50
550
0,50
500
468
0,43
452
451
450
0,45
417
0,40
400
358
0,31
350
300
0,33
0,33
275
258
242
250
2011
2012
250
0,35
0,30
0,29
0,30
229
0,25
200
0,20
2004
2006
2007
2008
2009
2010
2013
Numero di feriti 2003-2013 (tasso e valore assoluto)
n° feriti
16.784 17.044 16.788
Tasso
28,00
25,00
16.180
22,00
14.084 13.814
13.521
19,00
12.480
16,00
10.888 10.696
13,00
numero feriti x 100 milioni di veic-km
21.000
20.000
19.000
18.000
17.000
16.000
15.000
14.000
13.000
12.000
11.000
10.000
9.000
8.000
2005
10,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Incidentalità 2002-2013 (tasso e valore assoluto)
15,11
11.500
16,20
13,64
12,49
11.000
13,24
14,20
12,11
incidenti con feriti o morti
10.500
incidenti con feriti o
morti
11,39
10,19
10.000
9,97
9,56
9.500
8,90
8,45
8,47
9.000
12,20
10,20
8,20
8.500
6,20
8.000
7.500
4,20
7.000
2,20
6.500
6.000
numero morti x 100 milioni di veic-km
12.000
0,20
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Figura 25. Sicurezza sulle autostrade italiane
Fonte: dati AISCAT 2012
53
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Ulteriori indicatori di qualità sono rappresentati dalla percentuale di rete coperta da asfalto
drenante, dall’indicatore sullo stato strutturale delle pavimentazioni (IPAV)36 e dall’indicatore di
incidentalità del tratto autostradale (Is)37 (Tabella 23).
Percentuale di rete
coperta da asfalto
drenante
100%
IPAV indicatore
qualità stato
pavimentazioni
87,25
Is indice di incidentalità
del tratto autostradale
ATIVA S.p.A.
66%
72,88
100
Aut. Brescia – Verona – Vicenza – Padova S.p.A.
100%
70,20
100
Autocamionale della CISA S.p.A.
-
79,06
100
Autostrada dei Fiori S.p.A.
100%
74,14
100
Autostrada del Brennero S.p.A.
100%
91,39
100
Autostrade Centro Padane S.p.A.
100%
77,69
100
Autostrade Meridionali S.p.A.
53,64%
50,83
100
Autostrade per l’Italia S.p.A.
84,8%
72,65
98,91
Autovie Venete S.p.A.
74,20%
66,11
100
Concessioni Autostradali Venete S.p.A.
71,48%
78,45
-
Consorzio Aut. Siciliane
-
-
-
Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A.
Raccordo autostradale Valle d’Aosta S.p.A.
85%
3,1%
76,24
60
91,01
100
SALT S.p.A.
-
73,21
100
SAT S.p.A.
94,6%
74,34
100
Asti – Cuneo S.p.A.
-
SATAP A4 S.p.A.
68%
77,30
100
SATAP A21 S.p.A.
100%
79,87
100
SITAF S.p.A.
0%
65,36
100
Soc. Autostrade Valdostane S.p.A.
2,64%
75,51
100
Società Italiana Traforo Monte Bianco
-
-
-
Società Italiana Traforo San Bernardo
-
-
-
Strada dei Parchi S.p.A.
33,2%
66,05
100
Tangenziale Napoli S.p.A.
80%
52,97
100
Torino – Savona S.p.A.
65,51%
68,29
100
Tabella 23. Indicatori di qualità per i concessionari italiani
Fonte: elaborazione da dati dei concessionari
Per quanto concerne i risultati economici dei concessionari, nel 2012 i ricavi dei concessionari
raggiunti sono stati pari a 6,533 miliardi di euro di cui circa 1,728 miliardi (oltre il 25%) sono stati
girati allo stato tra IVA (596 milioni) e canone Anas (1132 milioni), ovvero il sovrapprezzo sulla
tariffa utilizzato dallo Stato per la manutenzione delle reti non a pedaggio; i rimanenti 4,805
miliardi sono andati alle concessionarie38 (Tabella 24a). Tali valori, suddivisi sui circa 5700 km di
rete in concessione (e quindi a pedaggio), fan sì che ogni chilometro di autostrada in Italia
permetta annualmente ricavi pari a circa 1,150 milioni di euro (300 mila euro allo Stato e 850
mila euro alle concessionarie). Ai ricavi da pedaggio vanno aggiunti i ricavi da subconcessioni e
da altre attività che le concessionarie autostradali incassano e di cui una parte (compresa tra il
2% e il 20%) viene girata allo Stato. Nell’ultimo ventennio si è assistito a un aumento dei ricavi
pari al 270%, passando da 2,5 miliardi di euro nel 1993 a 6,5 miliardi nel 2012, con picchi di
36
L’indice IPAV è calcolato attraverso la formula IPAV = 0,6 I1 + 0,4 I2, dove I1 e I2 sono due indici compresi tra 0 e
100 e rappresentano rispettivamente la rugosità superficiale (I1) e la regolarità superficiale (I2).
37
Per quanto riguarda l’indicatore d’incidentalità (Is), la sua misura si basa sul Tasso d’Incidentalità Globale (T.I.G.) che
è pari al numero degli incidenti totali avvenuti nella sola sede autostradale, escluse le pertinenze, rilevati dalla Polizia
Stradale e rapportato a 100 milioni di chilometri percorsi su tratti omogenei di autostrada di diversa morfologia.
38
Fonte: dati AISCAT 2012.
54
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
crescita superiori al 7% nel 2003 e 2010-2011. L’aumento dei ricavi osservato in passato è stato
interrotto nel 2012, anno in cui si è registrata una contrazione del 3,17% circa, passando da
6,747 miliardi di euro nel 2011 a 6,533 miliardi del 2012. La diminuzione è, per buona parte,
attribuibile alla crisi del traffico autostradale fortemente connessa alla congiuntura economica
degli ultimi anni.
Ricavi
Concessionarie
Canone
IVA
Totale Ricavi
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
3506
3766
3954
4071
4333
4463
4534
4545
4836
4971
4805
141
148
153
153
160
219
272
297
382
644
596
728
781
821
844
901
938
960
969
1040
1132
1132
4375
4695
4928
5068
5394
5620
5766
5811
6258
6747
6533
7,31%
4,96%
2,84%
6,43%
4,19%
2,60%
0,78%
7,69%
7,81%
-3,17%
variazione
Tabella 24a. Ricavi da pedaggio 2002-2012 (mln di euro)
Fonte: dati AISCAT 2012
Oltre ai rilevanti ricavi tariffari, il settore è caratterizzato da una elevata e stabile redditività
operativa con margini operativi (EBITDA) che nel 2012 non sono mai risultati inferiori al 20% per
tutti i concessionari, e in alcuni casi prossimi al 60%, ed un utile operativo (EBIT) anch’esso
mediamente pari al 20%, con concessionari che presentano una redditività assai elevata
(superiore al 40%). Unica eccezione è la concessionaria Raccordo Valle D’Aosta Spa che ha
presentato un risultato di esercizio negativo nel 2012 (Tabella 24b).
MOL
(EBITDA)
2012 (mln. di
euro)
Risultato
operativo
(EBIT) 2012
(mln. di euro)
Utile di
esercizio
2012 (mln. di
euro)
EBITDA %
ricavi 2012
EBIT %
Ricavi 2012
Asti – Cuneo S.p.A.
6,7
5,9
0,02
29,7%
26,33%
ATIVA S.p.A.
63,7
24,6
15,6
47,17%
18,19%
Aut. Brescia–Verona–Vicenza–Padova S.p.A.
137,5
84,1
38,8
43,01%
26,32%
Autocamionale della CISA S.p.A.
51,0
21,2
16,8
51,60%
21,48%
Società concessionaria
Autostrada dei Fiori S.p.A.
78,5
32,6
22,8
50,57%
20,99%
152,05
76,5
71,8
44,61%
22,44%
Autostrade Centro Padane S.p.A.
20,9
13,2
0,5
33,27%
21,07%
Autostrade Meridionali S.p.A.
31,4
8,3
0,2
35,57%
9,37%
Autostrade per l’Italia S.p.A.
Autostrada del Brennero S.p.A.
1.879,4
1.377,3
644,6
59,09%
43,31%
Autovie Venete S.p.A.
66,3
18,9
22,4
39,13%
11,14%
Concessioni Autostradali Venete S.p.A.
71,4
26,6
4,3
56,62%
21,11%
-
-
-
-
-
91,04
43,7
19,6
40,36%
19,39%
3,5
-9,04
-5,5
21,43%
-54,84%
SALT S.p.A.
116,7
62,7
40,6
58,84%
31,63%
SAT S.p.A.
20,5
16,6
7,5
57,5%
46,42%
SATAP A4 S.p.A.
126,7
89,7
33,05
58,26%
31,52%
SATAP A21 S.p.A.
92,2
32,5
23,8
58,26%
31,52%
SITAF S.p.A.
62,7
29,2
20,3
47,77%
22,23%
Soc. Autostrade Valdostane S.p.A.
33,02
23,4
14,4
52,07%
36,82%
Società Italiana Traforo Monte Bianco
37,04
26,9
19,4
59,20%
43,05%
Società Italiana Traforo San Bernardo
3,09
1,9
19,4
31,07%
19,96%
Strada dei Parchi S.p.A.
69,2
34,3
-10,9
42,77%
21,21%
Tangenziale Napoli S.p.A.
23,3
14,7
10,8
32,97%
20,84%
Torino – Savona S.p.A.
25,4
13,7
9,08
36,78%
19,86%
Consorzio Aut. Siciliane
Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A.
Raccordo autostradale Valle d’Aosta S.p.A.
Tabella 24b. Profittabilità del servizio – Anno 2012
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Struttura di Vigilanza sulle Concessioni
Autostradali. Allegato 1 – Schede Informative sulle Società Autostradali, 2013.
55
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
E’ possibile altresì notare come, dati i ricavi da servizi e la redditività del settore, il settore
autostradale, almeno per quanto riguarda la fase di gestione e manutenzione delle autostrade,
non prevede l’utilizzo di fondi pubblici erogati dallo Stato. Tuttavia quando vengono concordati
lavori straordinari o grandi opere (ad esempio, la realizzazione di una 3^/4^ corsia in una
specifica tratta o lo sviluppo di un nuovo tratto autostradale) in sede di contrattazione lo Stato si
è fatto sempre carico di una quota del costo complessivo dell’opera tramite contributi a fondo
perduto. Ciò nonostante negli ultimi anni si registra che questi contributi si sono via via ridotti
nel tempo a favore di nuove forme di finanziamento. Ad esempio, la realizzazione della tratta
Brescia-Bergamo-Milano (primo esempio di autostrada realizzate in project financing senza oneri
a carico del bilancio dello Stato) è stata finanziata in parte dai soci del concessionario (BREBEMI
il cui maggior azionista è Autostrade Lombarde) e in parte con un prestito a lungo termine da
parte della Cassa Depositi e Prestiti della Banca Europea degli Investimenti e delle principali
banche italiane. Per la tratta Orte-Mestre, invece, il governo ha predisposto, in attuazione
dell’art.18 della L.183/2011, un piano finanziario che trasforma il contributo pubblico, stimato in
1,870 miliardi di euro in una defiscalizzazione di Ires, Irap e Iva nei primi 15 anni di gestione per
un importo pari a 9 miliardi di euro. Il valore attualizzato, calcolato dal CIPE, di questi 9 miliardi
sono appunto i 1.870 milioni di contributo pubblico teorico che la defiscalizzazione va a
sostituire.
5
Il settore ferroviario
Sviluppatosi a partire dal XIX secolo, il sistema ferroviario europeo appare ancora oggi
prevalentemente come un mosaico costituito dalle reti ferroviarie dei singoli stati.
Agli inizi degli anni novanta, l'avvio del processo di liberalizzazione ha posto le basi per la
riorganizzazione del settore. Tre sono i principali modelli strutturali utilizzati all’interno del
settore ferroviario in Europa:



il modello svedese o di completa separazione tra gestore dell'infrastruttura dal
principale operatore di servizi di trasporto, adottato in Svezia, Regno Unito, Finlandia,
Danimarca, Norvegia, Spagna, Portogallo, Slovacchia e Lituania. Sia il gestore
dell'infrastruttura sia il principale operatore ferroviario sono di proprietà pubblica39;
il modello tedesco o di struttura ad holding (adottato in Germania, Italia, Austria, Belgio,
Polonia e Grecia), in cui il gestore dell'infrastruttura e il principale operatore ferroviario
rappresentano due divisioni distinte di un unico gruppo societario;
il modello francese, che implica un certo grado di separazione del gestore
dell'infrastruttura, ma limita l’accesso alla rete preesistente. Fanno riferimento a questo
modello Francia, Estonia, Ungheria, Slovenia e Lussemburgo.
In termini di sviluppo, il settore ha attraversato negli ultimi anni una fase di stagnazione e
declino, soprattutto nel comparto merci. Tuttavia, per le sue caratteristiche di sicurezza,
efficienza e basso inquinamento, è ora al centro delle politiche europee di mobilità sostenibile,
che ne cercano il rilancio anche attraverso lo sviluppo di una rete connessa di linee ad alta
velocità-alta capacità (AV/AC) che metta in collegamento i diversi Paesi dell'UE. A partire dagli
anni 2000 lo sviluppo delle reti AV/AC ha abbandonato la dimensione nazionale e si è dato
perciò il via all'attuazione del programma comunitario Trans European Network- Transport (TEN39
Ad eccezione del Regno Unito, dove gli operatori ferroviari sono privati.
56
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
T) 40, che prevede la costruzione di corridoi multimodali di trasporto tra i vari stati, in modo da
assicurare la libera circolazione di merci e persone all'interno della Comunità Europea. Secondo
le previsioni del programma TEN-T, la rete ferroviaria europea ad alta velocità, comprendente le
linee AV di prima e seconda categoria41, raggiungerà i 22140 km nel 2020 e sarà completata nel
2030, quando si estenderà per circa 30750 km.
In base agli accordi politici relativi al progetto TEN-T approvati nel Consiglio europeo dei
Trasporti del 22 marzo 2012, l’Italia occupa una posizione centrale, essendo attraversata da ben
quattro corridoi essenziali su dieci (Tabella 25): il percorso 1 Baltico-Adriatico, con la linea
ferroviaria Vienna-Graz-Klagenfurt-Udine-Venezia-Ravenna; il percorso 3 Mediterraneo, con le
linee ferroviarie Lione-Torino, Milano-Brescia, Brescia-Venezia-Trieste, Trieste-Divaĉa; il percorso
5 Helsinki-La Valletta, per quanto concerne le linee ferroviarie Galleria del Brennero, FortezzaVerona, Napoli-Bari, Napoli-Reggio Calabria, Messina-Palermo; e il percorso 6 GenovaRotterdam, con la linea ferroviaria Genova-Milano/Novara-frontiera con la Svizzera.
BalticoAdriatico
Mediterraneo
Stati
Principali tracciati
membri
PL, CZ, SK, Swinoujscie/Gdynia–Katowice–Ostrava/ŽilinaAT, IT, SI
Bratislava/Vienna/Klagenfurt-UdineVenezia/Trieste/Bologna/Ravenna/Graz-MariborLubiana-Capodistria/Trieste
Istituzione
dei corridoi
merci
Entro il 10
novembre
2015
ES, FR, IT, Almería-Valencia/Algeciras/MadridSI, HU, HR
Saragozza/Barcellona-Marsiglia-Lione-TorinoMilano-Verona-Padova/VeneziaTrieste/Capodistria-Lubiana-Budapest
Entro il 10
novembre
2013
Lubiana/Fiume-Zagabria-Budapest-Zahony
(frontiera ungherese ucraina)
ScandinaviaMediterraneo
SE, DK, DE, Stoccolma/Oslo/Trelleborg-Malmö-CopenaghenAT, IT
Amburgo-Innsbruck-Verona-La
Spezia/Livorno/Ancona/Taranto/Augusta/Palermo
Entro il 10
novembre
2015
Reno-Alpi
NL, BE, DE, ZeebruggeIT
Anversa/Amsterdam/Vlissingen/RotterdamDuisburg-Basilea-Milano-Genova
Entro il 10
novembre
2013
Tabella 25. Percorsi essenziali TEN-T attraversanti l’Italia
La centralità della rete italiana all’interno della programmazione europea può diventare
pertanto un importante strumento per la creazione di opportunità di sviluppo e rilancio del
settore.
40
Come politica europea la rete transeuropea (TENs) – nel settore dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni
– esiste dal 1993. Essa ha la sua base giuridica negli artt. 170-172 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.
La Commissione ha inoltre pubblicato le nuove linee guida in materia (cfr Regolamento 1315/13 citato).
41
Le linee appositamente costruite per l’alta velocità, attrezzate per velocità generalmente pari o superiori a 250
km/h, costituiscono le linee AV di prima categoria; le linee appositamente adattate per l’alta velocità, attrezzate per
velocità dell’ordine di 200 km/h, sono invece anche dette linee AV di seconda categoria.
57
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
5.1 Il settore ferroviario europeo
Infrastrutture ferroviarie
Nel 2011 la rete ferroviaria più estesa d'Europa è quella tedesca con circa 33570 km di rete,
seguita da quella francese con circa 31000 km. L'Italia, pur avendo una rete ferroviaria molto
meno estesa delle due precedenti, rappresenta con i suoi 17000 km la terza rete europea.
Seguono il Regno Unito, con circa 16000 km e la Spagna con circa 15900 km (Figura 26).
40.000
33.576
35.000
30.884
30.000
25.000
20.000
17.045
15.932
16.134
15.000
11.213
10.000
5.000
5.021
3.558
5.944
2.629
2.554
DK
EL
1.919
275
3.016
2.793
NL
PT
0
AT
BE
DE
ES
FI
FR
IE
IT
LU
SE
UK
Figura 26. Estensione rete ferroviaria per paese europeo.
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
Rispetto agli anni Settanta, le principali reti europee hanno in generale subito una contrazione:
la rete tedesca nel 2011 aveva una estensione pari solo al 76% di quella del 1970 (che contava
43777 km), quella francese e quella inglese avevano una estensione pari all’83% di quella del
1970 (37582 e 19330 rispettivamente nel 1970). Fa eccezione l'Italia, per cui si è invece
osservato un aumento dell'estensione ferroviaria di circa 970 km.
Le reti dei vari paesi differiscono anche per la dotazione infrastrutturale in relazione alla
percentuale di linee elettrificate e alla percentuale di linee a 2 o più binari (Tabella 26).
Paese
Italia
Francia
Germania
Spagna
Regno Unito
Lunghezza rete al
2011
17045
% rete a 2 o più binari
34621
33576
15680
16408
45%
50%
54%
35%
75%
% rete
elettrificata
71%
50%
59%
61%
34%
Tabella 26. Estensione rete ferroviaria per paese europeo.
Fonte: elaborazione su dati UIC - Synopsis
L'Italia si distingue dagli altri paesi per una forte prevalenza di linee elettrificate, ben il 71% del
totale, contro il 61% della Spagna, il 59% della Germania, il 50% della Francia e il 34% del Regno
Unito. Nel 2011 il paese con la più alta percentuale di linee ad almeno doppio binario è il Regno
Unito, seguito da Germania e Francia con una quota di linee a doppio binario pari o superiore al
50%. L'Italia con il 45% di linee a doppio binario si trova in quarta posizione seguita solo dalla
Spagna.
Se si considera la dotazione di km di linee ferroviarie per milione di abitanti (Figura 27),
nell'Europa a 15 stati l’Italia si colloca undicesima, con 280,2 km di linee per milione di abitanti,
58
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
un valore però influenzato dalla densità abitativa del paese. Infatti, gli stati meglio dotati sono la
Svezia e la Finlandia a causa della bassissima densità della popolazione rispetto al territorio.
1.400,00
1.182,4
1.200,00
1.100,5
1.000,00
800,00
594,7
600,00
410,2
400,00
486,7
471,1
344,9
322,2
524,0
418,7
280,2
226,2
264,9
256,1
180,3
200,00
0,00
AT
BE
DE
DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
LU
NL
PT
SE
UK
Figura 27. Estensione linee per abitante (km/milione di abitanti)
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
Inoltre, tra i primi paesi per lunghezza delle linee e simili per densità di popolazione (Germania,
Francia, Italia, Spagna e Regno Unito), il paese meglio dotato è la Francia, con circa 490 km di
rete per milione di abitante, seguita da Germania e Spagna. L'Italia in questa classifica su cinque
paesi si posiziona quarta, con circa 280 km di linee per milione di abitanti, seguita solo dal Regno
Unito.
In termini di km di linee per superficie del Paese (Figura 28), il Belgio figura come Paese europeo
con la migliore dotazione, con 116,5 km di linee ogni 1000 km2. Seguono, con valori confrontabili
a quelli belgi, il Lussemburgo (106,3 km/km2) e la Germania (94 km/km2). Più distanziati gli altri
Paesi, tra cui l’Italia che si colloca al nono posto in Europa con 56,56 km di linee ogni 1000 km2,
anche se in effetti i valori italiani sono molto simili a quelli francesi, austriaci e danesi.
140
120
100
80
60
40
20
0
2
Figura 28. Estensione linee su superficie del Paese (km di linee/1000 km )
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
59
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Lo sviluppo dell'AV in Europa è decollato a seguito della crisi petrolifera del 1974, quando si
impose la necessità di sviluppare un sistema di trasporto veloce e che non utilizzasse
combustibili fossili. L'Italia e la Francia sono stati i precursori del settore AV in Europa, l’Italia per
essere stata il primo paese europeo a inaugurare una linea AV (la Direttissima Firenze-Roma) nel
1977, e la Francia per l’introduzione del primo treno ad alta velocità (HST, soprannominato
Concorde Rail) sulla Parigi-Lione nel settembre 1981. Di fatto, fino al 1990 Italia e Francia furono
gli unici due paesi ad essersi dotati di infrastrutture ad alta velocità (Tabella 27). La Germania è
entrata nel settore alta velocità solo all'inizio degli anni '90, con l'Intercity Express (ICE), seguito
a breve dalla Spagna, che ha introdotto l'Alta Velocidad Española (AVE) nel 1992. Regno Unito,
Olanda e Belgio hanno invece avviato i loro investimenti solo a partire dal 2000. La crescita
dell'infrastruttura AV europea è stata continua negli ultimi venti anni ed ha registrato un
aumento nel periodo 2000-2010, raggiungendo i 6600 km di lunghezza. Alla fine del 2012,
l'Europa contava 6879 km di linee ad alta velocità di prima categoria42,43.
Nonostante il ruolo da protagonista dell’Italia nel settore AV europeo, la sua spinta innovatrice
ha avuto una battuta di arresto. La rete italiana nel 2005 appare infatti praticamente immutata
rispetto a quella di dieci anni prima.
Anno BE
DE
ES
FR
IT
NL
UK
1981
1985
1990
1995
2000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
90
447
636
1196
1285
1285
1285
1285
1285
1285
1334
471
471
1090
1272
1511
1599
1604
2056
2144
2144
301
419
710
1281
1281
1540
1540
1872
1872
1872
1896
2036
2036
150
224
224
248
248
248
562
562
744
923
923
923
923
120
120
120
120
74
74
113
113
113
113
113
113
72
137
137
137
137
209
209
209
209
Tabella 27. Km di rete ad Alta Velocità
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
Fino al 2009 la rete AV più estesa d'Europa è stata quella francese, ma gli intensi investimenti
effettuati dalla Spagna a partire dal 2000 le hanno permesso di colmare il divario che si era
formato negli anni precedenti: nel 2010 la Spagna ha superato la Francia in termini di estensione
di linee ferroviarie AV e nel 2012, la rete ferroviaria AV spagnola con i suoi 2144 km è la più
estesa d'Europa, seguita da quella francese con 2036 km. L'Italia, con una rete di soli 923 km è
attualmente la quarta infrastruttura AV europea. Lo scarso livello di investimenti effettuato in
Italia nel decennio tra il 1990 e il 2000 ha fatto perdere al nostro paese la posizione di testa che
possedeva nel decennio precedente; di fatto in Italia si è ricominciato a sviluppare la rete AV
solo a partire dal 2005, con ritmi crescenti fino al 2009, senza però riuscire a colmare il ritardo
infrastrutturale accumulato negli ultimi 20 anni.
42
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013.
Secondo la classificazione europea sono considerate reti AV di prima categoria le reti in grado di supportare il
transito
di treni a velocità superiore ai 250 km/h.
43
60
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1990
1993
1996
traffico totale su treni
1999
2002
traffico su treni AV
2005
2008
2011
traffico su treni tradizionali
Figura 29. Traffico passeggeri su treni tradizionale e AV, UE-15 (miliardi di passeggeri-km)
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
Servizi di trasporto passeggeri
Lo sviluppo recente delle connessioni ad Alta Velocità induce ad analizzare se e come queste
ultime abbiano influenzato l’andamento del traffico complessivo in Europa. Per rispondere alla
questione è necessario dividere la domanda di traffico ferroviario tra modalità tradizionale e AV.
Il traffico passeggeri sui treni tradizionali (Figura 29) è stato pressoché stazionario su tutto l'arco
temporale 1990-2011, oscillando attorno ai 250 miliardi di passeggeri km. Il traffico totale risulta
invece crescente a partire dalla metà degli anni novanta, con un incremento registrato tra il 1990
e il 2011 imputabile sostanzialmente alla crescita del trasporto AV. E’ quindi l'introduzione del
servizio AV che ha contribuito alla ripresa di un settore che – come si è visto- a partire dagli anni
'70 dava segni di cedimento a causa della concorrenza sviluppata dal trasporto aereo e su
gomma.
Più in dettaglio, da quando sono state introdotte le linee AV il numero di viaggiatori che ha
scelto questa modalità di trasporto è passato da 15,2 miliardi di passeggeri-chilometro del 1990
fino ad arrivare, nel 2011, a 105,74 miliardi di passeggeri km per l’insieme di Belgio, Germania,
Spagna, Italia, Francia e Regno Unito44.
Il notevole e continuo incremento della domanda è in parte avvenuto per effetto della crescita
dell'offerta di trasporto delle reti nazionali AV, conseguente sia alla crescita dimensionale di tali
reti sia alla acquisizione di nuovi convogli ad alta velocità. Pertanto lo sviluppo della domanda,
dipendendo dall’offerta di traffico, non è comunque stato uniforme in tutti i paesi. Osservando
la variazione percentuale della domanda di trasporto ad alta velocità nel decennio 2000-2009
per Germania, Spagna, Francia, Italia e l'insieme di Belgio, Repubblica Ceca, Olanda, Portogallo,
Slovenia, Finlandia, Svezia e Regno Unito (Figura 30), emerge che la Spagna è stato il paese che
ha investito maggiormente nell'infrastruttura ad alta velocità ed è anche stato il paese che ha
registrato il più importante aumento della domanda (+492%), seguita dall'Italia (+111%) e poi
dall'insieme degli altri paesi che proprio in questo decennio hanno intrapreso la costruzione di
linee AV. Buono ma meno consistente è invece l'incremento per Francia e Germania, dove la
crescita più rapida si è registrata nel decennio precedente.
44
La quota di passeggeri qui indicata comprende sia passeggeri che hanno utilizzato l'infrastruttura AV sia i passeggeri
che hanno usufruito di servizi ad alta velocità offerti sulle tratte convenzionali adattate.
61
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
492%
500%
450%
400%
350%
300%
250%
200%
150%
100%
111%
62%
140%
49%
50%
0%
DE
ES
FR
IT
ALTRI
Figura 30. Variazione % del traffico passeggeri su treni AV 2000-2009
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
L’altra componente di sviluppo della domanda è ovviamente rappresentata dalla possibilità che
la rete ad alta velocità offre di ridurre drasticamente il tempo di viaggio tra le principali città
europee. In effetti, le linee ad alta velocità, per l’assenza di tempi di check-in, vengono preferite
al trasporto aereo per i viaggi con una durata di circa 3 ore, ovvero quando il tragitto è compreso
tra i 400 e gli 800 km. Al di sotto di 150 km l'AV offre un vantaggio limitato rispetto alle linee
ferroviarie convenzionali o al trasporto su strada. Sopra i 900 km si predilige il trasporto aereo, a
meno che i treni non offrano vantaggi specifici come il trasporto auto o i servizi notturni45.
L'espansione della reta AV non ha quindi solo permesso di ridurre i tempi di percorrenza, ma ha
reso nuovamente competitivo il settore ferroviario sia rispetto al trasporto aereo sia nei
confronti del trasporto su strada.
A livello europeo, la produttività economica delle reti AV, definita come numero di passeggeri
trasportati per km di rete ad alta velocità (Tabella 28)46, ha avuto un andamento discontinuo,
con un picco massimo nel 2001, quando si raggiunse la quota di 22 milioni di passeggeri per km
(a fronte dei circa 15 milioni di passeggeri km. che circolavano nel 1990) Gli anni seguenti hanno
registrato un progressivo decremento, così che nel 2008 la quota di passeggeri per km era scesa
a circa 17 milioni di passeggeri.
45
Fonte: High-speed Europe, A sustainable link between cities, Luxembourg: Publications Office of the European
Union, 2010.
46
La produttività indicata in tabella può essere sopravvalutata in quanto le statistiche europee contano, come traffico
passeggeri AV, quello effettuato tramite materiale rotabile AV, che può essere tuttavia utilizzato anche su una rete
non costruita appositamente per l'alta velocità.
62
ART
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
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Rete AV in
esercizio
(km)
Domanda
passeggeri km
trasportati (mlr)
Produttività economica della rete
Passeggeri anno per
km di rete (mln)
Passeggeri giorno
per km di rete (mgl)
1013
1122
1655
1985
2386
2386
2444
2444
2691
2691
2708
2967
3229
3943
4264
4285
4870
5485
5745
6178
15,2
20,4
25,1
27,6
30,7
32,9
37,5
43,4
47,8
52,9
58,8
65,1
68,0
70,7
76,1
80,1
84,3
88,7
97,6
n.d.
15,0
18,1
15,2
13,9
12,9
13,8
15,4
17,7
17,8
19,6
21,7
22,0
21,1
17,9
17,8
18,7
17,3
16,2
17,0
n.d.
41,2
49,7
41,6
38,1
35,3
37,8
42,1
48,6
48,7
53,8
59,5
60,1
57,7
49,1
48,9
51,2
47,4
44,3
46,5
n.d.
Tabella 28. Produttività della rete ad Alta Velocità a livello europeo
Fonte: NTV-I quaderni dell'Ufficio Studi, Lo sviluppo dell'Alta velocità in Europa e nel Mondo,
n°1 febbraio 2011
Servizi di trasporto merci
Per quanto concerne il trasporto merci in Europa, nel 2011 il trasporto ferroviario, con una
quota di solo l’11%, ha un ruolo relativamente marginale rispetto ad altre modalità di trasporto,
collocandosi in terza posizione dopo il trasporto su strada, che predomina con una quota del
45%, ed il trasporto via mare, con circa il 36%47. In totale sono state trasportate 3824 miliardi
tonnellate kilometro (tkm). Questo numero include il trasporto aereo e marittimo tra gli Stati
europei, ma non include il traffico tra l'Europa e il resto del mondo. Se si esclude dall'analisi la
quota di merci trasportata via mare, nel 2011 sono circolate in Europa 2414 tkm di merci, e
anche in questo caso la modalità di trasporto prevalente è stata quella su gomma, con una quota
del 72%, seguita da quella su ferro con una quota del 17%.
Il trasporto su rete ferroviaria non solo si caratterizza per una quota relativamente marginale
rispetto a quello su gomma, ma anche per il fatto che esso attraversa da ormai un ventennio una
fase di stagnazione. Il trasporto su ferro non ha subito variazioni significative nel periodo 19952010 oscillando attorno a un valor medio di 403 miliardi di tkm (Figura 31). Di contro la quantità
di merci trasportate su gomma è aumentata costantemente fino al 2007, passando dai circa
1290 miliardi tkm nel 1995 a 1910 miliardi km nel 2007; a partire dal 2007 si osserva una leggera
flessione, più accentuata in corrispondenza della recessione economica del 2009.
47
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013.
63
ART
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2500
2000
1500
stradale
ferroviario
1000
500
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Figura 31. Trasporto merci su gomma e ferrovia, 1995-2011, EU27 (milioni di tonnellate km)
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
Il trasporto su rotaia ha in effetti subito durante gli anni Novanta una contrazione rispetto ai
decenni precedenti. Infatti (Figura 32), nel 1970 venivano trasportate 551 miliardi di tonnellate
km, con un picco nel 1980 (641 miliardi tkm). Durante il primo triennio degli anni novanta si è
assistito ad una riduzione della quota di merci trasportate su ferro; a partire dal 1993 le
tonnellate km trasportate su linee ferroviarie sono rimaste pressoché stabili, oscillando tra le
390-410 miliardi di tkm, ad eccezione del 2009 quando si è registrato il valore minimo di 360
tkm.
700
600
500
400
641
551
526
444
394
380
392
384
384
413
440
420
361
300
200
100
0
1970 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Figura 32. Trasporto merci su rete ferroviaria, 1970-2011 (miliardi tkm)
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
All’interno del panorama europeo del traffico merci su rete ferroviaria, l’Italia si posiziona sesta,
penalizzata dal limitato sviluppo del proprio sistema di intermodalità e dai limiti del sistema di
interconnessioni con gli altri sistemi di trasporto. Per quanto riguarda però la quota modale di
trasporto merci su rotaia su altre modalità di trasporto terrestre, l’Italia nel decennio 2000-2010
ha conosciuto una contrazione dell’1,4%, passando dall’11% del 2000 al 9,6% del 2010, una
riduzione inferiore alla media UE-27 (-2,6%, da 19,7% a 17,1%) e ad alcuni paesi europei (Francia,
-7,1% da 20,6% a 13,5% e Spagna, -3%, da 7,2% a 4,2%)48.
48
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013.
64
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5.2 Il settore ferroviario italiano
5.2.1 Infrastrutture ferroviarie
In accordo alle statistiche europee l'Italia, con circa 17000 km49 di rete ferroviaria al 2011,
rappresenta la terza rete ferroviaria europea per estensione. Il 45% della rete è rappresentato
da linee ad almeno doppio binario e il 71% risulta elettrificato (in Europa solamente Belgio e
Svezia possiedono una percentuale maggiore di linee elettrificate). L'elevato livello di
elettrificazione delle linee è dovuto al fatto che l'Italia ha avviato il processo di elettrificazione in
anticipo rispetto agli altri paesi europei.
In relazione al territorio l'Italia possiede 5.66 km di rete ogni 100 km2 di superficie, un valore
leggermente superiore a quello dell'Europa a 15 stati che è pari a 4.7 km ogni 100 km2. Poiché la
densità della popolazione italiana è più elevata rispetto alla media europea, l'estensione della
rete ferroviaria in rapporto agli abitanti è di soli 280 km ogni milione di abitanti, contro un valore
medio di 380 km ogni milione di abitanti registrato per l'UE a 15 stati.
Il principale gestore della rete ferroviaria italiana, RFI SpA, gestisce circa 16700 km di rete
statale; i rimanenti km di rete, di proprietà regionale, sono gestiti da Ferrovie Nord Spa
(un’azienda appartenente al gruppo FNM Spa, che rappresenta la più importante compagnia
ferroviaria del paese dopo il gruppo Ferrovie dello Stato). Va peraltro evidenziato che nei 17000
km di rete ferroviaria rilevati dalle statistiche europee non vengono conteggiati i km di rete
ferroviaria di proprietà delle regioni gestiti da imprese ferroviarie minori. Secondo il Conto
nazionale delle infrastrutture e dei trasporti50, al 2011 l'estensione della rete regionale, esclusi i
300 km gestiti da Ferrovie Nord, ammonta a circa 3600 km. Pertanto, se si considerano i km di
rete nazionali e tutti i km di rete ferroviaria regionale, l'infrastruttura ferroviaria italiana
ammonta a circa 20600 km.
Le reti regionali non si distribuiscono però uniformemente lungo il territorio nazionale (Tabella
29), essendo particolarmente estese nell'Italia Meridionale, mentre è l'Italia Centrale a detenere
la minor estensione di reti regionali.
Rete complessiva
Italia settentrionale
Italia centrale
Italia meridionale
insulare
Totale
Elettrificata
e
563,0
296,3
2526,0
Non
elettrificata
209,0
323,5
Totale
772,0
296,3
2849,5
3385,4
532,5
3917,8
Tabella 29. Distribuzione geografica della rete ferroviaria
Fonte: Conto nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, anni 2011-2012.
49
50
Dati estratti da EU, Transport in figures, statistical pocketbook 2013 e da database on line UIC, Synopsis 2011.
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Conto nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, anni 2011-2012.
65
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In adempimento alle normative europee, che richiedevano la separazione tra il gestore
dell'infrastruttura e il principale operatore ferroviario, nel 1999 l'azienda Ferrovie dello Stato
assunse la struttura di un gruppo societario, seguendo il modello tedesco. Il servizio di trasporto
venne affidato a Trenitalia, il principale operatore ferroviario per l'offerta di trasporto sia di
passeggeri sia di merci.
La gestione e il mantenimento dell'infrastruttura statale vennero invece affidati sulla base di una
concessione51 della durata di 60 anni (che scadrà nel 2060) a Rete Ferroviaria Italiana (RFI), che a
partire dal 1 Luglio 2001 e tramite uno specifico Contratto di Programma, assunse compiti di
gestione e manutenzione della rete, progettazione, costruzione e messa in esercizio di nuovi
impianti, anche attraverso la collaborazione con Italferr (società di progettazione del Gruppo
Ferrovie dello Stato), gestione dei sistemi di sicurezza e regolazione ferroviaria, vendita di tracce
treno per la circolazione, definizione dell'orario della rete, prestazione dei servizi di manovra dei
convogli nelle stazioni ferroviarie.
Focalizzandosi sulla rete ferroviaria statale gestita da RFI essa presenta una estensione di 16751
km, di cui 67 km all'estero. Il 71% della rete risulta elettrificato, le linee a doppio binario sono il
45% del totale e risultano elettrificate nella quasi totalità (7431 km). Le linee a trazione diesel
sono tutte a binario singolo.
Le linee che compongono la rete di RFI risultano classificate in:



linee fondamentali, caratterizzate da un’alta densità di traffico e da una elevata qualità
dell’infrastruttura. Comprendono le direttrici internazionali e gli assi di collegamento fra
le principali città italiane. La rete fondamentale risulta suddivisa in 78 tratte
commerciali52;
linee complementari, con minori livelli di densità di traffico e che costituiscono la maglia
di collegamento nell’ambito dei bacini regionali connettendo fittamente tra loro le
direttrici principali. La rete complementare è costituita da: rete secondaria (composta a
sua volta da 191 tratte, elencate nell' allegato n°2), rete a scarso traffico (composta da
42 tratte a scarso traffico definite nell' allegato n°3), linee a spola ( definite nell'allegato
n°4);
linee di nodo, che si sviluppano all’interno di grandi zone di scambio e collegamento tra
linee fondamentali e complementari situate nell’ambito di aree metropolitane. Le linee
di nodo riguardano le aree metropolitane di: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Roma, Napoli.
Allo stato attuale i km di linee complementari sono il 56% della rete e sono presenti
prevalentemente nelle regioni del Mezzogiorno. Le linee fondamentali comprendono le direttrici
per i collegamenti nord-sud e trasversali tra Tirreno e Adriatico.
51
Il regime di concessione venne istituito con il DM 138T del 31/10/2000 "Concessione per la gestione dell'
infrastruttura ferroviaria nazionale".
52
Allegato tecnico n°1, Rete fondamentale - Tratte commerciali.
66
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Linee ferroviarie in esercizio
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16751
CLASSIFICAZIONE
Linee fondamentali
6448 km
Linee complementari
9365 km
Linee di nodo
938 km
TIPOLOGIA
Linee a doppio binario
7540 km
Linee a binario semplice
9211 km
ALIMENTAZIONE
Linee elettrificate
11969 km
- linee a doppio binario
7463 km
- linee a semplice binario
4506 km
Linee non elettrificate (diesel)
4783 km
Lunghezza complessiva dei binari
24291 km
Linea convenzionale
22941 km
Linea AV
1350 km
Tabella 30. La rete nazionale in cifre
Fonte: sito web di RFI, dati al 31 dicembre 2013
La distribuzione della rete ferroviaria nazionale presenta però evidenti differenze tra le diverse
macro-ripartizioni (Mezzogiorno, Nord Ovest, Nord Est e Centro; Tabella 31). 53 Il Mezzogiorno ha
la maggiore estensione di ferrovie con 5730 km, ma è penalizzato da una rete complessivamente
meno moderna ed efficiente, dato che possiede il maggior numero di km a binario singolo e
conta il 41% di rete non elettrificata. A seguire, per estensione, troviamo il Nord Ovest con 4154
km. La ripartizione che presenta il maggior numero di km elettrificato è il Nord Est con l'80%
della rete di appartenenza, mentre il centro è l'area che ha la rete a doppio binario più estesa. La
distribuzione dell’infrastruttura presenta inoltre significative variazioni a livello regionale. Infatti,
in Italia solo otto regioni superano i 1000 km (Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna,
Toscana, Lazio, Campania e Sicilia). Le altre hanno una dotazione inferiore o uguale a 500 km (ad
eccezione di Puglia e Calabria in cui la rete si estende per circa 800 km).
Nord Ovest
Nord Est
Centro
Mezzogiorno
Italia
Elettrificata
a binario
doppio
1869
1858
2016
1676
7405
Elettrificata a
binario
semplice
1331
798
665
1675
4469
Non
elettrificata a
binario doppio
0
0
0
50
77
Non elettrificata
a binario
semplice
954
647
772
2329
4675
Totale
4154
3303
3453
5730
16640
Tabella 31. Distribuzione e caratteristiche della rete statale per macroregioni
Fonte: Uniontrasporti, Rapporto sullo stato delle infrastrutture in Italia, criticità di oggi,
priorità di domani, 2011
53
Uniontrasporti, Trasporti Logistica Infrastrutture, I Rapporto sullo stato delle infrastrutture in Italia: criticità di oggi,
priorità di domani, febbraio 2011.
67
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Per quanto riguarda la rete alta velocità, va rilevato che la prima linea AV costruita in Europa è
stata la direttissima che, oggi, collega Roma a Firenze, costruita tra il 1970 e il 1992. In
particolare il tratto tra Roma e città della Pieve (138 km) venne inaugurato nel 1977, ben quattro
anni prima del tratto LGV Sathonay-St Florentin della Parigi-Lione. Lo sviluppo maggiore dei
collegamenti AV si è avuto – come visto – dal 2005 in avanti. Nel 2005 viene completata la nuova
linea AV Roma-Napoli, su cui i treni raggiungono i 300 km/h. Un anno dopo viene inaugurata la
Torino-Novara e nel 2007 la tratta Padova-Venezia. Nel 2008 vengono completate la NapoliSalerno, la Milano-Treviglio e la Milano-Bologna. Nel 2009 con l'apertura della Bologna-Firenze e
della Novara-Milano si completa l'asse AV che collega Torino a Salerno.
5.2.2 Servizi di trasporto passeggeri
Il servizio di trasporto passeggeri è suddiviso in diversi segmenti, alcuni dei quali soggetti a
concorrenza ed altri – i cosiddetti servizi soggetti ad “obbligo di servizio pubblico” - invece
affidati tramite contratti di servizio ad uno specifico operatore.
I servizi di trasporto passeggeri ad Alta Velocità sono soggetti alle regole di mercato e sono
forniti in concorrenza in Italia da due imprese, l’operatore pubblico Trenitalia del Gruppo F.S. e
l’operatore privato NTV.
Tra i servizi di trasporto passeggeri soggetti a “obblighi di servizio pubblico” invece si ricordano i
servizi di trasporto a media-lunga percorrenza (Intercity, Espressi, Espressi Notte). Questi servizi
sono in genere forniti da un solo operatore tramite apposito contratto di servizio firmato con il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Al momento, in Italia il fornitore di questi servizi è
Trenitalia. Altri servizi offerti tramite contratto di programma si ricordano i servizi di trasporto
Interregionali e Regionali il cui livello di fornitura è tipicamente definito tramite contratti di
programma tra l’operatore di trasporto e le Regioni.
Passando ai dati di mercato, va rilevato che la domanda complessiva di trasporto passeggeri in
Italia (Figura 33) è risultata in lieve crescita durante gli ultimi anni '90, ma dal 1999, fino al 2008
la domanda di trasporto espressa in passeggeri km è risultata stabile, intorno a 49 miliardi di
passeggeri/anno. Dal 2008 in avanti si è assistito ad una riduzione della domanda di trasporto
tradizionale che ha determinato la riduzione della domanda di trasporto totale, nonostante in
questo periodo si sia assistito ad un aumento della domanda di trasporto ad alta velocità,
causato principalmente dell'entrata in funzione di nuove tratte; tuttavia l'aumento della
domanda di trasporto sulle linee AV non è stato in grado di controbilanciare la riduzione della
domanda di trasporto tradizionale passeggeri, cosa che invece è avvenuta (vedi precedente
Figura 29) a livello europeo ed in particolare in Francia, dove l'incremento di domanda di
trasporto AV ha permesso di ampliare la domanda totale del settore.
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
traffico totale su treni
traffico su treni AV
traffico su treni tradizionali
Figura 33. Domanda di trasporto ferroviario passeggeri in Italia (miliardi di passeggeri km)
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
68
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In particolare si evidenzia come tra il 2000 e il 2011 i passeggeri km totali (su rete tradizionale ed
AV) sono passati da 49,57 a 43,34 miliardi, registrando una riduzione di domanda di circa il 12%,
anche se in questo stesso periodo la domanda di passeggeri per l'AV è passata da 5,09 a 12,28
miliardi.
Se si analizza poi l'andamento della domanda dell'intero settore e quello del principale
operatore ferroviario, (Figura 34), si nota la quasi coincidenza tra il traffico totale e quello di
Trenitalia. La domanda complessiva risulta leggermente maggiore di quella di Trenitalia, ma non
presenta un andamento differente, pertanto la quota di domanda soddisfatta dall'insieme di
altri operatori è stata pressoché costante nel tempo.
E’ da rilevare come la riduzione della domanda complessiva sia totalmente da imputare
essenzialmente alla riduzione relativa del traffico a media e lunga distanza il quale è passato da
27,28 miliardi di pkm del 2001 ai 20,64 miliardi del 2010, registrando un calo del 25%. In questo
stesso periodo il trasporto regionale è passato da 19,4 a 22,7 miliardi di pkm con un aumento
complessivo del 16% (Figura 34).
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
2002
2003
IT - totale
2004
2005
FS - totale
2006
2007
2008
FS - di cui M/L perc
2009
2010
2011
FS - di cui reg
Figura 34. Trasporto ferroviario passeggeri per operatore (miliardi di passeggeri km)
Fonte: per la domanda totale elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical
pocketbook 2013; elaborazione dati Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Conto nazionale delle
infrastrutture e dei trasporti.
In termini di quote di mercato risulta che nel 2001 Trenitalia pesava per il 93.4% sul traffico
passeggeri totale (espresso in pkm); questa percentuale non è variata di molto nel corso degli
anni, tant'è che nel 2011 Trenitalia deteneva ancora il 90.8% del traffico totale. La quota di
traffico non FS è inoltre da imputarsi per la quasi totalità alle 18 imprese ferroviarie regionali in
concessione (Tabella 32). Queste imprese di fatto offrono un servizio complementare a quello di
Trenitalia nel trasporto regionale dei passeggeri.
69
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Passeggeri
Denominazione
Città
Data rilascio
Gruppo Torinese Trasporti S.p.a.
Torino
27/07/2001
Sad – Trasporto Locale S.p.a
Bolzano
28/12/2001
Umbria TPL e Mobilità
Perugia
23/07/2001
Ente Autonomo Volturno S.r.l.
Napoli
15/07/2013
Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.a.
Roma
06/02/2007
Società Viaggiatori Italia S.r.l.
Milano
21/12/2009
Passeggeri e merci
Denominazione
Città
Data rilascio
Trenord S.r.l
Milano
23/06/2000
Sistemi Territoriali S.p.a.
Padova
04/12/2001
TPER S.p.a.
Bologna
03/08/2001
Trasporto Ferroviario Toscano S.p.a.
Ferrovia Adriatico Sangritana S.r.l.
Ferrovie del Gargano S.r.l.
Arezzo
Lanciano (CH)
Bari
14/03/2001
08/05/2001
28/11/2001
Serfer –Servizi Ferroviari S.r.l.
Genova
13/05/2002
Ferrotranviaria S.p.a.
Roma
19/02/2004
Ferrovie Udine Cividale S.r.l.
Udine
02/02/2005
InRail S.p.a.
Genova
09/10/2006
Ferrovie della Calabria S.r.l.
Catanzaro
21/09/2007
Compagnia Ferroviaria Italiana S.r.l.
Roma
21/03/2008
Tabella 32. Imprese ferroviarie di trasporto passeggeri e misto dotate di licenza operativi al 7.02.2014
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, http://www.mit.gov.it/mit/mop_all.php?p_id=07018
La concorrenza a Trenitalia è più marcata nel segmento alta velocità. L’ingresso di NTV nel
settore ha progressivamente ridotto le quote di mercato di Trenitalia, dal 93% nel 2012 all’80%
nel 2013, che si riduce al 78% se si considera l’indicatore passeggeri km (Tabella 33).
2012
Trenitalia
NTV
2013
Passeggeri
Passeggeri*km
Passeggeri
Passeggeri*km
93%
7%
93%
7%
80%
20%
78%
22%
Tabella 33. Quote di mercato nel settore alta velocità
Fonte: elaborazione ART su dati interni
5.2.3 Servizi di trasporto merci
Passando ad analizzare il trasporto ferroviario merci in Italia, risulta che esso sta attraversando
negli ultimi anni un periodo molto negativo. Il numero di tonnellate trasportate su rotaia per le
relative percorrenze (Figura 35) ha subito un crollo dal 2007 al 2011 del 21,7%, passando da
25,285 a 19,787 miliardi di tonnellate km. Quest’ultimo costituisce un valore decisamente
inferiore ai valori medi trasportati prima del 2006, in cui la domanda ha presentato un
70
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andamento molto stabile. Durante gli anni '90 la domanda è infatti stata pressoché costante,
oscillando attorno ai 22 miliardi di tonnellate km.
A partire dal 2003 si è assistito ad una rapida espansione della domanda, che si è tuttavia
arrestata nel 2007, quando si raggiunse il picco di 25.28 miliardi di tonnellate km, dato record
nella storia secolare delle ferrovie italiane.
26
24
miliardi tkm
22
20
18
16
14
12
Figura 35. Domanda di trasporto merci su rete ferroviaria in Italia
Fonte: elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical pocketbook 2013
La sofferenza del comparto italiano del trasporto merci su rotaia è stata molto più pronunciata
che in Europa, dove dal 2007 al 2011 si è registrato un calo del 6,25%, passando da 448 a 420
miliardi di tonnellate km. Va approfondito in che misura la difficoltà del comparto italiano possa
derivare dalle sole cause congiunturali proprie dell’economia nazionale o vi siano delle
concause.
Un ulteriore elemento di criticità del mercato del trasporto merci italiano è che esso serve un
bacino essenzialmente locale, come dimostra il sostanziale azzeramento delle merci in transito
sul territorio nazionale, diversamente da quanto accade per esempio in Germania, dove il
traffico in transito è circa il 4% del totale delle merci movimentate.
Questo rende il settore italiano del trasporto merci su rotaia strettamente legato all’andamento
dell’economia nazionale, che –come noto- ha fortemente risentito della crisi globale e da cui
stenta a riprendersi.
Le difficoltà del comparto ferroviario nel trasporto merci sono anche legate al giudizio negativo
degli operatori del settore logistico internazionale. Come evidenziato da un’indagine della Banca
d’Italia 54 , il sistema ferroviario italiano è considerato inadeguato sia per dotazione
infrastrutturale, sia per offerta di servizi in termini di tempi e costi, rappresentando uno
svantaggio competitivo fondamentale rispetto ad altre modalità o reti di trasporto.
54
Beretta E, Dalle Vacche A. e Migliardi A., Competitività ed efficienza della supply-chain: un’indagine sui nodi della
logistica in Italia, in Banca d’Italia, Seminari e Convegni 2011, “Le infrastrutture in Italia: dotazione, programmazione e
razionalizzazione”, pp. 557-584.
71
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In termini di assetto competitivo del settore merci, fino all'inizio del nuovo secolo la domanda di
trasporto merci era completamente soddisfatta dall'unica impresa del settore, Ferrovie dello
Stato, poi divenuta Trenitalia in seguito alla separazione tra gestore e principale operatore
avvenuta nel 1999.
A partire dai primi anni del 2000, grazie al processo di liberalizzazione, sono entrate nel settore
nuove imprese ferroviarie in possesso di licenza. L'ingresso di nuovi operatori ha inizialmente (e
almeno fino al 2008) permesso di ampliare la domanda, senza sottrarre quote all'incumbent,
assumendo pertanto un ruolo complementare rispetto a quello svolto da Trenitalia (Figura 36).
30
25
miliardi t-km
20
15
10
5
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
-5
IT - totale
FS - totale
ALTRE
Figura 36. Trasporto merci su rete ferroviaria in Italia suddivisa per operatore
Fonte: per la domanda totale elaborazione dati Commissione Europea, Transport in figures, statistical
pocketbook 2013; elaborazione dati Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Conto nazionale delle
infrastrutture e dei trasporti.
A partire dal 2008, nuovi concessionari (Tabella 34) hanno invece iniziato ad assumere un ruolo
maggiormente concorrenziale: nel biennio 2008-2009, caratterizzato da un’economia in
recessione, il crollo della domanda totale (circa -30%) ha interessato principalmente Trenitalia,
che è passata dai 21,1 miliardi di tkm del 2007 ai 13,57 miliardi di tkm del 2009 (riduzione record
del 36%), mentre le nuove imprese ferroviarie hanno soddisfatto una domanda stazionaria, pari
a 4 miliardi di tonnellate km.
La contrazione della quota di mercato di Trenitalia a favore dei nuovi entranti è proseguita negli
anni 2010 e 2011, così che nel 2011 questi ultimi detengono il 41% del mercato di trasporto
merci, con una crescita del 95% rispetto al 2009.
72
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Merci
Denominazione
Hupac S.p.a
Rail Traction Company S.p.a
Captrain Italia S.r.l.
SBB Cargo Italy S.r.l.
NordCargo S.r.l.
RailOne S.p.a.
Rail Cargo Italia
Crossrail Italia S.r.l.
General Transport Service
Oceanogate Italia S.r.l.
Interporto Servizi Cargo S.r.l.
Fuorimuro Servizi portuali e ferroviari S.r.l.
Città
Milano
Bolzano
Milano
Milano
Milano
Chieti
Noviligure (AL)
Beura-Gardezza
Bari
(VB)
La Spezia
Napoli
Genova
Passeggeri e merci
Denominazione
Città
Trenord S.r.l
Milano
Sistemi Territoriali S.p.a.
Padova
TPER S.p.a.
Bologna
Trasporto Ferroviario Toscano S.p.a.
Arezzo
Ferrovia Adriatico Sangritana S.r.l.
Lanciano (Chieti)
Ferrovie del Gargano S.r.l.
Bari
Serfer –Servizi Ferroviari S.r.l.
Genova
Ferrotranviaria S.p.a.
Roma
Ferrovie Udine Cividale S.r.l.
Udine
InRail S.p.a.
Genova
Ferrovie della Calabria S.r.l.
Catanzaro
Compagnia Ferroviaria Italiana S.r.l.
Roma
Data rilascio
14/05/2001
23/06/2000
20/12/2001
26/03/2003
23/05/2003
11/07/2005
11/08/2006
22/03/2007
21/03/2008
04/06/2008
11/05/2009
13/01/2011
Data rilascio
23/06/2000
04/12/2001
03/08/2001
14/03/2001
08/05/2001
28/11/2001
13/05/2002
19/02/2004
02/02/2005
09/10/2006
21/09/2007
21/03/2008
Tabella 34. Imprese ferroviarie di trasporto merci e misto dotate di licenza operativi al 7 febbraio 2014
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, http://www.mit.gov.it/mit/mop_all.php?p_id=07018
5.3
5.3.1
Aspetti di interesse regolatorio
Affidamento dei servizi di trasporto ferroviario e gare
Per quanto riguarda il trasporto ferroviario regionale nell’anno 2000 sono stati conferiti alle
Regioni e agli Enti locali le funzioni di programmazione e di amministrazione per i servizi di
interesse regionale e locale (analogamente a quanto effettuato per il trasporto locale su
gomma).
73
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In termini di modalità di affidamento si ricorda che con le integrazioni apportate al D. Lgs.
422/97 dal D. Lgs. 400/99 era stato previsto anche per il trasporto ferroviario regionale l’obbligo
delle gare ad evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi, fatta comunque salva la possibilità
di ricorrere ancora all’affidamento diretto durante il periodo transitorio.
La logica di tale intervento legislativo era stata evidentemente quella di aumentare la
concorrenza “per il mercato.55
L’apertura verso il mercato aveva comunque portato ad un numero esiguo di gare (4 in tutto, di
cui una annullata). In seguito il legislatore nazionale è però nuovamente intervenuto abrogando
l’obbligo di gara per i servizi regionali (L. 99, 23 luglio 2009, art. 61). A ciò ha fatto seguito il
Decreto Legislativo n.1 del 24 gennaio 2012 all’art. 25 che ha nuovamente re-inserito l’obbligo,
per le Regioni, di mettere a gara il servizio di trasporto Regionale al termine della scadenza dei
contratti vigenti impedendo alle Regioni la possibilità di poter rinnovare i contratti per ulteriori
sei anni. Il quadro normativo è, infine, mutato completamente (e nuovamente) a seguito della
sentenza della Corte Costituzionale n.199 del 20 luglio 2012 che ha abrogato l'obbligo di
assegnazione tramite gara per i servizi di pubblica utilità dando la possibilità di fatto a Trenitalia
di rinnovare/rinegoziare i Contratti di Servizio in essere.
Tra gli aspetti cruciali per l‘affidamento del servizio tramite gara, si ricorda il problema del
reperimento del materiale rotabile, la cui proprietà è di fatto oggi prevalentemente in capo a
Trenitalia, e la definizione della dimensione del bacino da mettere a gara, i cui effetti sul grado di
competizione nella procedura di gara sono rilevanti. Dal punto di vista regolatorio, appare
necessario provvedere per tempo ad una analisi di queste problematiche (la cui non soluzione
evidentemente frena il ricorso alle gare) così come ad analisi quantitative sui costi di fornitura
del servizio per definire opportuni ed ottimali bacini di gara. In sintesi, si ritiene importante
definire per tempo interventi regolatori ad hoc (in particolare focalizzati sugli “schemi di gara
tipo”) per favorire il ricorso alle gare ad evidenza pubblica.
Si osserva infine che anche i servizi ferroviari nazionali non commerciali cosiddetti a Servizio
Universale (ossia gli Espressi Notte e i treni IC) sono oggi affidati a Trenitalia tramite un contratto
di servizio negoziato annualmente tra l’impresa ed il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(si veda anche la sezione sul finanziamento pubblico al settore per un’analisi degli importi di
questi contratti). In linea prospettica anche questi servizi potrebbero evidentemente essere
oggetto di gare ad evidenza pubblica, per lotti o tratta per tratta, così da dare l’opportunità di
partecipare alla fornitura del servizio anche ad operatori diversi da Trenitalia.
5.3.2 Capacità e grado di utilizzazione del servizio
I posti-km offerti sia nel settore a media-lunga percorrenza sia nel trasporto regionale hanno
subito una contrazione dal 2005 a oggi (Tabella 35); tale riduzione è stata costante nel comparto
a media-lunga percorrenza, mentre nel trasporto regionale è stata osservabile, ma di grande
portata, solo nel 2011. A fronte della riduzione dell’offerta, non si è però assistito a un aumento
del coefficiente di riempimento dei mezzi, a causa della riduzione dei viaggiatori-km. Un
indicatore che esprime il grado di utilizzo dei mezzi è il cosiddetto coefficiente di riempimento
(load factor), definito come il rapporto fra i posti effettivamente occupati e quelli disponibili.
Sulla media-lunga percorrenza, esso si aggira attorno al 50%, mentre molto inferiore è sul
trasporto regionale (circa 30%), con variazioni di scarso rilievo dal 2005 al 2011.
55
Su questo tema si rimanda a Cambini C., Catalano G., Savoldi A. (2009), “L’intervento pubblico nel trasporto
ferroviario. Prospettive di liberalizzazione e esigenze di servizio pubblico”, Mercato Concorrenza Regole, n. 2, 249-281.
74
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2005
16 luglio 2014
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Media lunga percorrenza
Posti
50313
47210
47779
46915
45460
40567
37882
Load factor
50,65%
54,75%
50,58%
50,28%
48,92%
50,87%
53,24%
Posti
69583
71258
71862
71351
71408
71948
57529
Load factor
30,24%
29,89%
30,36%
31,09%
31,04%
31,57%
33,37%
Trasporto regionale
Tabella 35. Capacità e grado di utilizzazione del servizio
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei
Trasporti, 2011-2012
5.3.3 Finanziamento pubblico
Il settore pubblico in Italia ha sostenuto il trasporto ferroviario con trasferimenti, finalizzati a
garantire a FS un equilibrio contabile per la realizzazione sia dei programmi di investimento
(contributi in conto capitale), sia la copertura dei costi di esercizio della rete e dei costi del
trasporto ferroviario locale (contributi in conto esercizio). L’entità dei contributi pubblici è
esposta nella sottostante tabella (Tabella 36).
CONTO ESERCIZIO (mln €)
Contributi statali esercizio rete
ferroviaria
Utilizzo fondi ex I. 538/93 e
448/98
Contributi da enti territoriali ai
servizi di trasporto
Contributi statali ai servizi di
trasporto, di cui:
Trasporto passeggeri
Trasporto merci
Altri contributi in c/esercizio
Totale contributi in c/esercizio
CONTO CAPITALE (mln €)
Sussidi statali agli investimenti
Contributi diversi
Assunzione statale di debito
Aumenti di capitale FS
Totale contributi in c/capitale
TOTALE contributi
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1453
382
1304
1289
902
1154
1041
849
975
975
1110
1823
1926
1831
959
464
464
448
439
1274
1298
1311
1331
1348
1636
1712
1884
1947
1803
1725
481
481
481
481
367
568
599
531
546
537
514
362
119
29
5060
362
119
20
4107
362
119
21
4948
362
119
57
4117
269
98
71
3151
429
139
422
4244
459
140
566
4366
433
98
441
4146
439
107
44
3512
431
106
14
3329
408
106
46
3395
14
103
257
68
174
360
4477
416
13058
3895
382
3015
317
4773
315
2201
93
3080
75
4047
117
4078
4078
3934
4051
2665
2989
3006
3540
17951
4277
3332
5089
2294
3155
4164
9138
8158
7937
7657
21102
8521
7697
9134
5806
6484
7559
Tabella 36. Trasferimenti pubblici al gruppo FS
Fonte: dati di bilancio FS e RFI
Per quanto riguarda i contributi in conto esercizio, si può notare come le principali voci di
finanziamento siano rappresentate dai contributi all’esercizio della rete ferroviaria e dai
contributi ai servizi di trasporto; questi ultimi sono di provenienza principalmente regionale,
75
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
avendo quelli statali un ruolo ridotto: infatti, a partire dal 2001, i contributi per gli obblighi di
servizio pubblico relativi al trasporto pubblico locale vengono erogati dalle regioni, restando di
competenza statale solo il segmento dei servizi a media e lunga distanza. Si noti anche come i
contributi statali destinati ai servizi di trasporto passeggeri siano dalle tre alle quattro volte
superiori a quelli destinati al trasporto merci.
Si può osservare inoltre come negli ultimi tre anni del periodo esaminato si sia verificata una
consistente riduzione dell’ammontare complessivo erogato in conto esercizio, passando da
valori superiori a 4 miliardi di euro prima del 2009 a valori pari in media a 3,4 miliardi annui dal
2010 al 2012.
Per quanto attiene invece ai contributi in conto capitale, tra il 1997 e il 2005 il sostegno pubblico
agli investimenti FS ha prevalentemente assunto la forma di aumenti di capitale FS sottoscritti
dall’azionista unico Tesoro. La legge finanziaria del 2006 ha poi trasferito sul bilancio dello Stato
13 miliardi di debiti, contratti da FS per l’investimento dell’Alta Velocità. Dal 2006 in poi, in
seguito a rilievi Eurostat relativi alla mancata contabilizzazione degli aumenti di capitale ai fini
della stima dell’indebitamento della pubblica amministrazione, si è passati all’erogazione diretta
di contributo in conto capitale. I conferimenti a tale titolo sono ammontati, tra il 2006 e il 2012,
a un totale di 25,5, miliardi di euro, corrispondenti a 3,6 miliardi medi annui. Essi si sono
mantenuti elevati anche nell’ultimo triennio (4 miliardi nel 2012), nonostante il completamento
della linea Alta Velocità Torino-Napoli.
5.3.4 Evoluzione tariffaria per i servizi non commerciali a contribuzione pubblica e
indicatori di qualità
La regolazione tariffaria nel settore del trasporto ferroviario si applica essenzialmente alle tratte
a media-lunga percorrenza. Nelle tratte regionali infatti, dove sarebbero previste gare per
l’attribuzione del servizio, le tariffe sono fissate tramite negoziazione con gli enti locali. In alcune
regioni le tariffe vengono indicizzate al tasso di inflazione nazionale, ma ciò non rappresenta la
regola. A livello regionale, le tariffe variano essenzialmente in base al chilometraggio richiesto.
Per quanto concerne il traffico passeggeri a media-lunga distanza, con la delibera del CIPE n.
173/99 si era stabilita la regolazione delle tariffe ferroviarie tramite price-cap. La nuova
regolazione tariffaria prevedeva una rottura rispetto al precedente ancoraggio al vincolo
chilometrico ed un maggiore orientamento al mercato, derivante dalla maggiore flessibilità delle
tariffe. La delibera stabiliva originariamente che la ristrutturazione tariffaria fosse da attuare
anche sui servizi di media-lunga percorrenza indicati da FS (e trasmessi al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, al NARS ed all’ISTAT) e non inclusi negli obblighi di servizio pubblico
(Eurostar, Intercity ed Espressi) con pesi specificati in base ai volumi di traffico. In realtà, i vincoli
si sono poi applicati esclusivamente a specifiche tratte, ossia agli Espressi Notte, mentre per tutti
gli altri servizi gli adeguamenti tariffari sono stati definiti con cadenza annuale in accordo tra
Trenitalia e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Dal termine del primo contratto di
servizio (2005), il meccanismo descritto è stato di fatto disapplicato.
La Figura 37 riporta i dati disponibili dal Conto Nazionale dei Trasporti 2014 relativi alle serie
2003-2013 dei numeri indice dei prezzi al consumo, riferiti all’intera collettività (base 2002 =
100) e limitatamente alla categoria trasporti.
Fra il 2002 e il 2013, l’indice di settore è aumentato del 49,7%, con una crescita molto forte fra il
2006 ed il 2011, a fronte di un aumento dell’indice generale dei prezzi del 29%. Più in dettaglio, i
dati ISTAT analizzati rivelano che l’aumento delle tariffe del trasporto ferroviario nel periodo
2003 – 2006 è stato contenuto, pressoché pari all’inflazione nel 2003 e quasi nullo dal 2004 al
2006, a fronte di un tasso di inflazione medio annuo di circa il 2%. A partire da gennaio 2007 e
fino al 2011, le tariffe ferroviarie sono però cresciute in modo molto superiore rispetto al
complesso dei beni e dei servizi. Il picco di aumenti si è avuto nel 2010, registrando un aumento
76
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
del 10,7%, a fronte di un’inflazione dell’1,7%. In media, nel periodo 2007-2011, le tariffe del
settore ferroviario sono aumentate del 7,8%, mentre l’inflazione si è attestata attorno al 2,1%
annuo. La situazione si è normalizzata in negli anni più recenti, 2012 e 2013, con l’attenuarsi
della crisi economica, facendo registrare aumenti tariffari medi annui del 1,16% contro
un’inflazione media annua del 2,5%.
160
147,8
150
146,3
140
149,7
136,9
130
129,0
123,6
120
127,1
122,7
118,0
111,6
107,1
110
109,5
105,0
102,7
102,6
100
2002
2003
102,9 103,2
2004
2005
115,7
118,8
116,8
110,9
103,4
2006
2007
inflazione (NIC)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
trasporti ferroviari
Figura 37. Indici dei prezzi al consumo per l’intera collettività e per i trasporti ferroviari (base 2002=100)
Fonte: ISTAT
Per quanto attiene gli aspetti di qualità, i servizi di trasporto ferroviari sono soggetti a quanto
previsto dal Regolamento CE 1371/2007 (art.28) entrato in vigore nel dicembre 200956, che
prevede l’applicazione di sanzioni da parte dell’organismo competente per garantire il rispetto
dei diritti dei passeggeri. Il meccanismo regolatorio era definito, per i servizi ferroviari a medialunga percorrenza, all’interno della delibera CIPE n. 173/1999 che legava il meccanismo tariffario
al raggiungimento di un più elevato livello di qualità del servizio. Tale meccanismo è stato però
rivisto nel 2001 dal Ministero dell’Economia e non è mai stato ripristinato, sganciando la
revisione tariffaria da qualsiasi condizionamento alla qualità.
Uno degli aspetti più problematici della regolazione della qualità sta nel fatto che la qualità ha
molte dimensioni e può essere fuorviante cogliere tutte queste dimensioni in un semplice indice
aggregativo-compensatore. Esistono aspetti della qualità che peraltro dipendono dalle risorse di
cui gli operatori dispongono e, quindi, indirettamente dal livello delle tariffe e/o dei contributi
pubblici. Peraltro, nel settore ferroviario la situazione appare ancor più complessa dato che la
qualità del servizio alla clientela dipende da scelte che non vengono necessariamente compiute
dal fornitore del servizio ferroviario ma dal gestore della rete. Ad esempio, se l’assenza di
necessari ampliamenti della capacità non risolvono problemi di “colli di bottiglia” in specifici nodi
della rete, si creano le premesse per un rallentamento del traffico e quindi aumenta la
probabilità di ritardi. Similmente, le stesse regole di circolazione dei treni contribuiscono a
definire la capacità infrastrutturale effettiva, data l’esistente dotazione fisica di binari.
56
Regolamento 1371/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, relativo ai diritti dei
passeggeri nel trasporto ferroviario (GUUE 3.12.2007 L315/14).
77
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Tutto ciò premesso, il meccanismo di regolazione della qualità attualmente vigente prevede il
classico meccanismo di penalità che scatta al momento in cui lo standard qualitativo previsto,
definito a livello di contratto di servizio (regionale o nazionale), non viene raggiunto.
Tali livelli-target sono definiti, per i servizi a livello nazionale, dal contratto di servizio tra Stato e
Trenitalia, mentre per quelli regionali sono specificati all’interno di ogni singolo contratto di
servizio sottoscritto tra la Regione e Trenitalia. I principali indicatori utilizzati riguardano la
puntualità dei treni e la pulizia delle carrozze.
In base ai dati del bilancio FS del 2012 si legge che la percentuale dei treni a media/lunga
percorrenza rientranti nel contesto del cosiddetto Servizio Universale giunti a destinazione
puntuali o, comunque, con un ritardo compreso nella fascia 0-15 minuti è risultata pari al 95%
rispetto al 92,5% fatto registrare nel corso del 2011.
Per quanto riguarda invece i treni del trasporto regionale arrivati a destinazione nella fascia 0 – 5
minuti tale percentuale è passata dal 91,1% del 2011 al 90,1% del 2012 (Figura 38).
Figura 38. Puntualità treni passeggeri
Fonte: Bilancio FS, anno 2012, Relazione sulla Gestione (pag. 41)
Per quanto concerne la pulizia dei mezzi, gli ultimi dati disponibili dal sito di FS57 (risalenti però al
2011) evidenziano che per i materiali dei treni a media e lunga percorrenza l’88% dei controlli
effettuati è risultato rispondente agli standard previsti; per i rotabili dei treni regionali il dato si
attesta sopra l’83%.
Non vi sono invece informazioni disponibili circa l’ammontare monetario delle penalità
complessive pagate da Trenitalia o operatori di trasporto locale.
Si riportano altresì i dati relativi all’andamento di incidenti gravi avvenuti in Italia, distinti per
tipologia e conseguenza, nel periodo 2004-2011 (Tabella 37).
57
Trenitalia, Relazione sulla qualità del servizio – Anno 2011.
78
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
Collisione Deragliamento
Anno
2004
Morti
Feriti
Anno
2005
Morti
Feriti
Anno
2006
Morti
Feriti
Anno
2007
Morti
Feriti
Anno
2008
Morti
Feriti
Anno
2009
Morti
Feriti
Anno
2010
Morti
Feriti
Anno
2011
Morti
Feriti
16 luglio 2014
Passaggio
a livello
Materiale
rotabile in
movimento
Incendio
al
materiale
rotable
Altro
Totale
7
4
16
17
10
36
53
-
2
1
59
87
20
38
22
23
14
56
51
1
1
5
100
131
4
16
-
19
20
58
44
3
2
2
83
85
4
9
-
16
4
51
35
-
1
71
49
1
-
-
7
8
60
31
-
-
68
39
1
18
30
13
5
-
46
36
-
4
82
71
9
29
1
1
12
5
64
27
-
2
86
64
-
-
19
3
52
33
-
-
71
36
Tabella 37. Incidenti ferroviari gravi occorsi in Italia, reti locali e rete RFI
Fonte: MIT, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti, 2012 su dati ISTAT
79
ART
6
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Gli interporti
Il tema della logistica e della movimentazione delle merci sta assumendo un’importanza sempre
maggiore, anche in virtù del periodo di crisi che attraversa l’economia globale. Infatti, un sistema
di trasporto delle merci efficiente, interconnesso e organico può costituire una spinta propulsiva
per il sistema economico.
Gli interporti costituiscono uno degli elementi chiave della politica di sviluppo di intermodalità
europea. Al loro interno, infatti, avviene gran parte degli scambi intermodali, il cui
potenziamento è un elemento chiave per la promozione di una rete integrata e catalizzatrice di
importanti volumi di traffico merce.
La realizzazione di una rete integrata e intermodale, di cui gli interporti costituiscono i nodi
principali, assume un ruolo di primaria importanza in un’ottica di globalizzazione economica, in
quanto favorisce i traffici internazionali. Una efficiente rete interportuale favorirebbe inoltre
l’equilibrata ripartizione dei volumi di traffico tra le varie modalità di trasporto.
6.1 Il settore interportuale europeo
La disponibilità di dati a livello di singoli nodi (ossia interporti, terminal o “freight villages”) è
limitata in quanto si basa su studi frazionati a livello nazionale con aggiornamenti non costanti
nel tempo. La relazione di UIRR (2013) appare tra le più strutturate e con valori tra loro
comparabili nel tempo al netto di cambiamenti a livello proprietario negli hub.
Nella Tabella 38 e in Figura 39 sono riepilogati i volumi dei trasporti combinati movimentati dagli
hub membri di UIRR, tra i principali in Europa. In termini di variazione percentuale tra la media
dei volumi movimentati nel biennio 2010-11 rispetto agli anni pre-crisi 2007-08 (Tabella 38), tra i
primi tre interporti europei vi è un interporto italiano (Cemat), anche se movimenta volumi
molto inferiori a quelli degli interporti nelle prime due posizioni (uno tedesco e uno svizzero).
Mentre però questi ultimi hanno conosciuto nel 2011 un incremento del traffico rispetto al
2007, quello italiano ha perso ben il 22%, così che nel 2011 movimentava circa la metà degli
interporti di Kombiverkehr e Hupac.
Membri UIRR
2007-08
2009
2010-2011
Kombiverkehr, DE
Hupac, CH
Cemat, IT
IFB, BE
Ökombi, AT
ICA, AT
Adria Kombi, SI
RAlpin, CH
Hupac NV, NL
Polzug, PL
Naviland Cargo, FR
Alpe Adria, IT
Novatrans, FR
Combiberia, ES
Hungarocombi, HU
Bohemiakombi, CZ
Crokombi, HR
Rocombi, RO
Kombi Dan, DK
401,795
393,755
265,143
90,866
117,125
167,030
63,703
82,724
72,050
89,449
27,073
33,452
41,092
28,205
17,554
5,805
2,782
0,025
7,456
355,001
349,622
180,534
114,803
97,17
135,371
45,402
92,464
57,941
55,708
27,928
26,715
32,396
23,172
13,216
6,401
1,090
0,003
na
417,560
405,993
206,897
125,685
124,798
123,179
85,178
92,534
63,592
46,517
40,879
33,122
30,405
21,534
15,688
8,834
0,813
0,003
na
Variazione ‘10-‘11 su ‘07‘08
3,9%
3,1%
-22,0%
38,3%
6,6%
-26,3%
33,7%
11,9%
-11,7%
-48,0%
51,0%
-1,0%
-26,0%
-23,7%
-10,6%
52,2%
-70,8%
-90,2%
na
Tabella 38: Trasporto combinato dei membri di UIRR in migliaia di spedizioni. L’anno 2009 è illustrato
separatamente per via della crisi globale.
Fonte: elaborazione da dati UIRR 2013 disponibili anche da EU 2013
80
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
In merito agli andamenti di volume, suddividendo le aziende per dimensione di traffico (Figura
39), tra i primi tre interporti europei quello italiano sia l’unico a presentare un andamento
decrescente. Nonostante la crisi abbia influito negativamente su tutti i siti considerati,
l’interporto di Cemat non appare ancora essersi ripreso, mentre i suoi principali competitor in
termini di volumi presentano traffici superiori ai livelli pre-crisi. Migliore è stata la performance
dell’altro grande interporto italiano, Alpe Adria, che, pur avendo perso circa l’1% rispetto al
2007, è dal 2010 in una fase di decisa ripresa, superato nel suo segmento dimensionale solo
dall’interporto francese Naviland Cargo.
500
400
300
200
100
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
180
160
140
Kombiverkehr
120
, DE
100
Hupac, CH 80
60
Cemat, IT 40
20
0
60
IFB, BE (*)
Ökombi, AT
ICA, AT
Adria
Kombi, SI
RAlpin, CH
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
12
Alpe Adria,
IT
10
Novatrans,
8
FR
6
Combiberia
, ES
4
Hungaroco
mbi, HU 2
50
40
30
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Naviland 0
Cargo, FR
Hupac NV,
NL
Bohemiakombi,
CZ
Crokombi, HR
Rocombi, RO
Kombi Dan, DK
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Figura 39. Trend del CT in migliaia di spedizioni operate dai membri di UIRR. I grafici sono divisi per
dimensione in modo da confrontare aziende comparabili.
Fonte: UIRR 2013
6.2 Il settore interportuale italiano
I volumi movimentati sono cresciuti negli ultimi anni (con l’eccezione del periodo relativo alla
crisi globale del 2009). Il sistema interportuale ha sviluppato nel 2011 un volume di traffico
merci equivalente a oltre 1,7 mln di TEU, movimentando per ferrovia poco meno di 1 mln di UTI
(Unità di Trasporto Intermodale: container, casse mobili e semirimorchi). 58
In generale, la situazione italiana è caratterizzata da una certa eterogeneità in quanto nel
sistema convivono interporti con un’elevata densità di aree adibite a magazzini, con altri
caratterizzati da minore presenza logistica, interporti con elevati volumi di traffico intermodale e
ferroviario e interporti in cui l’attenzione è rivolta principalmente al traffico gomma-gomma.
La rete interportuale italiana associata a UIR è composta da 24 strutture, di cui 14 al Nord, 5 al
Centro e 5 al Sud (Tabella 39).
58
La principale fonte di informazioni è il Rapporto UIR (2012) su “Il sistema degli Interporti italiani nel 2011”. UIR è
l’Unione degli Interporti Riuniti, l’associazione italiana di riferimento per gli interporti e conta tra i suoi membri 24
terminal/hub di interscambio. Maggiori dettagli su http://www.unioneinterportiriuniti.org/ .
81
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CIM Novara
Interporto di Cervignano del Friuli
SITo Torino
Interporto della Toscana Centrale
Interporto di Rivalta Scrivia
Interporto Amerigo Vespucci
Interporto di Vado
Interporto delle Marche
CePIM – Interporto di Parma
Interporto Val Pescara SpA, Interp.
D’Abruzzo Sud Europa
Interporto di Bologna
Interporto
Interporto Servizi Doganali e Intermodali del Brennero Interporto Campano
SpA, TrentoQuadrante Europa
Interporto
Interporto della Puglia.
Interporto di Rovigo
Società Interporti Siciliani SpA*
Interporto Padova
Società Interportuale Frosinone SpA*
Portogruaro Interporto
Polo Logistico Integrato di Mortara
SpA*
Interporto di Venezia SpA*
Interporto
Centro Italia Orte SpA*
*Interporti che non hanno partecipato all’indagine UIR 2012
Tabella 39: Associati UIR
Le aree interportuali principali sono localizzate in corrispondenza delle grandi vie di
comunicazione e lungo i corridoi europei dove si snodano le maggiori direttrici dei traffici
ferroviari e stradali. Ciò determina una polarizzazione nel Nord Italia sebbene siano assenti
grandi terminal in prossimità di Milano e in Lombardia (e analogamente nel Lazio), bacino di
domanda potenziale di servizi logistici molto rilevante. Uno dei motivi di tale situazione
potrebbe essere collegato ad una maggiore frammentazione delle attività contestualmente alla
concorrenza tra numerosi hub minori di proprietà privata.
Gli interporti su territorio italiano si dispiegano lungo i percorsi paneuropei 1 Baltico-Adriatico, 3
Mediterraneo, 5 Helsinki-La Valletta e 6 Genova-Rotterdam.
Il rapporto UIR (2012) esamina le superfici degli interporti per determinarne le dimensioni e le
potenzialità di crescita. Su 19 interporti oggetto dell’indagine sono distinti:
•
•
•
8 grandi interporti che superano il milione di metri quadri e rappresentano il 74% delle
aree infrastrutturate totali;
3 interporti di medie dimensioni con un’area compresa tra il milione e i 600.000 metri
quadri (13% del totale);
8 interporti minori sotto i 600.000 metri quadri (13% del totale).
Le infrastrutture di maggiori dimensioni sono tutte localizzate al Nord Italia (S.I.To, Interporto di
Rivalta Scrivia, Interporto di Bologna, Interporto Quadrante Europa e Interporto Padova), con
l’eccezione dei due interporti campani (Interporto Sud Europa e Interporto Campano). In
particolare le strutture del Nord Italia rappresentano da sole il 70% del totale delle aree
infrastrutturate, quelle del Centro il 10% e quelle del Sud il restante 20%.
La presenza di stazioni ferroviarie e di binari in numerosità diversa determina alcune distinzioni
tra i vari interporti italiani. Tra gli interporti oggetto di indagine, 5 hanno al loro interno terminal
ferroviari di dimensioni elevate (Interporto di Rivalta Scrivia, Interporto di Bologna, Interporto
Quadrante Europa, Interporto Padova e Interporto Campano); per questi le aree intermodali
superano i 200.000 mq. Confrontando le aree interportuali coperte dai terminal si può inoltre
notare come i due interporti di Portogruaro e di Cervignano del Friuli siano quelli in cui la
presenza terminalistica è maggiore, rispettivamente con il 67% e il 46%. Anche il CIM di Novara è
caratterizzato a livello infrastrutturale da una forte componente terminalistica, pari al 26%
(escluso il terminal esterno all’area interportuale). Tutti gli altri interporti hanno invece
un’incidenza dell’area dei terminal compresa tra il 12% e il 21%, ad eccezione di S.I.To., CePIM –
Interporto di Parma, Interporto Quadrante Europa, Interporto d’Abruzzo e Interporto Regionale
della Puglia, per i quali la percentuale scende sotto il 10%.
82
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Un’altra indicazione riguardo il CT strada-rotaia deriva dal numero di binari carico-scarico nel
terminal (Figura 40).
Figura 40: Numero di binari carico-scarico
Fonte: UIR 2012
Un terzo parametro per valutare la funzionalità intermodale degli interporti è la lunghezza
massima del treno ricevibile senza essere spezzato. Tre interporti riescono ad accogliere treni
con una lunghezza massima di 750 m: Interporto di Rivalta Scrivia, Interporto di Bologna e
Interporto Campano. La maggior parte degli interporti può ricevere treni con una lunghezza
massima compresa tra 550 m e 650 m, mentre 6 interporti (Interporto di Vado, CePIM –
Interporto di Parma, Interporto di Rovigo, Interporto di Cervignano del Friuli e Interporto delle
Marche) hanno tale limite inferiore o uguale a 500 m.
Ulteriore dato è la presenza di una stazione grazie alla quale il terminal si raccorda alla linea:
essa può essere interna o esterna all’area interportuale. In Italia, gli interporti che dispongono di
una stazione interna sono 7: Interporto di Bologna, Quadrante Europa, Padova, Rivalta Scrivia,
Trento, della Toscana Centrale e Campano. A questi si aggiungono S.I.To. e Interporto Sud
Europa che hanno una stazione esterna ma adiacente alla struttura terminalistica.
Il traffico intermodale è concentrato principalmente in alcuni interporti: CIM di Novara,
Interporto di Rivalta Scrivia, Interporto di Bologna, Interporto di Trento, Interporto Quadrante
Europa, Interporto Padova e Interporto Campano. Queste strutture presentano un numero di
UTI movimentate compreso tra 35.000 (Interporto Campano) e 300.000 (Interporto Quadrante
Europa). Gli altri interporti presentano invece livelli di movimentazione inferiori a 16.000 UTI
annui e alcuni non presentano nessuna attività (Interporto di Vado e Interporto d’Abruzzo). Il
Nord Italia, in particolare Piemonte e Nord-Est, è l’area che privilegia il traffico intermodale, per
effetto della maggiore densità del traffico ferroviario merci
Per quel che concerne altri tipi di intermodalità o transmodalità su differenti o sullo stesso tipo
di trasporto, il rapporto UIR identifica il solo interporto di Rovigo tra gli associati che hanno
partecipato all’indagine come terminal che dispone di dotazioni per il CT che coinvolge vie
marittime e fluviali. Per quanto riguarda il traffico “gomma-gomma”, su 19 aree interportuali
oggetto di analisi solo in 15 casi gli enti di gestione sono stati in grado di fornire dei dati che
tuttavia risultano poco utili sul piano dell’analisi complessiva del sistema interportuale per
effetto della particolare disomogeneità.
83
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Inoltre è da sottolineare come siano solo sei gli interporti con una presenza di magazzini per
merci surgelate o a temperatura controllata: S.I.To., CePIM – Interporto di Parma, Interporto di
Bologna, Interporto Quadrante, Interporto Padova Europa e Interporto Campano.
Infine, tra i rispondenti si segnala l’interporto di S.I.To per la presenza di automatismi e ITS per il
tracking con una rete di sensori magnometrici wireless dislocati all’interno della rete stradale
dell’interporto, in modo da intercettare tutto il traffico in uscita e in entrata, suddividere i
transiti in base alla lunghezza del mezzo transitante e analizzare il flusso veicolare all’interno
dell’area. A questo sistema si sta inoltre valutando di aggiungere il sistema Weight in Motion
(WIM), costituito da sensori in grado di ricavare il carico statico dei veicoli in transito in tempo
reale.
Il Ministero infrastrutture e trasporti ha adottato nel 2012 un decreto in linea con le direttive
comunitarie per favorire lo sviluppo degli ITS sul territorio italiano59. Tra le varie azioni il
Ministero intende costituire una piattaforma telematica nazionale per favorire l’interoperabilità
e la compatibilità tra ITS nazionali e analoghi sistemi in ambito comunitario (Federtrasporto,
2013). La piattaforma UIRNet60 è stata indicata come soggetto unico per l’attuazione di tale
scopo (legge di Stabilità 2013, L 228/2012, art.1, c. 211). La piattaforma si prenderà carico della
gestione informatica della rete logistica nazionale a cui si collegano le piattaforme ITS locali,
autonomamente sviluppate e rese compatibili, di proprietà o in uso ai nodi logistici, porti, centri
merci e piastre logistiche.
Alcuni aspetti che determinano criticità ma anche potenzialità di crescita e miglioramento per il
sistema di interporti in Italia sono i seguenti:
-
-
6.3
Concentrazione delle attività. Gran parte delle attività si concentrano nel Nord Italia a
causa della presenza degli incroci di diversi corridoi per il traffico merci europeo. Due
interporti, S.I.To. (1.050.000 mq utilizzati) e Interporto di Rivalta Scrivia (835.000 mq),
rappresentano da soli più del 30% delle infrastrutture logistiche del totale degli
interporti osservati nello studio UIR (2012). Il restante 60% è suddiviso principalmente
tra altri 5 interporti, con superfici logistiche superiori a 300.000 mq (CePIM – Interporto
di Parma, da solo il 15% del totale, Interporto di Bologna, Interporto Quadrante Europa,
Interporto Padova e Interporto Campano). Se da un lato ciò identifica dei poli di
riferimento, dall’altro tuttavia evidenzia delle aree di criticità in un’ottica di
diversificazione del rischio a livello nazionale.
Connessione con ferrovie, porti, aeroporti e strade a causa delle problematiche di tipo
intermodale. La scarsa connessione tra le varie reti di trasporto e le criticità e
inefficienze all’interno di ciascuna di esse si riflette negativamente sul sistema
interportuale italiano, riducendo i traffici merci transitanti per il territorio nazionale e
aumentandone i costi e il livello e l’incertezza dei tempi di trasporto.
Aspetti di interesse regolatorio
6.3.1 Dotazione infrastrutturale e grado di utilizzo
Nel 2011, gli interporti italiani hanno esercitato le proprie funzioni utilizzando poco meno di 22
mln di mq di aree infrastrutturate, nonostante la disponibilità di circa 32 mln di mq di aree
disponibili in base a diversi titoli giuridici (proprietà, locazione o concessione)61. Se ne deduce
59
Direttiva 2010/40/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 luglio 2010 sul quadro generale per la diffusione
dei trasporti intelligenti nel settore del trasporto stradale e nelle interfacce con altri modi di trasporto. (GUUE
6.08.2010 L 207/1).
60
Maggiori dettagli su https://www.uirnet.it/uirnet/ .
61
Maggiori dettagli nello studio UIR (2012).
84
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
che vi è una capacità di espansione delle attività di ulteriori 10 milioni di mq complessivi
(+46,9%). Tale analisi può essere svolta riportando per ciascun interporto le superfici
infrastrutturate e le aree disponibili per l’espansione delle infrastrutture logistiche e
terminalistiche (Figura 41). La retta a 45° riportata in figura evidenzia un’eguaglianza tra aree
infrastrutturate e aree disponibili per l’attività interportuale; se ne deduce che gli interporti che
sono collocati su tale linea utilizzano completamente la propria capacità produttiva, mentre chi
sta sotto tale linea ha capacità produttiva inutilizzata. In questo contesto, gli interporti che
presentano un minor utilizzo di capacità installata sono soprattutto l’Interporto di Bologna, il
Quadrante Europa, l’Interporto di Rovigo, l’Interporto Sud Europa e l’Interporto Campano.
Figura 41: Rapporto tra aree disponibili e aree infrastrutturate negli Interporti italiani
Fonte: UIR, 2012
Alcuni interporti presentano peraltro delle potenzialità di ulteriore sviluppo grazie alla possibilità
di incorporare nuove aree destinate all’attività interportuale, per le quali è necessaria
l’acquisizione di un titolo giuridico per l’uso delle aree medesime (CIM Novara, CePIM,
Interporto di Cervignano del Friuli, Interporto Amerigo Vespucci e Interporto delle Marche).
Inoltre gli interporti italiani (principalmente l’Interporto di Bologna e l’Interporto Quadrante
Europa) presentano una capacità di un ulteriore espansione a medio-lungo termine di oltre 5
mln di mq (+16,6% rispetto alle aree disponibili e +71,3% rispetto alle aree infrastrutturate).
Il grado di utilizzazione dei terminal, misurato dal numero di coppie di treni intermodali
movimentate per binario di carico-scarico presente all’interno del terminal, riporta valori
eterogenei per gli interporti italiani: l’Interporto di Trento presenta un livello di utilizzo dei
propri terminal molto elevato, seguito da CIM di Novara, Interporto Quadrante Europa,
Interporto Padova, CePIM – Interporto di Parma, Rivalta Scrivia, Quadrante Europa, Bologna e
Interporto Campano.
6.3.2 Finanziamento pubblico
Gli interporti sono strutture che, indipendentemente dalla prevalente partecipazione pubblica o
privata della società cui fanno capo, svolgono una funzione di natura pubblica e di interesse
generale. Promuovere l’intermodalità, favorendo lo spostamento del trasporto merci dalla
strada verso soluzioni alternative, produce esternalità positive sia sotto l’aspetto ambientale che
per la sicurezza e la qualità della vita, giustificando un’azione economicamente incisiva delle
istituzioni. Tale azione, in Italia, è stata avviata in maniera razionale e organica grazie alla legge
85
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
240/90, relativa agli “Interventi dello Stato per la realizzazione di interporti finalizzati al
trasporto merci e in favore dell’intermodalità”, a seguito della quale 24 interporti hanno
stipulato una serie di convenzioni con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
La Tabella 40 illustra la situazione, aggiornata al 31/12/2012, relativa ai finanziamenti statali agli
interporti, evidenziando, per ciascun atto normativo di riferimento, i principali interventi
convenzionati nonché lo stato di attuazione dei medesimi.
Interporti
Convenzioni
livello
Bologna
Finanzia
menti
(mln
euro)
1992
ex
Data Inizio
Lavori
Data
Termine
Lavori
Data Fine Lavori Situazione Programma
Effettiva
di Attuazione degli
/Prevista
Interventi
Legge
240/90
29955
16/04/1992
-
-
Parma
17043
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Torino
27889
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Padova
31504
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Verona
32020
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Rivalta Scrivia
20658
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Livorno
25306
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Polo di Marcianise
15494
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Polo di Nola
15494
16/04/1992
-
-
Interventi conclusi
Atti Aggiuntivi ex 1° Livello
Parma
Legge
240/90
Legge
4803
454/97
3718
Torino
4858
Padova
Bologna
1°
Data
Convenzione
Atto Agg.vo
-
Interventi conclusi
23/07/1999
Interventi conclusi
23/07/1999
Interventi conclusi
23/07/1999
Interventi conclusi
7747
23/07/1999
Interventi conclusi
Verona
7747
23/07/1999
10/09/2002
31/12/2002
31/12/2005
Interventi conclusi
Rivalta Scrivia
2582
05/08/1999
31/05/2001
31/12/2002
-
Interventi conclusi
Livorno
2066
29/03/2000
14/05/2001
30/06/2001
30/06/2007
Interventi conclusi
Convenzioni ex 2° Livello
Venezia
Legge
341/95
15494
29/03/2000
12/06/2001
30/06/2005
31/12/2006
Interventi conclusi
Termoli
4630
12/12/2002
12/05/2003
31/12/2005
-
Convenzione scaduta,
lavori non iniziati
Frosinone
9243
22/05/2002
11/02/2003
31/12/2005
31/12/2011
Lavori in corso
Pescara
15494
20/11/2002
15/03/2003
28/09/2005
30/06/2008
Interventi conclusi
86
ART
Interporti
Primo rapporto annuale al Parlamento
Cervignano
Finanziam
enti (mln
euro)
Legge
641/96
15360
Jesi
15583
Tito
Data
Convenzione
Atto Agg.vo
Data Fine
Lavori
Effettiva
/Prevista
16 luglio 2014
Data Inizio
Lavori
Data
Termine
Lavori
Situazione Programma di Attuazione
degli Interventi
29/03/2000
12/06/2001
31/12/2002
30/06/2006
Interventi conclusi
29/03/2000
12/06/2001
31/12/2003
31/12/2008
Interventi conclusi
8460
30/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
30/06/2010
Convenzione scaduta, lavori non
iniziati
Vado Ligure
Legge
240/90
10906
05/05/2000
31/05/2001
31/12/2003
30/12/2012
Interventi conclusi
Novara
11034
26/03/2001
24/12/2001
31/12/2003
31/12/2009
Interventi conclusi
Pescara
8530
20/11/2002
15/03/2003
28/09/2004
30/06/2008
Interventi conclusi
Bari
10668
20/12/2001
11/02/2003
30/04/2004
31/10/2007
Interventi conclusi
Bergamo Montello
14429
10/12/2002
31/12/2005
31/08/2006
31/12/2011
Lavori in fase di aggiudicazione
Prato
24947
07/07/2000
31/05/2001
30/06/2006
31/12/2009
Interventi conclusi
Orte
14461
07/06/2002
11/02/2003
30/06/2005
31/12/2011
Lavori in corso
Atti Aggiuntivi ex
1°/2° Livello
Legge
413/98
Polo di Marcianise
21125
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
31/03/2008
Interventi conclusi
Polo di Nola
12910
27/12/2002
03/06/2003
30/06/2005
-
Interventi conclusi
Livorno
7745
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
31/12/2008
Interventi conclusi
Venezia
12950
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
30/06/2007
Interventi conclusi
Frosinone
1900
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
31/12/2010
Lavori non iniziati
Cervignano
3100
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2004
31/03/2006
Interventi conclusi
Jesi
4980
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2006
31/12/2008
Interventi conclusi
Vado Ligure
7500
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2006
31/12/2012
Novara
16250
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2007
31/12/2010
Lavori non iniziati a causa ritardo di
quelli propedeutici dell’AP
Interventi conclusi
Bari
8300
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
30/06/2007
Interventi conclusi
Prato
2625
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
31/12/2009
Interventi conclusi
Orte
2575
27/12/2002
03/06/2003
31/12/2005
31/12/2011
Interventi conclusi
Convenzioni ex 2°
livello
Legge
135/97
Battipaglia
7747
17/12/2003
-
31/12/2007
30/06/2011
Lavori in corso
Tabella 40. Finanziamenti statali di interporti distinti per atto normativo. Situazione degli interventi
convenzionati al 31/12/2012
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Nonostante l’obiettivo della legge 240/90 fosse l’entrata in funzione di tutto il sistema
interportuale in un arco di tempo relativamente breve, soltanto 9 strutture – quasi tutte già
attive in precedenza – sono state in grado di stipulare la convenzione, e percepire i relativi
contributi, fin dal 1992. Si tratta degli interporti di Rivalta Scrivia, Verona, Bologna, Torino,
Livorno, Padova, Parma, Nola e Marcianise: a favore di tali gestori sarebbe stata erogata una
quota semestrale pari al 5% dell’importo della convenzione per un periodo di 15 anni
(erogazione condizionata all’effettivo avanzamento dei lavori). La legge 240/90 ha avuto un
ruolo fondamentale, per esempio, nel rilancio dell’Interporto di Rivalta Scrivia, che nell’aprile del
87
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
1989 era stato in gran parte distrutto a causa di un grave incendio: la legge ha consentito la
ricostruzione dell’area e la realizzazione di infrastrutture adeguate alle esigenze di una logistica
moderna.
Va comunque osservato che i contributi pubblici solitamente non coprono che una quota
minoritaria degli investimenti necessari alla realizzazione e allo sviluppo degli interporti.
A fronte di una spesa complessiva, al 2006, di 210,6 milioni di euro da parte del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, i 7 interporti del primo gruppo di firmatari per cui sono disponibili
dati completi ed omogenei hanno realizzato un investimento totale pari a 712,5 milioni di euro:
in pratica, ogni euro di contributi statali ha generato un effetto volano tale da attivare 3,4 euro
di investimenti da parte dei soggetti economici, pubblici e privati, del territorio. Ancora è
prematuro, invece, valutare l’impatto degli incentivi a favore dell’intermodalità sugli interporti
che hanno stipulato una convenzione con il Ministero soltanto in un momento successivo.
7
Il settore portuale
Il settore marittimo riveste un ruolo di primaria importanza all’interno del sistema economico
nazionale, con oltre 150 mila unità di lavoro nei soli comparti di trasporto marittimo e logistica
portuale e un peso nel 2011 pari al 2.9% del PIL. A scopo comparativo, si consideri che tale
dimensione risulta essere quasi doppia rispetto a quella del comparto tessile (1,5% del PIL) e del
settore delle telecomunicazioni (1,6%), e tripla rispetto all’industria del legno, carta ed editoria
(1%)62. Inoltre, il comparto portuale si caratterizza da un’elevata capacità di creare reddito e
occupazione attraverso l’indotto (che comprende una varietà di settori, quali turismo,
cantieristica, filiera ittica, industria estrattiva marina). Si calcolano 200 nuovi posti di lavoro
nell’indotto ogni 100 occupati nel settore portuale e della logistica, e € 254-275 di spesa nel
sistema ogni € 100 di investimenti63.
Nel corso dell’ultimo ventennio, il settore è stato interessato da una serie di dinamiche, che
hanno profondamente modificato la geografia dello shipping mondiale e le strategie adottate
degli operatori.
In primo luogo, si è assistito all’affermazione dei porti del Far East come nuovi protagonisti del
sistema portuale. Sono infatti cinesi otto dei dieci maggiori porti al mondo, insieme a Singapore
e Rotterdam. Questo ha incrementato i volumi di traffico e l’importanza delle rotte tra estremo
oriente ed europa.
Il settore è inoltre caratterizzato da rilevanti economie di scala, il cui sfruttamento ha portato
alla diffusione dell’uso di container (o TEU, twenty-foot equivalent unit), che consentono una
standardizzazione delle operazioni di movimentazione delle merci.
Il perseguimento delle economie di scala ha inoltre portato a una progressiva concentrazione del
mercato delle compagnie di navigazione e all’aumento della dimensione media delle navi, con
l’immissione sul mercato delle Super Post Panamax (da 8000-14000 TEU) e Ultra Large Container
Ships (da 18000 TEU). Tali navi richiedono infrastrutture specifiche, in termini ad esempio di
profondità di fondali e lunghezza banchine. Essendo gli scali americani e il canale di Panama non
ancora adatti a servire navi di ultima generazione (almeno fino al termine dei lavori di
adeguamento di Panama, la cui fine è prevista per il 2015), esse sono principalmente impiegate
sulla rotta Asia-Europa attraverso Suez.
Per quanto attiene alle rotte di navigazione, le merci giungono in Europa dall’Asia attraverso una
rotta “madre” (passante per il canale di Suez) sulle navi di maggiori dimensioni, che effettuano
scalo in un numero limitato di porti, denominati hub di transhipment. In tali porti, le merci sono
62
63
Fonte: Unioncamere (2013), “Secondo Rapporto sull’Economia del Mare”.
Fonte: Rapporto Unicredit “Infrastrutture e Trasporti”, maggio 2013.
88
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
trasferite su vettori di dimensione più ridotta diretti agli scali di destinazione finale (porti
gateway).
La diversa natura degli scali gateway e di transhipment implica esigenze specifiche nelle
rispettive infrastrutture: per gli scali gateway, sono di fondamentale rilevanza le strutture lato
terra, e in particolare la presenza di efficienti centri logistici retroportuali e rapidi collegamenti
con i mercati dell’entroterra; per gli hub di transhipment, sono necessarie avanzate
infrastrutture lato mare in grado di ospitare imbarcazioni di grande dimensione. Inoltre, dal
punto di vista economico, la lavorazione di un container, tipicamente effettuata negli scali
gateway, ha una capacità di generare reddito e occupazione otto volte superiore al semplice
trasbordo della merce tra navi, per la possibilità di aggiungere valore tramite le operazioni di
sdoganamento, stoccaggio, lavorazione e distribuzione.
A livello di strutture portuali, i porti europei principali sono situati nel nord Europa (il cosiddetto
Northern Range, comprendente, tra gli altri, i porti di Rotterdam, Amburgo e Anversa), che
rappresenta il benchmark di settore e intercetta la maggior parte dei traffici provenienti
dall’estremo oriente.
I più diretti concorrenti del sistema italiano sono però quelli situati all’interno del bacino del
mediterraneo, e sono rappresentati principalmente dai porti spagnoli e francesi (il cosiddetto
West Med) a cui si sono aggiunti, negli ultimi anni, i porti africani (Port-Said, Tangeri), che
godono di ampi spazi e di costi del lavoro inferiori e hanno recentemente potenziato la propria
dotazione infrastrutturale. In particolare, sulla sponda meridionale del Mediterraneo sono in
corso diversi progetti di investimento per la realizzazione di nuovi hub di transhipment (il porto
algerino di Djenjen e quello tunisino di Enfidha), che si andrebbero ad aggiungere a quelli già
esistenti di Gioia Tauro e Malta.
7.1 Il settore portuale europeo
In un’ottica internazionale l’Italia gioca un ruolo rilevante, occupando la terza posizione in
Europa per volumi di traffico marittimo, con una quota di mercato nel 2011 pari all’11,7%,
appena inferiore a quella di Gran Bretagna (12,2%) e Paesi Bassi (11,8%).
Se tuttavia si osserva la situazione a livello di singoli porti, il posizionamento italiano peggiora.
Nella classifica dei maggiori porti europei per merci e per container relativamente all’anno 2012
(Figura 42), il maggior porto italiano per quantità di merci movimentate, Genova, risulta solo
decimo in Europa (50,2 milioni di tonnellate), con volumi di gran lunga inferiori al primo in
classifica, il porto di Rotterdam (441,5 milioni di tonnellate). Rispetto al numero di container
movimentati, invece, l’Italia figura all’ottavo posto con il porto di Gioia Tauro (2,7 milioni di
container movimentati), ma nuovamente soffre il confronto con i principali porti europei
(Rotterdam da sola movimenta nel 2012 11,8 milioni di container).
Traffico merci in Europa, anno 2012 (milioni di tonnellate)
Italia
West
Med
Northern Range
0
100
200
300
400
Rotterdam
Anversa
Amburgo
Amsterdam
Brema
Le Havre
Marsiglia
Algericas
Valencia
Genova
Trieste
89
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Numero di container movimentati, anno 2012 (in
milioni)
Central West
Med Med Northern Range
0
2
4
6
8
10
12
Rotterdam
Amburgo
Anversa
Brema
Le Havre
Zeebrugge
Valencia
Bahia de Algericas
Pireo
Gioia Tauro
Genova
Figura 42. Principali porti europei per traffico merci e container (2012)
Fonte: elaborazione su dati Assoporti e Autorità portuali, 2012
Ne emerge una netta dominanza dei porti del nord Europa. Per avere un’idea più chiara delle
dimensioni del fenomeno, si consideri che l’intero sistema portuale italiano nel 2012 ha
movimentato 9,6 milioni di container, un volume inferiore a quello gestito dalla sola Rotterdam
(11,8 milioni) e di poco superiore a quelli di Amburgo (8,8 milioni) e Anversa (8,6 milioni).
Analogamente, il totale di merci transitanti per il complesso di porti italiani (458 milioni di
tonnellate) supera di poco quelle gestite della sola Rotterdam (441 milioni di tonnellate).
La disparità di dimensioni è meno accentuata ma comunque esistente anche con i porti dei più
vicini concorrenti, ovvero i porti spagnoli e francesi del Mediterraneo (il cosiddetto West Med).
Anche esaminando i tassi di crescita dei vari porti (Figura 43), l’Italia presenta considerevoli
criticità. Il periodo recessivo ha influito negativamente sulle performance dell’intero settore, con
un picco negativo nel 2009. Tuttavia, l’Italia ne è stata particolarmente colpita, a causa di tassi di
crescita strutturalmente inferiori a quelli dei principali competitor nel nord-Europa e nel
Mediterraneo occidentale anche precedentemente al 2008. C’è però da rilevare come la
situazione italiana non sia sempre stata così negativa. Infatti, nell’arco temporale compreso tra il
1997 e il 2003, l’Italia mostrava tassi di crescita (10% circa annuo) comparabili e addirittura
superiori a quelli europei (9,9% per il Mediterraneo occidentale, e 8,9% per il Northern Range).
Traffico merci: Italia, Northern Range e West Med (var
%)
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
10,4% 10,4%
6,4%
6,1%
0,3%
2006
-5,0%
-10,0%
-15,0%
6,7%
4,7%
3,5%
0,8% 1,2%
2007
2008
2009
-2,3%
4,6%
5,0%
2,8%
0,9%
2010
2011
4,2%
1,4%
2012
-3,8%
-9,9%
-12,5%
-15,6%
-20,0%
Northern Range
West Med
Italia
90
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Variazione (%) 2008-2012 del numero di
TEU movimentati
30,0%
24,1%
23,6%
16,9%
20,0%
10,0%
10,6%
10,0%
0,0%
-0,3%
-9,0%
-7,4%
0,1%
-10,0%
-20,0%
-21,5%
-30,0%
Figura 43. Variazione del traffico merci e container nei principali porti europei (2012)
Fonte: elaborazione su dati Assoporti e Autorità Portuali, 2012
Interessante anche il raffronto in termini di TEU movimentati. In questo caso, a causa del
campione italiano poco significativo (in quanto di fatto costituito dai due soli porti di Gioia Tauro
e Genova per lo scarso peso –relativamente agli standard internazionali, degli altri porti), si è
preferito effettuare l’analisi a livello di singoli scali piuttosto che a livello aggregato.
Il grafico di Figura 46 evidenzia come Gioia Tauro sia il porto europeo (tra quelli di scala
superiore ai 2 milioni di TEU) ad avere sperimentato la più ingente riduzione del giro d’affari dal
2008 al 2012 (-21,5%), da imputarsi, più che a cause congiunturali, alla perdita del gruppo cinese
COSCO (che ha preferito servirsi del porto del Pireo), anche se nell’ultimo anno sembra aver
dato inizio a una fase di ripresa, grazie all’entrata dell’operatore MSC. I risultati negativi di Gioia
Tauro sono particolarmente indicativi se confrontati con i dati di crescita a due cifre della
maggior parte degli altri porti:
Rotterdam (+10%), Brema (+10,6%), Valencia (+24,1%) e Algericas (+23,6%). I porti gateway
italiani di Genova e La Spezia hanno invece mostrato andamenti positivi (rispettivamente,
+16,4% e + 0,3%) e, nel caso di Genova, comparabili a quelli dei principali competitor europei,
indicando così che i porti gateway italiani hanno saputo reggere meglio la concorrenza che i porti
di transhipment. Questo nonostante la loro scala rimanga ridotta rispetto ai porti europei (in
Figura 44 è riportata l’evoluzione del traffico dei TEU nei principali porti europei).
91
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
12000000
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Rotterdam
Amburgo
Anversa
Brema
Le Havre
Valencia
Bahia de Algericas
Gioia Tauro
Genova
La Spezia
2012
Figura 44. Evoluzione del traffico TEU nei principali porti europei
Fonte: elaborazione su dati Assoporti e Autorità portuali, 2012
Il fenomeno è tanto più significativo in quanto la perdita di quote di mercato da parte degli scali
italiani è avvenuta proprio nel momento di più forte espansione del flusso di esportazioni
dall’Estremo Oriente verso l’Europa e il Nord America, traffici che avrebbero potuto essere
facilmente intercettati dal nostro paese a causa della sua posizione geografica.
In effetti, l’Italia gode di una posizione geografica altamente favorevole, sia per la sua vicinanza
con il mercato europeo, di cui può rappresentare un importante gate di accesso, sia per essere
strategicamente collocata al centro delle grandi rotte di navigazione che collegano l’Asia con
l’Atlantico attraverso Suez – al momento l’unica rotta equatoriale disponibile dal momento che
fino al 2015, Panama non terminerà i lavori di adeguamento per l’attraversamento delle navi di
grande portata, che sono utilizzate in misura sempre maggiore per sfruttare le economie di scala
sulle lunghe distanze.
Il motivo per cui l’Italia non è stata in grado di avvantaggiarsi dell’espansione del traffico
internazionale e anzi è stata caratterizzata da tassi di crescita così bassi è probabilmente da
attribuirsi al fatto che il bacino di utenza dei porti italiani è essenzialmente domestico. Le
compagnie di navigazione sembrano preferire di prolungare la navigazione di cinque giorni fino
al nord Europa piuttosto che servirsi dei porti italiani. L’economia portuale nazionale risente
fortemente dell’andamento dell’economia italiana.
Per quanto riguarda il traffico di passeggeri, l’Italia possiede alcuni dei maggiori porti europei.
Tra gli scali che presentavano, nel 2012, un traffico superiore ai due milioni di passeggeri (Figura
45), ben sette (in blu) sono italiani (Napoli, Messina, Civitavecchia, Olbia, Piombino, Livorno e
Genova), e quattro di essi (Napoli, Messina, Civitavecchia e Olbia) rientrano nelle prime dieci
posizioni. Al primo posto in Europa vi è il porto del Pireo, con 9,8 milioni di passeggeri. Seguono
Calais (9,35), Napoli (7,44) e Messina (7,2).
92
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
30
16 luglio 2014
23,7
20
13,4
10
0
9,35
9,80
4,4
2,77
2,50
5,13
3,02
-5,3
4,80
-5,3
4,60
5,7
3,42
7,44
7,20
4,04
3,96
3,03
-11,7
-15,1
-20
-17,1
-17,6
-25,9
-27,2
-31,1
-40
Crescita traffico 2008-2012 (%)
Numero di passeggeri trasportati (milioni)
Figura 45. Traffico passeggeri in Europa
Fonte: elaborazione su dati Assoporti e Autorità portuali, 2012
Purtroppo l’Italia detiene il primato non solo per dimensione in termini di volume di traffico
passeggeri, ma anche per contrazione dello stesso (Figura 48). Nel quadriennio dal 2008 al 2012,
i sette maggiori porti italiani hanno presentato una riduzione media del numero di passeggeri
pari al 17,9%, contro il -0,5% medio degli altri porti europei di scala superiore ai due milioni di
passeggeri. Particolarmente rilevante è stata la contrazione di Olbia (-31,1%), Messina (-27,2%),
Napoli (-17,6%) e Piombino (-17,1%). Va osservato comunque che la perdita di quote di mercato
dei porti maggiori (Napoli e Messina, con rispettivamente, -17,6% e -27,2%) è stata confrontabile
con quella di porti europei di scala simile (Calais, -15,1%, e Pireo, -25,9).
7.2
Il settore portuale italiano
All’interno del panorama europeo, l’Italia riesce a detenere una posizione di rilievo
(classificandosi terza per volumi di traffico) solo a livello aggregato, grazie al suo elevato numero
di porti, che però presentano taglia relativamente ridotta: le coste italiane sono disseminate da
oltre 500 strutture portuali – fra turistiche e commerciali –, a cui si aggiungono più di 100 punti
di ormeggio, con una media di una struttura ogni 14 Km di costa64.
In termini di dimensione per tipo di traffico (merci, contenitori o passeggeri) nel 2012 (Figura
46), benché i maggiori porti italiani per traporto merci (Genova, 50,2 milioni di tonnellate e
Trieste, 49,2) siano localizzati nell’Italia settentrionale, sono il sud e le isole, per la presenza di un
elevato numero di scali di medie dimensioni, a detenere il 47% del mercato.
64
2,77
-5,2
-10
-30
2,81
-0,6
Fonte: Unioncamere (2013), “Secondo Rapporto sull’Economia del Mare”.
93
-15,0
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
Trieste
Venezia
Ravenna
Monfalcone
Chioggia
Portonogaro
Centro (13.2%)
Livorno
Civitavecchia
Ancona
Piombino
Fiumicino
Marina di Carrara
Sud e Isole (47.1%)
NordOvest
(17.1%)
Genova
La Spezia
Savona
Nord-Est
(22.5%))
0
Cagliari
Taranto
Augusta
Gioia Tauro
Messina
Napoli
Salerno
Brindisi
Olbia
Palermo
Catania
Bari
Gaeta
Barletta
Monopoli
5
10
Rinfuse liquide
15
20
Rinfuse solide
25
30
Contenitori
16 luglio 2014
35
RoRo
40
45
Milioni di tonnellate
50
55
Altro
Figura 46. Volumi di traffico nei porti italiani nel 2012 per categoria merceologica
Fonte: elaborazione su dati Autorità portuali, 2012
Nel trasporto merci si può notare un mercato fortemente disperso, con un elevato numero di
porti di medie dimensioni, e solo il 50% del mercato detenuto dai primi sei operatori.
Seppur si possa osservare un certo grado di specializzazione (ad esempio, i porti di Augusta,
Trieste e Cagliari per le rinfuse liquide, Gioia Tauro per i container, od Olbia e Palermo per i RoRo65), la concentrazione di mercato per singola categoria merceologica (con un indice di
concentrazione normalizzato HHI = 0.0652 per le rinfuse solide, 0,1114 per le rinfuse liquide e
0,16 per i contenitori) non è molto superiore a quella sulle merci nel loro complesso (HHI =
0,0631 sul complesso delle merci movimentate).
65
Navi Ro-Ro (Roll on-Roll off): navi progettate per il trasporto di carichi su ruote (automobili, autocarri o vagoni
ferroviari), che quindi non richiedono l’uso di gru per le operazioni di carico-scarico.
94
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
Livorno
Ancona
Civitavecchia
Marina di Carrara
Sud e Isole (46.1%)
Nord-Est
(10.9%))
Venezia
Trieste
Ravenna
Monfalcone
Portonogaro
Centro
(7.7%)
NordOvest
(35.2%)
0
Genova
La Spezia
Savona-Vado
Gioia Tauro
Cagliari
Napoli
Taranto
Salerno
Bari
Palermo
Catania
Augusta
Brindisi
500.000
1.000.000
1.247.218
75.282
812
40
1.500.000
16 luglio 2014
2.000.000
2.500.000
3.000.000
2.064.806
429.893
408.023
208.152
142.213
50.965
99
263.461
208.591
29.398
22.784
22.087
200
97
549.047
621.536
546.818
2.721.104
Figura 47. Numero di TEU movimentati nei porti italiani, anno 2012
Fonte: elaborazione su dati Autorità portuali, 2012
Per TEU movimentati (Figura 47), i porti nazionali di riferimento sono quelli di Gioia Tauro (2,7
milioni di TEU), Genova (2 milioni) e La Spezia (1,2 milioni). È tuttavia necessario operare una
distinzione tra questi tre porti. Infatti, Gioia Tauro si configura come hub di transhipment,
mentre Genova e La Spezia sono principalmente scali gateway che sfruttano la vicinanza con i
principali poli industriali italiani ed europei.
Oltre a Gioia Tauro, in Italia sono presenti altri due hub di transhipment, anche se di dimensioni
più ridotte: Cagliari e Taranto.
In termini di traffico passeggeri (Figura 48), i porti più sviluppati risultano quelli meridionaliinsulari. Al primo posto si classifica Napoli (7,4 milioni di passeggeri, -1,02% rispetto al 2011),
seguita da Messina (7,2 milioni, -15,95%), Civitavecchia (4 milioni, -10,74%) e Olbia-Golfo degli
Aranci-Porto Torres (3,9 milioni, -13,5%).
In generale, il mercato del traffico passeggeri italiano continua a mostrare segni di sofferenza,
avendo ottenuto una crescita negativa dal 2008 a oggi pari al -17%, di cui -10% solo nel 2012. Il
peggioramento ha interessato sia il traffico crocieristico, sia quello dei traghetti (-9,3%, dati
Assoporti 2012). Questo nonostante il 2012 sia stato, in quanto a traffico crocieristico in Europa,
un anno record, con 6,14 milioni di passeggeri, più del doppio rispetto al 2003. Inoltre, quasi la
metà dei passeggeri (3,5 milioni) ha scelto una crociera nel Mediterraneo.
95
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
Nord-Est
(5.3%))
Venezia
Ravenna
Trieste
Monfalcone
Centro
(26.7%)
Nord-Ovest
(9.7%)
0
Genova
Savona-Vado
La Spezia
Civitavecchia
Piombino
Livorno
Ancona
Sud e Isole (58.2%)
Napoli
Messina
Olbia
Bari
Palermo
Salerno
Brindisi
Catania
Cagliari
Augusta
Gaeta
Taranto
1.000.000
2.000.000
3.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
8.000.000
2.771.962
1.208.512
50.239
4.000.000
16 luglio 2014
1.998.960
106.498
98.647
40
3.028.505
2.806.271
1.172.489
1.854.217
1.723.854
618.077
481.780
437.493
319.894
1.136
966
427
4.039.608
3.956.206
7.439.763
7.198.440
Figura 48. Numero di passeggeri nei porti italiani, anno 2012
Fonte: elaborazione su dati Autorità portuali, 2012
La riduzione della quota di mercato non ha interessato il solo comparto passeggeri. Il settore
portuale italiano ha vissuto a partire dal 2008 un momento di difficoltà da cui non è ancora
uscito (Figura 49). Dal 2008 al 2012, il traffico di TEU si è ridotto dell’8,9%, quello delle merci del
9,8%, a causa soprattutto della forte contrazione di tutti e tre i settori nel 2009. In nessuno dei
settori i livelli sono tornati a essere quelli pre-crisi.
Evoluzione del mercato, dati aggregati su livello
nazionale
12
10
8
6
4
2
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Merci (centinaia di milioni di tonnellate)
TEU (milioni)
Passeggeri (decine di milioni)
96
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Tassi di crescita dei settori italiani merci, TEU e
passeggeri, anni 2006-2012
10%
5%
0%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-5%
-10%
-15%
merci
TEU
passeggeri
Figura 49. Andamento mercato marittimo italiano
Fonte: elaborazione su dati Assoporti, Autorità portuali, 2012
Nel mercato del trasporto merci, i cali più rilevanti rispetto al 2008, tra i porti di maggiori
dimensioni, sono stati registrati per Taranto (-19,2%), Livorno (-19,4%), Gioia Tauro (-29,5%), e
Venezia (-16%). Genova, primo porto italiano per merci, ha perso il 7,4%. Trieste invece ha
aumentato i propri traffici del 1,9% e Cagliari del 3,9%.
Nel mercato dei TEU invece il calo complessivo del settore dell’8,9% è stato dovuto
principalmente alla grave crisi di Gioia Tauro, che ha perso il 21,5%. Gli altri porti di rilievo per
TEU movimentati invece, Genova e La Spezia, hanno guadagnato rispettivamente il 16,4 e 0,3%.
Cagliari, secondo porto di transhipment italiano, ha addirittura raddoppiato i volumi
movimentati, guadagnando il 102% sul 2008.
7.3 Aspetti di interesse regolatorio
7.3.1 Dotazione infrastrutturale e grado di utilizzo
Il ritardo infrastrutturale italiano è solo in minima parte riconducibile alla scarsità di risorse
finanziarie del settore. Di fatto, gli investimenti italiani nel settore dei trasporti sono comparabili
a quelli degli altri paesi europei66. Inoltre, se si restringe l’attenzione ai soli porti marittimi
(Figura 50), gli investimenti italiani in infrastruttura sono addirittura superiori alla media,
sorpassati solo da quelli spagnoli (che però presentano un trend decrescente).
66
Montanaro, P., (2011): “Gli investimenti in infrastrutture in Italia: dinamica recente, confronto internazionale e
divari regionali“. Studio della Banca d’Italia: “Le infrastrutture in Italia: dotazione, programmazione, realizzazione”.
97
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16 luglio 2014
3500,0
3000,0
2500,0
Italia
2000,0
Gemania
Francia
1500,0
Belgio
1000,0
Spagna
500,0
0,0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Figura 50. Investimenti nel settore dei porti marittimi, panorama europeo (Milioni di euro)
Fonte: dati OCSE. Dati non disponibili per Italia 2011, Belgio 2010 e 2011.
Per quanto attiene alla distribuzione degli investimenti sulle singole Autorità Portuali (Figura 51),
nel 2012, gli investimenti delle Autorità Portuali hanno ammontato a 552,5 milioni di euro. Di
essi, la quota più rilevante è stata effettuata dal porto di Salerno (129,5 milioni), seguita da
Civitavecchia (77 milioni), Palermo (60 milioni), Genova (57 milioni), Venezia (49,7 milioni) e La
Spezia (41,5 milioni).
140
120
100
80
60
40
20
0
Figura 51. Investimenti Autorità Portuali 2012 (Milioni di euro)
Fonte: elaborazione su dati Autorità portuali, 2012
A livello aggregato, la quota preponderante del totale degli investimenti (91%) è stata destinata
alla realizzazione di opere, fabbricati e progettazioni, e solo il 2% al potenziamento degli impianti
portuali, attrezzature, beni mobili e immateriali; la rimanente quota del 7% è servita per gli
interventi di manutenzione straordinaria.
La destinazione degli investimenti è una variabile rilevante, in quanto gli investimenti effettuati
in opere e fabbricati (che costituiscono, ricordiamo, il 91% del totale) godono di importanti
economie di scala. Per l’Italia (Figura 51) tuttavia emerge non solo una certa dispersione degli
investimenti su un elevato numero di porti, ma anche come l’entità di investimenti non sia
sempre correlata alla scala portuale: Salerno e Palermo sono per esempio porti relativamente
minori per volume di traffico, e Civitavecchia è rilevante principalmente per trasporto di
passeggeri.
L’elevato numero di porti italiani, e la conseguente dispersione dei traffici, non permette di
creare le condizioni per sfruttare appieno le economie di scala legate agli investimenti realizzati,
che ne hanno aumentato la capacità produttiva.
98
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Secondo un’indagine condotta nel 2008 dalla Banca d’Italia 67 , l’Italia risulta fortemente
svantaggiata rispetto ai porti europei, e specialmente quelli del nord Europa, su una molteplicità
di fattori, classificati in quattro macro aree descritte di seguito.
1. Infrastrutture terrestri
Le difficoltà di smistamento delle merci tramite reti di trasporto di terra condiziona
pesantemente la scelta delle compagnie di navigazione, soprattutto sui porti gateway, e
pone l’Italia in netto svantaggio rispetto sia ai porti del Northern Range, sia del West Med.
Le problematiche italiane sono molteplici. In breve, durata e prevedibilità delle
tempistiche68, indisponibilità di collegamenti (specialmente con le principali direttrici di
traffico europee), rilevanti problemi di ultimo miglio e di allacci alle banchine (Beretta et al.,
2011), vettori inefficienti e non sempre affidabili, specialmente nel comparto ferroviario, ma
anche l’organizzazione del servizio (con il trasporto dei container dalle banchine alla ferrovia
affidato all’operatore incombente italiano invece che ai terminalisti come all’estero, creando
così cesure nella filiera di processo), riducono la competitività del sistema portuale italiano a
livello internazionale e ne limitano il bacino di utenza a un livello locale e regionale,
impedendo di raggiungere il vasto entroterra continentale.
2. Infrastrutture degli scali
Gli scali italiani sono caratterizzati generalmente da bassi fondali e banchine inadeguate, che
impediscono l’accesso alle navi di maggior pescaggio. Questo problema interessa non solo gli
scali di transhipment, in relazione al fenomeno del gigantismo navale, ma anche gli scali
regionali, in quanto le navi che vengono attualmente utilizzate sulle grandi rotte stanno
venendo a poco a poco sostituite da altre di maggior dimensione, ed impiegate sulle rotte di
raggio ridotto. Sul territorio nazionale, solo i porti di Trieste e Gioia Tauro rispondono a tale
esigenza.
I porti italiani soffrono anche del problema di spazi limitati dalla presenza di centri abitati e
vincoli dovuti alla conformazione del territorio. Questo è d’altronde una conseguenza
dell’elevato numero di porti in Italia: essi possono godere di una maggiore vicinanza con i
mercati di riferimento, ma di minori spazi. Ciò è fortemente penalizzante in termini di spazi
di immagazzinamento e inoltre crea inefficienze e ritardi al momento dello scarico della
merce a causa del congestionamento dell’area portuale e stradale retrostante le banchine.
In molti terminal esteri, per contro, sono disponibili aree destinate ad autoparchi che
svolgono la funzione di buffer e limitano le conseguenze negative sulla rete di trasporto di
terra.
3. Supporto centri logistici
Il sistema logistico italiano si caratterizza per la sua frammentazione e bassa integrazione,
con un elevato numero di operatori appartenenti a più categorie spesso in reciproco
conflitto di interesse e incapaci di sviluppare un sistema intermodale capillare e di
conseguire economie di scala.
Inoltre, il sistema logistico italiano risulta svantaggiato per la carenza di alcune strutture,
quali ad esempio i distripark69 (molto diffusi invece nei Paesi Bassi, Germania e Francia
settentrionale), che non solo permettono una più rapida uscita delle merci dalle banchine
portuali, decongestionandone l’area, ma sono anche altamente redditizi in termini di valore
e occupazione.
:
67
Banca d’Italia, “Le infrastrutture in Italia: dotazione, programmazione, realizzazione”, aprile 2011
Frequenti imprevisti fanno sì che ci sarebbe maggiore certezza sui tempi di trasferimento di un container per la
tratta marittima dall’estremo oriente agli scali nazionali rispetto alla tratta terrestre fra lo scalo nazionale e la
destinazione finale.
69
Zone franche in cui vengono effettuate operazioni di confezionamento, etichettatura, assemblaggio, controllo
qualità e imballaggio delle merci, rimandando il pagamento dei dazi doganali all’uscita dell’area.
68
99
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4. Efficienza degli scali
Il principale problema dei servizi offerti negli scali italiani non è tanto legato ai costi, quanto
all’affidabilità e continuità dei servizi portuali, che causano costosi ritardi agli operatori, alla
lentezza delle procedure e dei controlli doganali70, e alla scarsa prevedibilità dei loro tempi
effettivi. Le problematiche rispetto all’estero sono molteplici: la scarsa flessibilità e
disponibilità da parte sindacale a operare su più turni; l’effettuazione di controlli in maniera
indifferenziata, a prescindere dal grado di compliance storico dell’operatore o dal valore
della merce e alla categoria merceologica; la scarsa integrazione tra i vari controlli effettuati;
l’ausilio sottopotenziale dei servizi ICT (in Italia il pre-clearing71 è poco frequente rispetto
all’estero.
Secondo lo studio citato la scarsa competitività del sistema italiano appare dovuta in gran parte
alle carenze organizzative e infrastrutturali, non solo del sistema portuale, ma anche del sistema
di trasporti terrestri, che impedisce la creazione di una rete efficiente ed affidabile e penalizza
quindi l’Italia nelle scelte delle compagnie marittime.
A conferma delle difficoltà a sfruttare le economie di scale a causa delle piccole dimensione delle
strutture, emerge per i porti italiani una problematica di sottoutilizzazione (Figura 52). Nella
movimentazione dei TEU, nel 2012 in media i porti italiani presentano un grado di utilizzo della
capacità produttiva pari al 60,6%, significativamente inferiore a quella dei principali porti
europei (83,5%)72. Gioia Tauro, principale hub di transhipment italiano, veniva utilizzato nel 2012
solo al 64,8%. Addirittura peggiore è la situazione degli altri due porti di transhipment italiani,
Cagliari e Taranto, con rispettivamente il 41,4% e 13,2% di utilizzo. Salerno, primo porto per
investimenti nel 2012, utilizza solo il 46,4% della propria capacità mentre Livorno, quinto porto
italiano per TEU movimentati, ne utilizza solo il 54,9%. Anche Genova, secondo porto italiano per
TEU movimentati, presenta un grado di utilizzazione pari al 79,4%, inferiore alla media europea.
In pratica, tutti porti italiani (con eccezione di Napoli e La Spezia) hanno investito in capacità
produttiva che poi non è stata utilizzata.
Numero di TEU movimentati nel
2012/capacità in TEU annui
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
Italia
West Med
Northern Range
Figura 52. Tasso di utilizzazione della capacità di movimentazione TEU in Europa (2012)
Fonte: elaborazione su dati Autorità Portuali, 2012. I dati sulla capacità sono riferiti al 2009.
70
Beretta E., Dalle Vacche A. e Migliardi A. (2011), “Competitività ed efficienza della supply-chain: un’indagine sui nodi
della logistica in Italia”, Banca d’Italia.
71
Una procedura che consiste nell’anticipare agli operatori informazioni relative ai controlli da effettuare, così che
possano incanalare direttamente verso i varchi di uscita i container non interessati.
72
Benché i dati relativi alla capacità di movimentazione siano relativi al 2009, va notato come quelle fornite in figura
non possano che essere stime in eccesso, dato il possibile aumento della capacità dovuto agli investimenti effettuati.
100
Le Havre
Zeebrugge
Brema
Anversa
Amburgo
Rotterdam
Valencia
Algeciras
Salerno
Napoli
Cagliari
Taranto
Gioia Tauro
Ravenna
Trieste
Venezia
Livorno
Savona
La Spezia
Genova
0,0%
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
L’elevato numero di porti italiani, in assenza di una politica di investimenti pianificata a livello
centrale, ha avuto due conseguenze: in primo luogo, una forte dispersione degli investimenti,
riducendone l’efficacia, e in secondo luogo, il fatto che molti di essi non riescano a raggiungere
una scala sufficiente per rendere tali investimenti economicamente giustificabili.
7.3.2 Finanziamento pubblico
Da un esame del rendiconto delle attività del settore portuale italiano nel 2012 (Figura 53), gli
investimenti costituiscono la componente principale (circa 60%) del totale delle uscite del
settore portuale nazionale. Le spese per il personale, che pure costituiscono la componente più
rilevante di uscite correnti, hanno un peso dell’11%. Le voci di entrata sono invece rappresentate
in larga misura dai contributi pubblici; i soli contributi in conto capitale costituiscono il 34% delle
entrate totali. Altre voci di entrata rilevanti sono poi i proventi correnti dovuti a tasse (24%) e
canoni demaniali (16%).
Uscite 2012
entrate da prestiti
altro
investimenti
altre uscite
correnti
canoni demaniali
uscite per prestazioni istituzionali
uscite per il
personale
Figura 53. Rendiconto settore portuale italiano anno 2012
Fonte: elaborazione su dati Autorità portuali, 2012
I contributi pubblici in conto capitale, che nel 2012 hanno ammontato a oltre 331 milioni di euro,
sono stati distribuiti sull’intero settore (Figura 54). Nel 2012 ne hanno beneficiato
principalmente i porti di Salerno (127 milioni di euro, a quasi totale copertura degli investimenti
effettuati), Civitavecchia (38 milioni), Palermo (35,5 milioni), La Spezia (29,7 milioni) e Gioia
Tauro (19,4 milioni a copertura totale dell’investimento in conto capitale).
101
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
Taranto
2,5%
Trieste
0,3%
Bari
0,5%
Venezia
4,8%
Cagliari
0,0%
Savona
0,0%
Catania
0,4%
Civitavecchia
11,6%
Gioia tauro
5,9%
Genova
0,9%
La Spezia
9,0%
Salerno
38,6%
Manfredonia
0,0%
Augusta
0,0%
16 luglio 2014
Piombino Palermo
10,8%
5,5%
Olbia
4,0%
Livorno
1,8%
Napoli
2,6%
Marina di Carrara
0,1%
Messina
0,7%
Ravenna
0,1%
Figura 54. Allocazione contributi pubblici in conto capitale all’interno del sistema portuale italiano
(2012)
Fonte: elaborazione su dati Autorità portuali, 2012
La dispersione dei contributi si riflette negativamente sulla scala degli investimenti effettuati, dal
momento che in contributi costituiscono una quota rilevante delle entrate e in media
rappresentano il 60% degli investimenti.
8
I servizi di trasporto: il trasporto pubblico locale
Il trasporto pubblico locale comprende l’insieme delle tipologie di trasporto che soddisfano una
domanda di mobilità espressa in ambito urbano, regionale o infra-regionale, generalmente su
distanze inferiori ai 100 km.
La prestazione del servizio avviene con modalità differenti, tra le quali le più diffuse sono:



le autolinee che prestano servizio urbano e extraurbano (o misto);
le metropolitane e le tranvie, attive soltanto sui percorsi urbani;
i servizi ferroviari urbani ed extraurbani su distanze inferiori a 100 km.
Si tratta di un comparto che nel 2011 ha registrato un valore della produzione di quasi 13
miliardi di euro e ha dato impiego a circa 130 mila addetti (circa l’1% degli addetti totali in Italia).
Il TPL rappresenta dunque un settore strategico per il sistema-Paese, non soltanto dal punto di
vista del valore della produzione realizzato, ma anche per le ricadute occupazionali che è in
grado di generare. Il trasporto pubblico locale, infatti, è un settore strutturalmente labour
intensive in cui il costo del personale per le aziende rappresenta in media oltre il 50% del totale
dei costi della produzione73.
Il settore si caratterizza per un elemento peculiare, che lo distingue nettamente dagli altri servizi
pubblici locali: l’esistenza di un bene sostituto, l’auto privata. Rispetto al mezzo privato, il
trasporto pubblico locale presenta vantaggi, come la convenienza economica, la sicurezza
73
Fonte: ASSTRA, Annuario delle imprese associate, 2011-2012.
102
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
dovuta alla minore incidentalità, la velocità di spostamento, soprattutto nel caso del trasporto su
ferro, e il minore impatto in termini di inquinamento ambientale, ma anche svantaggi connessi al
minore comfort e alla mancanza di autonomia nelle decisioni di spostamento. Tale peculiarità
incide sulla struttura economica del settore rendendo la domanda di trasporto pubblico più
elastica al prezzo e alla qualità del servizio rispetto a quanto si rileva per gli altri servizi pubblici
locali che, non subendo la concorrenza di beni sostituti, si caratterizzano per una domanda
maggiormente rigida.
8.1 Il TPL in Europa
In termini di offerta, l’Italia si caratterizza per un mercato molto frammentato. In Italia le prime
cinque aziende possiedono una quota di mercato che si attesta sul 30%, meglio dei primi cinque
operatori spagnoli (21%), ma molto meno di quanto si registra nel mercato francese (65%
considerando solo le prime quattro aziende), in quello tedesco (55%), inglese (54%) e, in
generale, nella media esclusa l’Italia (49%).74
La frammentazione del mercato influisce negativamente sulla sua redditività. Nei mercati
dominati da grandi operatori si osservano infatti margini operativi più elevati rispetto ai mercati
contraddistinti dal nanismo delle imprese. La correlazione tra dimensione e fatturato è evidente
se si prendono in considerazione alcuni importanti operatori internazionali del trasporto
pubblico locale (Figura 55). Società come First Group (inglese) e Transdev (francese) operano
non solo sul mercato domestico ma in più continenti, occupano decine di migliaia di addetti ed
offrono servizi integrati (gomma, ferro, urbano, extraurbano, ecc.). Il loro valore della
produzione è circa otto volte più grande di quello dell’ATAC, l’azienda italiana del TPL col
maggior valore della produzione.
ATAC
National Express (GB)
Italia
Arriva (GB)
ATM
2,2
1
0,9
0,5 0,3
GTT
COTRAL
ATC
0,2
3,9
Keolis (F)
4,9
RAPT (F)
5
Transdev (F)
First Group (GB)
7,9
8,2
Valori relativi al 2012 per First Group, Transdev, Keolis e National Express, al 2011 per RAPT e le
aziende italiane, al 2009 per Arriva.
Figura 55. Valore della produzione di alcune grandi aziende europee (Mld di €)
Fonte: elaborazioni ISFORT su fonti varie
74
Fonte: Bain & Company (2012), Il trasporto pubblico locale in Italia ed in Europa.
103
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
L’offerta italiana presenta criticità non solo per le ridotte dimensioni operative, ma anche in
termini di quantità di servizi offerti e domandati (Figure 56 e 57). Infatti, se in Italia per ogni
abitante si contano 2,8 posti-km e una domanda pari a 0,6 passeggeri-km (con un coefficiente di
riempimento dei mezzi del 22%), in Francia, ad esempio, questi stessi indicatori si posizionano su
1,9 posti-km/abitanti e 0,8 passeggeri-km/abitanti (42% di load factor).
Posti-km/abitanti
2,8
Pass.-km/abitanti
2,7
2,3
1,9
1,8
1,2
0,6
Italia
0,8
0,6
Spagna
UK
0,4
Francia
Germania
Figura 56: Offerta e domanda di traporto pubblico nei principali Paesi europei
Fonte: Bain & Company (2012), Il trasporto pubblico locale in Italia ed in Europa
45
42
29
22
Italia
20
Spagna
UK
Francia
Germania
Figura 57. Coefficiente di riempimento del trasporto pubblico nei principali Paesi europei (valori %)
Fonte: Bain & Company (2012), Il trasporto pubblico locale in Italia ed in Europa
I dati appena esaminati indicano, dunque, per l’Italia un generale valore di offerta talvolta
superiore alle reali necessità della domanda rivolta al TPL. Il problema del sovraffollamento dei
mezzi che si può riscontrare con particolare intensità nelle ore di punta sembrerebbe allora
riguardare più una ridotta organizzazione delle attuali modalità di offerta che non una criticità di
tipo quantitativo. La distribuzione della domanda, infatti, è concentrata in spazi ristretti e tempi
ridotti, un aspetto in relazione al quale politiche volte a riallineare i picchi potrebbero risultare
utili.
Per quanto attiene al mercato del TPL su gomma, il numero di autobus immatricolati tra il 2007
e il 2012, se rapportato alla popolazione, evidenzia che in Italia è stato immesso il minor numero
di autobus nuovi (solo 335 autobus immatricolati/popolazione) rispetto ai principali Paesi
europei (525 in Francia, 374 in Germania, 356 in UK e 370 in Spagna)75.
In effetti, nel 2012 il parco autobus italiano adibito ai servizi di trasporto pubblico locale ha
conosciuto un innalzamento dell’età media per il settimo anno consecutivo, e presenta un’età
media, tra urbano ed extraurbano, di 11,57 anni, molto superiore alla media europea (7 anni) e
ai valori registrati per i principali paesi (Francia, con 7,5 anni; Svezia, 6,2 anni; Spagna, 6,1 anni e
Germania, 5,4 anni).
L’aumento dell’età media, oltre a determinare una spirale recessiva in termini di qualità del
servizio ed erosione dei ricavi (per la riduzione della domanda di trasporto, a causa della scarsa
75
Fonte: ASSTRA (2012), Autobus e investimenti.
104
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
appetibilità del servizio), e ad avere un notevole impatto ambientale per l’uso di veicoli Euro 0-III, influisce notevolmente anche sui costi di manutenzione. Secondo alcune stime, i costi medi di
manutenzione di un autobus nuovo sono sei volte inferiori a quelli di un autobus di 15 anni.
In termini economici (Figura 58), l’Italia presenta infatti dei costi operativi per chilometro tra i
più alti in Europa (3,3 €/km contro, ad esempio, i 2,8 €/km registrati in Germania), e, al
contrario, i più bassi valori di ricavi da traffico (1,4 €/km, molto inferiori rispetto al valore
tedesco di 2,4 €/km).
Costi operativi/km
3,3
Ricavi da traffico/km
3,3
3,2
2,2
1,4
Italia
Spagna
1,8
2,4
1,6
1,5
UK
2,8
Francia
Germania
Figura 58. Costi operativi e ricavi da traffico nel TPL nei principali Paesi europei (€/km)
Fonte: Bain & Company (2012), Il trasporto pubblico locale in Italia ed in Europa
Se in Italia in media le entrate tariffarie coprono solo il 32% (38%, se si tiene conto sia dei ricavi
tariffari sia degli altri ricavi non da trasporto) dei costi operativi, in Francia si raggiunge il 46%, il
58% in Spagna, il 64% nel Regno Unito e ben l’83% in Germania76.
Alti costi e bassi ricavi da traffico si traducono in un’elevata dipendenza dalla contribuzione
pubblica, aspetto per l’Italia ha il primato tra i cinque paesi esaminati, con 2,4 € di contributi
pubblici in conto esercizio per ogni km di servizio, contro i 2,2 €/km della Francia, 1,7€/km della
Spagna, e solo lo 0,9€/km della Germania e 0,8€/km del Regno Unito77.
Confrontando, infine, le tariffe di alcune città italiane con alcune delle principali città europee
(Tabella 41), emerge chiaramente come i livelli tariffari italiani siano ancora piuttosto bassi.
Roma, Milano e Torino presentano, infatti, valori inferiori, anche significativamente, alle altre
città europee, in riferimento sia al biglietto ordinario, sia alle due principali tipologie di
abbonamento (mensile e annuale).
Città
Londra
Parigi
Berlino
Madrid
Roma
Milano
Torino
Biglietto urbano
2,5
1,7
2,4
1,5
1,5
1,5
1,5
Abbonamento
urbano mensile
137
65,1
77
54,6
35
35
38
Abbonamento
urbano annuale
1428
679,8
710
546
250
330
110
Tabella 41. Confronto tariffe ordinarie città italiane ed europee, 2013 (€)
Fonte: ASSTRA
Dai dati esaminati si evince, quindi, che le tariffe in Italia sono basse, poco differenziate
territorialmente e per fasce di popolazione e, soprattutto, seguono logiche spesso non coerenti
con la politica industriale del settore. Ancora oggi le aziende sono vincolate all’obbligo di
aggiornare la tariffa solo in seguito ai dispositivi degli enti concedenti. La tariffa diventerà una
vera leva per il management delle aziende nel momento in cui potrà essere decisa anche con
76
77
Fonte: Bain & Company (2012), Il trasporto pubblico locale in Italia ed in Europa.
Fonte: Bain & Company (2012), Il trasporto pubblico locale in Italia ed in Europa.
105
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
criteri aziendali, accompagnati tuttavia da considerazioni di equità distributiva e/o di regolazione
economica. Ma perché l’adeguamento delle tariffe sia accettato dall’utenza e non si traduca in
un calo della domanda a favore di altre modalità di trasporto è necessario porre l’accento sulla
qualità del servizio.
La performance delle aziende del trasporto pubblico locale risulta fortemente influenzata anche
da elementi di carattere esogeno, che non riguardano cioè né la gestione del servizio, né gli
aspetti relativi all’assetto del mercato. Un servizio di trasporto pubblico efficiente, infatti, in
primo luogo è in grado di offrire tempi di viaggio competitivi anche rispetto al mezzo privato. In
questo senso, uno degli indicatori più idonei a valutare l’efficienza del servizio è rappresentato
dalla velocità commerciale dei mezzi.
Nel 2005, in Italia la velocità commerciale media (su tratte urbane ed extraurbane) è pari a 20,2
km/h, ma nelle grandi città nelle ore di punta scende anche al di sotto dei 12 km/h. Tali valori
rappresentano i più bassi tra i paesi europei considerati: in Francia i bus viaggiano in media a
23,7 km/h, nei Paesi Bassi a 22,6 km/h nel Regno Unito a 24 km/h, in Svezia a 27,3 km/h. In
questo caso però l’Italia si presenta abbastanza allineata con il dato tedesco, di appena 20,7
km/h, e con il Belgio, di 21,2 km/h78.
Si tratta di un dato industriale di notevole impatto sui conti delle aziende di TPL se si considera
che un aumento della velocità commerciale di soli 2 km/h genera, secondo Legambiente, un
risparmio annuo di 2 Mln di euro per un’azienda di grandi dimensioni. Tale risparmio è in gran
parte connesso alla riduzione del costo del lavoro: mezzi più veloci possono garantire un turnover maggiore tra gli autisti, aumentando la produttività per addetto. Si stima che un aumento
della velocità commerciale media di un solo km/h, nel caso di un’azienda di trasporto di grandi
dimensioni, consenta di realizzare un miglioramento della produttività di circa 220
km/vettura/anno per ogni autista, con un impatto stimato sul totale dei costi di produzione
dell’1% circa.
8.2 Il TPL in Italia
Non esiste una quantificazione ufficiale della dotazione di impianti fissi, ma si stima che in Italia
la rete totale di TPL, composta dalle linee ferroviarie regionali, dalle linee metropolitane e
tranviarie e dalla rete del trasporto su gomma, urbano ed extraurbano, raggiunga circa i 128 km
di lunghezza ogni 100 kmq di superficie.
La densità di rete urbana appare territorialmente molto differenziata79; si passa da città con oltre
200 km di rete di trasporto locale ogni 100 kmq di superficie comunale, a centri abitati che non
raggiungono nemmeno 100 km di rete ogni 100 kmq. In generale, il Centro-Nord risulta
maggiormente fornito di reti di trasporto pubblico urbano rispetto al Sud; nell’Italia
settentrionale, il capoluogo dotato della rete più capillare è Torino (615 km/100 kmq), seguito
da Aosta (608 km/100 kmq), Trieste (417 km/100 kmq) e Milano (387 km/100 kmq).
Nel Centro, la città con la maggior densità di rete è Firenze (522 km/100 kmq), mentre Roma,
con 181 km per 100 kmq di superficie, si colloca fra i centri urbani con la minore dotazione
infrastrutturale. Il Mezzogiorno offre casi di interesse, come quello di Cosenza, dove il servizio si
svolge esclusivamente su gomma, garantendo però un indice di densità elevato (900 km/100
78
Fonte: Fondazione Caracciolo, 2012.
79
Fonte: CDP - Mobilità urbana, 2013.
106
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16 luglio 2014
kmq), oltre a registrare valori medio-alti dell’indicatore nel caso di Cagliari (411 km/100 kmq),
Chieti (408 km/100 kmq) e Napoli (394 km/100 kmq).
In merito alle diverse tipologie di rete per città si può sinteticamente osservare che:


gran parte dei Comuni capoluogo non ha alcuna rete di TPL su ferro. La città che
presenta i valori più elevati per entrambe le reti urbane su ferro è Milano (88 km/100
kmq per tranvie e 29 km/100 kmq per metropolitane), seguita da Torino per le tranvie
(58 km/100 kmq) e da Napoli per le metropolitane (15 km/100 kmq);
tutti i Comuni capoluogo di Provincia dispongono invece di una rete di autolinee:
Cosenza è il Comune che offre la rete di autolinee più lunga per unità di superficie (900
km/100 kmq), seguita da Aosta (608 km/100 kmq). Tra i Comuni con oltre 200 mila
abitanti i primi due posti spettano invece a Torino e Firenze, che superano i 500 km/100
kmq.
Tra le varie tipologie di trasporto, quello su gomma risulta predominante, sia per numero di
aziende (con oltre il 90% delle aziende operanti nel settore del trasporto pubblico locale in
Italia), sia in termini di veicoli (l’89% degli oltre 21000 veicoli di TPL sono autobus, corrispondenti
al 69% dei posti/km), anche se i posti/km su tram e metropolitane hanno registrato una costante
crescita dal 2007 in poi, a fronte di una dinamica negativa dei posti/km degli autobus. Poche
sono le aziende che offrono servizi di trasporto ferroviario regionale, servizio su metropolitana
(solamente nelle grandissimi città), servizio tranviario e altre tipologie di trasporto urbano.
Anche il confronto tra la densità delle reti di trasporto locale su gomma e quella delle differenti
tipologie di trasporto su ferro mostra chiaramente come l’offerta di TPL in Italia sia fortemente
sbilanciata a favore del trasporto su gomma (Figura 59). Nel 2011, a fronte di una densità di rete
di autolinee di 118 km ogni 100 kmq di superficie, le reti di trasporto su ferro presentano valori
nettamente inferiori: 6,4 km per la rete ferroviaria regionale, 1,6 km per la rete tranviaria e 0,6
km per la rete metropolitana. Completano l’offerta di TPL su gomma anche le filovie, che
tuttavia rappresentano una componente molto esigua della rete totale (appena 1 km ogni 100
kmq).
118,0
Autobus
1,6
0,6
1,0
Tranvie
Metropolitana
Filovie
6,4
Rete ferroviaria
extraurbana
Figura 59. Densità della rete TPL, anno 2011 (km per 100 kmq di superficie)
Fonte CDP - Mobilità urbana, 2013
Analizzando il trasporto su gomma (Tabella 36), in Italia nel solo settore autolinee si contavano,
nel 2011, 1.069 operatori attivi80, 50% delle quali concentrate nel sud del Paese, un terzo
80
Tale valore include le società la cui dimensione non supera le poche unità di addetti. Secondo invece dati ANAV
(Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori, privata), che escludono gli operatori minori, il numero totale di
operatori TPL è ridotto a 471 nel 2011, mentre ASSTRA (ASSociazione TRAsporti, pubblica) valuta per il 2010 196
operatori.
107
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nell’Italia settentrionale e il restante 16,7% nell’Italia Centrale. La maggior parte delle aziende
italiane ha dimensioni particolarmente modeste: il 62% delle aziende non ha più di 10 addetti, e
il 63,6% opera con meno di 11 autobus. Le aziende di maggiore dimensione, quelle con più di
100 addetti, al contrario rappresentano solo il 12,2% del totale, percentuale che si riduce
ulteriormente se si considerano gli operatori che offrono i propri servizi con più di 100 autobus
(per l’esattezza 10,9%). La maggior parte delle aziende con oltre 100 addetti opera nel Nord
Italia, mentre le piccole aziende si collocano principalmente nel meridione. Inoltre i numeri
(Tabella 42) disegnano bene un settore che nella sua struttura è rimasto sostanzialmente fermo
negli anni.
NUMERO DI AZIENDE
Anno
1995
2000
Nord
383
384
Centro
191
203
Sud e Isole
620
643
Totale
1.194
1.230
2005
355
236
609
1.200
2011*
355
178
536
1.069
NUMERO DI AZIENDE PER ADDETTI (2011*)
Classi
01-05
06-10
11-20
21-50
Nord
169
54
20
26
Centro
75
27
27
23
Sud e Isole
250
87
74
57
Totale
494
168
121
106
* Dati non definitivi
51-100
21
7
22
50
oltre 100
65
19
46
130
Tabella 42. Distribuzione geografica delle aziende di TPL (settore autolinee)
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (2013), Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei
Trasporti, Istituto Poligrafico e Zecca di Stato, Roma
Un mercato, quello del TPL su gomma italiano, contraddistinto quindi da una struttura
industriale particolarmente frammentata, tale da non consentire quelle economie di scala in
grado di garantire al settore investimenti per migliorare il servizio offerto ai cittadini e, allo
stesso tempo, adeguati profitti per le aziende.
Per quanto concerne la ripartizione delle aziende sul servizio urbano o extraurbano (Tabella 43),
247 operatori svolgono esclusivamente servizio di trasporto passeggeri urbano (23,1% sul totale
degli operatori) e 615 esclusivamente servizio extraurbano (57,5%); sono, infine, 207 (19,4%) le
aziende di tipo misto, che svolgono, cioè, entrambe le modalità di servizio.
Italia Settentrionale
Italia Centrale
Italia Meridionale
Totale
Totale aziende
Solo servizio urbano
355
178
536
1.069
41
102
104
247
Solo servizio
extraurbano
230
46
339
615
Servizio misto
84
30
93
207
Tabella 43. Aziende distinte per ripartizione geografica e per tipo di servizio svolto (2011)
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei
Trasporti, 2011-2012
108
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L’ammontare dei posti-km (ovvero dell’insieme delle percorrenze effettuate nell’anno da tutti gli
autobus utilizzati) fa registrare una lieve riduzione dal 2011 al 2012 dello 0,5% per il servizio
urbano, mentre sull’intero periodo 2005-2012 la riduzione è più marcata (circa 9,2%); ed una
sostanziale stabilità per quello extraurbano, che peraltro cresce nell’intero periodo di circa il 2%
(Tabella 44). 0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
18974
1,77
71662,87
19120
1,80
74028,93
18647
1,70
69854.46
19220
1,68
67665,58
19409
1,70
67424,28
19220
1,67
63455,98
18676
1,62
65399,70
18574
1,61
65043,
23
26717
1,74
70355,96
27076
1,78
73001,94
27119
1,81
72728,38
27515
1,83
72515,80
27308
1,79
71768,23
27070
1,81
73622,79
27298
1,79
72267,75
27149
1,78
71873,
85
45691
46196
45766
46735
46717
46290
45974
3,51
3,58
3,51
3,52
3,49
3,47
3,41
142018,8 147030,8 142582,8 140181,3 139192,5 137078,7 137667,4
3
7
4
8
2
7
6
Tabella 44. Indicatori dell’offerta di servizio di TPL secondo la tipologia del servizio (2005-2012)
45723
3,39
136917
,08
Servizio urbano
Autobus utilizzati
Posti offerti (mln)
Posti-km offerti (mln)
Servizio extraurbano
Autobus utilizzati
Posti offerti (mln)
Posti-km offerti (mln)
Totale
Autobus utilizzati
Posti offerti (mln)
Posti-km offerti (mln)
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei
Trasporti, 2011-2012
Per quanto invece riguarda il trasporto su ferro, tra il 2007 e il 2010 la modalità di trasporto
pubblico locale extraurbano su ferro è frutto di andamenti differenziati delle sue tre diverse
componenti, con le ferrovie regionali, ex ferrovie in concessione, a registrare la crescita più
significativa di vetture/km (oltre il 7%). Anche le vetture del Gruppo Ferrovie dello Stato
evidenziano una crescita nel periodo in esame, ma di proporzioni inferiori (1,8%), mentre le
vetture/km delle ferrovie in regime di licenza mostrano addirittura un lieve declino (-1,0%).
Considerando l’indicatore di offerta effettiva di trasporto, dato dai posti/km, in realtà lo
squilibrio tra le due modalità, ferro e gomma, è meno netto. Se infatti il numero di posti/km del
trasporto su gomma rappresenta quasi il 70% del totale, nel trasporto extraurbano i posti/km
disponibili per la modalità ferro rappresentano più della metà del totale.
Per quanto riguarda il parco mezzi (Tabella 45), su scala nazionale per il servizio urbano la
dotazione di autobus è pari a quasi 19mila mezzi, con una forte concentrazione del numero di
mezzi nell’Italia Settentrionale (45%), specie in Lombardia, seguita dall’Italia Centrale (29%), in
cui emerge chiara l’influenza del Lazio (e in particolare della Capitale), e da Sud e Isole (25%).
109
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Primo rapporto annuale al Parlamento
Regione e ripartizione geografica
Piemonte - Valle d’Aosta
Lombardia
Bolzano - Trento (province autonome)
Veneto
Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Italia Settentrionale
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Italia Centrale
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Italia Meridionale e Insulare
Totale
Numero autobus
1.703
2.228
368
1.083
417
1.185
1.496
8.453
1.360
307
342
3.454
5.463
433
87
1.465
708
181
292
1.103
492
4.760
18.676
16 luglio 2014
% autobus
9%
12%
2%
6%
2%
6%
8%
45%
7%
2%
2%
18%
29%
2%
0%
8%
4%
1%
2%
6%
3%
25%
100%
Tabella 45. Servizio urbano - numero autobus distinti per regione (numero assoluto e valori %),
anno 2011
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei
Trasporti, 2011-2012
In ambito extraurbano il totale mezzi è nettamente maggiore: rispetto al comparto urbano si
registra una differenza pari a circa il 46% in più di veicoli. A livello territoriale, anche in ambito
extraurbano, è confermata la predominanza dei mezzi impiegati nell’Italia Settentrionale (ben il
44%), seguita da quelle meridionali e insulari che sono dotate del 38% del totale parco mezzi
operante in Italia; fanalino di coda il Centro.
Il parco mezzi su gomma, in Italia, è caratterizzato da un’età media molto elevata (Figura 64),
soprattutto per il servizio extraurbano, e pari a 11,6 anni tra servizio urbano ed extraurbano
rispetto a una media europea di 7 anni. A livello territoriale si registrano tuttavia forti
asimmetrie, con regioni che presentano parchi autobus anche significativamente più vecchi della
media - è il caso del Veneto (14,1) e del Piemonte (14,3) per i veicoli urbani; della Sicilia (15,2),
della Calabria (14,6) e ancora del Piemonte (14,9) per i veicoli extraurbani-, e altre che invece
dispongono di una flotta piuttosto recente - Sardegna e Friuli Venezia Giulia, sia per il trasporto
urbano (rispettivamente 3,6 e 5,2), sia per il trasporto extraurbano (rispettivamente 7,7 e 7,5).
110
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Nel 2012 si è inoltre registrato, per il settimo anno consecutivo, un ulteriore aumento dell’età
media dei mezzi, sia nei veicoli impiegati su tratte urbane, sia in quelli destinati al trasporto
extraurbano (Figura 60).
12,0
11,4
11,0
10,8
10,2
9,9
10,4
10,4
9,9
9,8
9,7
9,5
9,6
9,1
9,1
9,5
9,3
9,1
9,1
8,8
2002
2003
2004
2005
2006
10,5
10,5
10,4
10,4
2009
2010
10,1
9,6
11,6
11,2
10,6
9,8
9,4
2007
Urbano
2008
Extraurbano
2011
2012
Media
Figura 60. Evoluzione dell’età media del parco autobus (anni), 2002-2012
Fonte ASSTRA: Autobus e investimenti, 2012
Il rapporto tra autobus immatricolati e autobus oltre i 15 anni (Figura 61), ha subito dal 2006 al
2012 un decremento sia nell’ambito urbano che in quello extraurbano. Ogni 100 veicoli del
parco totale di autobus, solo 2 sono i veicoli immatricolati, 5 sono quelli rottamati o alienati.
Inoltre, ogni 100 autobus di età superiore ai 15 anni, solo 28 sono i veicoli rottamati o alienati e
10 gli immatricolati81.
44%
36%
36%
27%
25%
20%
15%
2006
12% 13%
2007
2008
2009
17%
12%
2010
11% 10%
8%
2011
2012
Urbano
Figura 61. Indice di rinnovo del parco autobus (autobus immatricolati/autobus oltre i 15 anni)
Fonte: ASSTRA, Autobus e investimenti, 2012
Infine, per quanto riguarda la dotazione infrastrutturale di metropolitane, al confronto tra le
principali città italiane (Tabella 46), nel 2011 la metropolitana di Milano prevale sia per
estensione di rete (53,7 km) sia per posti-km (10185 milioni). Segue Roma, con 36,6 km di rete e
6922 milioni di posti-km. Più marginali sono le strutture metropolitane di Torino, Napoli e
Genova. Se per ogni città si rapportano i posti-km offerti dal servizio di metropolitana a quelli
totali, ottenuti aggregando l’offerta di metropolitana, autobus, filobus e tram, la metropolitana
di Milano è quella con il maggior peso in quanto detiene il 57% dei posti-km totali. Per questo
peso maggioritario della metropolitana nei trasporti urbani, Milano si differenzia dalle altre città.
81
Fonte ASSTRA: Autobus e investimenti, 2012.
111
ART
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Infatti, a Roma la quota di posti-km offerta tramite metropolitana è minoritaria, costituendo solo
il 32% dei posti-km totali. Milano spicca anche per dotazione di rete in rapporto al numero di
abitanti, con 40,8 km/milione di abitanti, mentre Roma si colloca in terza posizione tra le cinque
città considerate, con 13,3, km/milione di abitanti.
Città
Lunghezza
rete (km)
36,6
53,7
17,4
13,2
5,5
Roma
Milano
Napoli
Torino
Genova
Stazioni
49
75
19
20
7
Posti-km
(milioni)
6922
10185
1216
1210
181
Posti-km
di Dotazione
di
metropolitana su rete (km ogni
0,32
13,3
totali
mln di ab.)
0,57
40,8
0,36
18,1
0,18
14,5
0,06
9,0
Tabella 46. Offerta di metropolitane nelle grandi città (2011)
Fonte: elaborazioni ASPL Roma Capitale su dati Istat – Indicatori sui trasporti urbani 2011
Dal confronto con l’offerta di reti metropolitane dei principali Paesi europei (Tabella 47), emerge
una problematica di ritardo del nostro paese sia per numero sia per estensione di linee
metropolitane. Londra, da sola, ha un numero di linee della metropolitana superiore al totale
italiano e una lunghezza di rete più che doppia rispetto a quella italiana. Per km di estensione,
Germania, Regno Unito e Spagna presentano una rete più che tripla rispetto a quella italiana,
mentre quella francese è quasi doppia.
Italia
Germania
Francia
Regno Unito
Spagna
km
180
621,3
351,1
552,1
568
n. linee
11
43
27
17
30
Tabella 47. Confronto europeo nella dotazione di metropolitane, 2012
Fonte: Cassa Depositi e Prestiti, Mobilità urbana, novembre 2013.
Per quanto riguarda l’andamento nel tempo dei principali indicatori dell’offerta di servizio, i
posti.km risultano, nell’ultimo decennio, tendenzialmente in aumento, con variazioni
complessive del 30% circa rispetto al 2000, passando dai 17700 milioni di posti-km del 2000 al
22944 milioni di posti-km nel 2011. In particolare, tra il 2010 e il 2011 si rilevano incrementi
rispettivamente del +3,7%. I passeggeri trasportati sono passati dai 615,6 milioni del 2000 agli
oltre 775 milioni del 2010 (+26%).
8.3 Aspetti di interesse regolatorio
8.3.1 Affidamento del servizio e gare
Come noto, i decreti legislativi 422/97 e 400/99 inseriscono l’obbligo (a partire dalla fine del
2003) di utilizzare meccanismi concorrenziali per l'affidamento dei servizi con l’obiettivo di
accrescere l'efficienza dei soggetti gestori e quindi ridurre i costi di gestione, innalzando allo
stesso tempo la qualità dei servizi. A questi provvedimenti però hanno fatto seguito un numero
ingente di nuove disposizioni spesso di segno opposto che hanno di volta in volta sostenuto il
112
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
ricorso alle gare, o al contrario sospeso le procedure di gara, prorogato i termini degli attuali
affidamenti e spostato l’obbligo di gara ad anni successivi.
Ad oggi, solo meno della metà dei capoluoghi di Provincia presenti in Italia, 53 su 110, hanno
indetto una gara per l'affidamento dei servizi di TPL negli ultimi dieci anni.
Inoltre, laddove nuovi entranti hanno vinto, il ricorso immediato ai TAR da parte degli Enti locali
o degli operatori battuti nella gara ha portato in molti casi alla sospensione e talvolta
all’annullamento della procedura di gara.
Senza entrare nel dettaglio delle possibili opzioni previste per: la definizione delle procedure di
gara, la tipologia di contratto (management contract, gross contract, net contract), le modalità di
aggiudicazione della gara e la definizione corretta di una base d’asta, si riporta una breve analisi
descrittiva sugli esiti delle gare per l'assegnazione dei servizi di trasporto pubblico locale
effettuate in Italia dal 2001 al dicembre 2013. I dati si riferiscono a tutte le gare realizzate in
Italia nel periodo 2001-2013, affidate sia dai Comuni sia dalle Provincie.82
Regioni che non hanno affidato
servizi tramite gare
Regioni che hanno affidato meno
del 20% dei servizi tramite gare
Regioni che hanno affidato tra il
20% e l'80% dei servizi tramite
gara
Regioni che hanno affidato più
dell'80% dei servizi tramite gara
Regioni che hanno affidato tutti i
servizi tramite gara
Figura 62. Affidamento dei servizi tramite gara per regione
Sono solo tre le Regioni italiane a non aver affidato, pur a seguito di alcuni tentativi, il servizio
tramite procedure concorsuali (Figura 62). Esse sono la Calabria, il Molise e l'Abruzzo. Anche le
due Isole maggiori sono in una situazione simile, dato che in ognuna di esse si è riusciti a portare
a termine esclusivamente una procedura, che riguardava un numero di vetture-km piuttosto
ristretto rispetto al totale erogato. La situazione è diversa nelle Regioni del nord, dove ad
eccezione del Trentino e del Veneto, sono stati affidati tramite procedura concorsuale la
maggior parte dei servizi. Al centro Italia, invece, si distingue la Toscana che ha affidato a gestori
selezionati da procedure concorsuali la quasi totalità dei suoi servizi, ad eccezione di un bacino
misto nella Provincia di Pisa.
In Italia in generale la maggior parte degli affidamenti (il 41%) hanno per oggetto un bacino di
tipo misto, che comprende perciò servizi che coprono sia aree urbane sia aree extraurbane.
Questi sono tipici delle grandi città dove al servizio urbano si annettono linee che coprono
l'hinterland e altri contesti urbani più ristretti.
I dati disponibili circa i ribassi nelle gare sono limitati, ma evidenziano che le riduzioni avvenute
in sede di gara circa il livello di sussidio sono generalmente assai modeste.
82
Per un’analisi delle gare svolte in Italia fino al 2005, si rimanda a Cambini C. e Galleano F. (2005) “Le gare per
l’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale in Italia”, Rapporto realizzato per il Centro di Ricerca Hermes,
Torino. Tali dati sono stati successivamente aggiornati con le gare realizzate negli ultimi 8 anni.
113
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Un altro criterio di analisi delle gare effettuate può essere la tipologia di contratti utilizzati. In
nessun caso siano stati utilizzati i cosiddetti management contract, ovvero quella tipologia di
contratti che prevede che entrambi i rischi (commerciale ed industriale) siano a carico dell'Ente
affidante e in cui il gestore riceve una remunerazione indipendente dal risultato raggiunto. Il più
utilizzato (85%) invece è il net cost, dove il gestore riceve un corrispettivo pattuito ex ante e pari
alla differenza tra i costi di esercizio e i ricavi da traffico preventivati. Questa tipologia è
maggiormente incentivante in quanto il gestore stesso ha una spinta ad aumentare i ricavi e
contemporaneamente a ridurre i costi, sulla base di determinati standard qualitativi fissati.
8.3.2 Finanziamento pubblico, ricavi e copertura dei costi
In questa stagione di incertezza economica e scarsità di risorse pubbliche, il TPL ha dovuto
ulteriormente affrontare una contrazione di oltre 4 punti percentuali di una delle sue principali
fonti di ricavo, ovvero le compensazioni pubbliche in conto esercizio. Considerato che la
determinazione della seconda voce di ricavo per rilevanza, la tariffa, è determinata dal decisore
pubblico, si intuisce come i margini di manovra delle imprese del TPL sul lato dei ricavi siano
decisamente compressi e come il settore sia lontano dal raggiungere una maggiore autonomia
finanziaria e una conseguente maggiore responsabilizzazione nella gestione.
L’evoluzione della struttura dei ricavi (Figura 63), mostra appunto un settore sempre meno
supportato dalla contribuzione pubblica. Ma tale tendenza sembra essere stata determinata più
dalle politiche di austerity delle finanze pubbliche che da una visione strategica tesa a dotare di
maggiore autonomia e responsabilità le gestioni aziendali.
57,7
57,5
16,7
54,2
16,3
2010
Ricavi da traffico
53,6
29,5
28,7
27,5
26,2
25,6
2009
55,9
16,6
2011
2012
Compensazioni pubbliche
17,1
16,9
2013
Altri ricavi
Figura 63. Evoluzione struttura dei ricavi del settore TPL (%)
Fonte: CDP - Mobilità Urbana, 2013
Si nota infine (Figura 64) una differenziazione territoriale della struttura dei ricavi piuttosto
evidente, con un Sud fortemente dipendente dalle compensazioni pubbliche, che pesano sul
totale per il 67% rispetto alla media nazionale pari al 56%, e un Nord in cui è la componente
tariffaria a superare la media nazionale (33% nel Nord-Est, 31% nel Nord-Ovest, 28% in Italia). Il
dato riferito agli altri ricavi dell’Italia nord occidentale, superiore di 5 punti percentuali rispetto
alla media nazionale, lascia presupporre che in questa zona del Paese siano in atto strategie
industriali volte a sviluppare linee di attività ulteriori rispetto ai soli servizi di trasporto pubblico
locale, con un beneficio in termini di maggiore autonomia finanziaria delle aziende.
114
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
60
54
48
16 luglio 2014
67
56
33
31
28
26
22
14
Nord-Ovest
14
Nord-Est
Ricavi da traffico
Centro
18
17
15
Mezzogiorno
Compensazioni pubbliche
Italia
Altri ricavi
Figura 64. Struttura dei ricavi per area geografica (2011)
Fonte: Elaborazioni ASSTRA-ANAV su dati bilanci aziendali
La stessa analisi ripetuta per l’ambito prevalentemente urbano (Figura 65) mette in luce una
migliore performance, in termini di quota dei ricavi da traffico, delle grandi aree metropolitane
(30%), aiutate ovviamente dalla presenza in alcune realtà della modalità metropolitana che fa
registrare tassi di frequentazione molto elevati. Soffrono, come ampiamente previsto, le città
medio piccole, dove il trasporto pubblico risente ancora una volta dell’alternativa del mezzo
privato.
58
55
53
30
29
17
Città>250mila ab.
Ricavi da traffico
22
16
Città comprese tra
100mila e 250mila ab.
20
Città<100mila ab.
Compensazioni pubbliche
Altri ricavi
Figura 65. Struttura dei ricavi per dimensione di città (2011)
Fonte: Elaborazioni ASSTRA-ANAV su dati bilanci aziendali
In materia di risorse finanziarie, con il Decreto Burlando (D.lgs. 422/97) le Regioni hanno assunto
la responsabilità diretta in materia di gestione delle risorse finanziarie per il TPL. Nel 2012 (art.
16 bis, d.l. n. 95/2012, c.d. “Spending review”) è stato istituito il Fondo nazionale trasporti,
alimentato dal gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione e benzina, integrato da una
maggiorazione fino a coprire il totale di € 4,9 mld annui, corrispondente a circa il 75% del
fabbisogno totale di 6,4 mld previsto a decorrere dal 2013 per la gestione del servizio TPL. Nel
Fondo unico nazionale per i trasporti sono confluite tutte le risorse disponibili per il settore,
comprese quelle in precedenza già fiscalizzate, mentre rimane escluso il Fondo perequativo83,
utilizzato per coprire il rimanente 25% del fabbisogno.
La nuova previsione normativa apporta al sistema del finanziamento del TPL una novità molto
rilevante, introducendo il vincolo di destinazione delle risorse statali al settore del trasporto
83
Istituito con la legge n. 549/1995, tale fondo si è modificato nel 1999 in un Fondo di compensazione interregionale e
dal 2001 viene coperto da una quota dell’IRAP (art. 13, comma 2, d.lgs. n. 56 del 2000).
115
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16 luglio 2014
pubblico locale, in modo da contrastare la tendenza delle Regioni a utilizzare i fondi stanziati per
coprire altre esigenze di bilancio; tale vincolo è invece assente per l’ex Fondo perequativo.
Il “Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri per il trasporto pubblico
locale” realizza una concentrazione e centralizzazione delle risorse pubbliche statali destinate al
finanziamento degli oneri legati al TPL e un sostanziale affidamento del potere di ripartizione al
Governo centrale..
La definizione dei criteri e delle modalità di ripartizione del Fondo è stata determinata, di
concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con DPCM dell’11 marzo 2013,
pubblicato il 26 giugno 2013 nella Gazzetta Ufficiale, n. 148. In tale provvedimento si stabilisce
che il 90% delle risorse venga ripartito tra le varie Regioni (escluse quelle a statuto speciale) sulla
base di specifiche percentuali (Figura 66).
Umbria
2,03%
Abruzzo
2,69%
Veneto
8,24%
Toscana
8,81%
Emilia Romagna
7,35%
Piemonte
9,84%
Marche
2,18%
Calabria
4,31%
Campania
11,11%
Puglia
8,10%
Molise
0,71%
Basilicata
1,55%
Lazio
11,68%
Lombardia
17,30%
Liguria
4,09%
Figura 66. Ripartizione storica del Fondo su base regionale
Fonte: DPCM dell’11 marzo 2013, pubblicato il 26 giugno 2013 nella Gazzetta Ufficiale, n. 148
Il rimanente 10% del fondo è distribuito in base al raggiungimento di determinati obiettivi di
efficienza ed efficacia, e in particolare:
-
-
l’incremento del 2,5% del numero dei passeggeri trasportati su base regionale84, a
indicazione di un’offerta di servizio più idonea, più efficiente ed economica, della
progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e
l’incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata;
un rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi almeno pari al 35% (articolo 19,
comma 5, D. Lgs n.422/1997) e un rapporto tra ricavi da traffico e somma dei ricavi da
traffico e dei corrispettivi dei servizio al netto della quota relativa all’infrastruttura
presentante un incremento su base annua:
84
Tale obiettivo sarà sostituito in sede di revisione triennale del presente DPCM con il tasso di incremento del
coefficiente di riempimento del mezzi (Passeggeri- km/Posti-km), il cui valore sarà determinato sulla scorta di dati
trasportistici acquisiti ed elaborati dall’Osservatorio del TPL.
116
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16 luglio 2014
o
o
-
-
superiore allo 0,03 per un rapporto di partenza inferiore od uguale al 20%;
superiore allo 0,02 per rapporti di partenza superiori al 20% fino alla
concorrenza del 30%;
o pari o superiore a quello corrente per valori superiori al 35%.
Tali valori saranno soggetti a revisione su base triennale. Il fatto che il denominatore del
rapporto sia costituito dalla somma dei ricavi da traffico e dei corrispettivi di esercizio
fornisce alle Regioni una leva propria per gestire le dinamiche del rapporto, dal
momento che i costi sono governati dalle aziende mentre i corrispettivi sono determinati
sostanzialmente dalle Regioni. Tuttavia, esiste la possibilità che il raggiungimento del
rapporto possa essere perseguito riducendo i contributi.
il mantenimento o l’incremento dei livelli occupazionali di settore, ovvero, se necessario,
la riduzione degli stessi attuata con il blocco del turn over per le figure professionali non
necessarie a garantire l’erogazione del servizio e/o con processi di mobilità del personale
verso aziende dello stesso o di altri settori ovvero di altre misure equivalenti che
potranno essere successivamente definite;
la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica attraverso la trasmissione
all’Osservatorio per il TPL e alle Regioni dei dati richiesti dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti.
In base a quanto previsto dall’articolo 3 del DPCM, la quota premiale rappresenta il 10% delle
risorse stanziate sul Fondo da attribuire a ciascuna Regione prendendo a riferimento le
percentuali di Figura 70.
La quota viene assegnata secondo le seguenti modalità:


se la Regione raggiunge tutti gli obiettivi precedentemente citati prenderà l’intera quota
premiale del 10%;
se la Regione raggiunge parzialmente gli obiettivi beneficerà della quota premiale in
base alle seguenti percentuali:
- 30% per il raggiungimento degli obiettivi di cui alle lettere a) e c) (Incremento
passeggeri trasportati e load factor a decorrere dal 2016);
- 60% per il raggiungimento dell’obiettivo di cui alla lettera b) (Progressivo incremento
rapporto tra ricavi da traffico e la somma dei ricavi da traffico e dei corrispettivi dei
servizio al netto della quota relativa all’infrastruttura);
- 10% per il raggiungimento dell’obiettivo di cui alla lettera d) (Definizione di livelli
occupazionali appropriati).
Le risorse eventualmente non assegnate alle Regioni che non raggiungono gli obiettivi previsti
sono ripartite, su base biennale, per realizzare investimenti diretti a migliorare la qualità e la
sicurezza dei servizi di TPL e ferroviari regionali, o ad ammortizzatori sociali per i lavoratori del
settore.
A partire dal 2015 la percentuale suddivisibile con criteri premiali è incrementata biennalmente
di due punti percentuali con la contestuale riduzione di quella storica del 90%.
Per il rinnovo del parco mezzi, il decreto n. 753/2011 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare, nell’ambito di un programma di finanziamenti volto a promuovere il
miglioramento della qualità dell’aria, ha previsto un ammontare di finanziamenti pari a € 80 mln,
successivamente incrementato a € 110 mln, ripartito tra le Regioni sulla base dell’estensione
territoriale, della popolazione residente e del superamento dei valori limite per le particelle
PM10 (Tabella 48).
117
ART
Regioni
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Risorse assegnate €
Regioni
16 luglio 2014
Risorse assegnate €
Lombardia
11.288.164,32
Marche
2.428.552,74
Piemonte
9.880.734,15
Umbria
1.955.004,47
Emilia-Romagna
9.536.057,36
Liguria
1.738.929,26
Veneto
9.220.103,66
Calabria
842.175,53
Toscana
5.917.914,80
Sardegna
701.498,29
Sicilia
5.854.882,50
Abruzzo
562.051,61
Lazio
5.243.120,20
Basilicata
500.000,00
Puglia
5.054.247,08
Molise
500.000,00
Campania
4.939.491,19
Valle d’Aosta
500.000,00
Friuli-Venezia Giulia
3.337.072,84
Totale: 80.000.000
Tabella 48. Ripartizione su base regionale dei fondi messi a disposizione dal decreto "sulla tutela del
territorio e del mare"
Inoltre, nella Legge di Stabilità 2013, si prevede che le eventuali risorse premiali delle Regioni (il
10% di quanto stanziato) se non assegnate vengano ripartite per l’acquisto di materiale rotabile,
oltre che per gli ammortizzatori sociali.
Le risorse statali per l’acquisto e sostituzione dei mezzi di trasporto, nel corso degli ultimi 18
anni, hanno subito una drastica riduzione. Si è passati infatti, dagli oltre 2,3 miliardi di euro del
quinquennio 1997-2001 ai soli 110 milioni di euro del periodo 2012-2015, ai quali potrebbero
aggiungersi eventuali risorse derivanti dalla mancata assegnazione delle premialità alle Regioni
nell’ambito del Fondo Nazionale Trasporti.
In aggiunta alla riduzione delle risorse pubbliche, il ritardo nei pagamenti, specialmente da parte
delle Regioni e degli Enti Locali, ha contribuito significativamente a inasprire il problema della
mancanza di liquidità per le aziende attive nel settore del TPL.
La struttura dei costi delle aziende del trasporto pubblico locale presenta le caratteristiche
tipiche di un settore fortemente labour intensive, in cui la quota del costo del personale continua
a rappresentare oltre il 50% dei costi totali delle aziende di TPL (Figura 67).
Costi materie
prime
10%
Altri costi
Ammortamenti
6%
13%
Costi servizi
20%
Costi personale
51%
Figura 67. Ripartizione costi della produzione (2010) Fonte: ASSTRA: Annuario delle imprese associate,
2011-2012
118
ART
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Le differenti voci di costo hanno registrato nel corso degli ultimi anni dinamiche piuttosto
differenziate (Figura 68):
 i costi del personale si sono andati leggermente riducendo dal 2009 in poi, a causa della
ristrutturazione del settore, anche se si deve osservare che questa riduzione non è stata
direttamente proporzionale alla diminuzione degli addetti, determinando a livello medio
un incremento del costo del personale per singolo addetto. Tale circostanza è in parte
riconducibile alla struttura degli organici delle aziende di TPL in Italia, caratterizzata dalla
presenza di un numero relativamente elevato di personale amministrativo, tipicamente
più costoso del personale di guida;
 il costo delle materie prime è cresciuto drammaticamente dal 2009 in poi, soprattutto a
causa del forte incremento dei prezzi del gasolio, ma anche a causa del parco mezzi
datato e non perfettamente rispondente per tipologia e dimensione alle esigenze della
domanda;
 nell’ultimo anno si è assistito a un crollo degli ammortamenti, segnale della difficoltà
delle imprese a realizzare investimenti. Le aziende, di fronte alla riduzione dei contributi
pubblici, non hanno ad oggi quelle capacità patrimoniali necessarie al finanziamento
degli investimenti;
 i costi dei servizi (costi assicurazione in primis) nonostante negli ultimi anni abbiano
subito una leggere flessione, continuano ad essere molto alti.
179
Costo personale
Costi materie prime
Costi servizi
Ammortamenti
100
2002
187
165
152
135
117
180
123
107
99
103
117
116
104
101
110
104
107
2003
2004
2005
126
114
142
135
128
132
143
142
127
109
112
115
2006
2007
2008
119
118
2009
2010
2011
Figura 68. Evoluzione dei costi della produzione (2002=100) Fonte: ASSTRA: Annuario delle imprese
associate, 2011-2012
Nel d.lgs. n. 422/1997 si stabiliva che il contratto di servizio avesse caratteristiche tali da
garantire che entro il 1° gennaio del 2000 il rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi
raggiungesse un valore pari al 35%.
Tuttavia, tale obiettivo è lungi dall’essere stato raggiunto dalle imprese (Figura 69): i costi della
produzione sono, infatti, cresciuti a ritmi superiori a quelli delle due principali voci di ricavo
(tariffe e compensazioni economiche in conto esercizio), richiedendo continui interventi
aggiuntivi dello Stato. Dopo un trend negativo causato dalla crisi economica del 2007, in cui tale
rapporto è sceso fino a toccare la soglia del 30% nel 2009, negli ultimi due anni esso è risalito al
32,2%, poco meno rispetto all’obiettivo fissato dal Legislatore. Tale risultato va ricondotto ad un
aumento delle tariffe (per compensare i tagli dei trasferimenti pubblici) e a un contestuale
decremento, anche se molto contenuto, dei costi operativi. E’ tuttavia da precisare che vi è netto
divario tra le regioni del Nord e quelle del Sud Italia (Figura 70).
119
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
35,0%
34,0%
33,0%
32,0%
31,0%
31,5%
31,3%
32,2%
30,9%
30,9%
30,0%
30,3%
30,6%
30,4%
2006
2007
2008
31,0%
30,0%
29,0%
28,0%
27,0%
2002
2003
2004
2005
2009
2010
2011
Figura 69. Ricavi da traffico/costi operativi in ambito urbano o prevalentemente urbano (%)
Fonte: Elaborazioni ASSTRA su dati bilanci aziendali
40,0%
35,2% 35,0% 35,9%
35,0%
33,4% 33,6%
36,0%
28,7% 28,9% 29,9%
27,2%
25,3% 26,5%
30,0%
25,0%
18,7% 17,9% 18,2%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Nord Ovest
Nord Est
Centro
2009
2010
Sud e Isole
Media Nazionale
2011
Figura 70. Ricavi da traffico/costi operativi urbano ed extraurbano (%)
Fonte: Elaborazioni ASSTRA su dati bilanci aziendali
L’andamento delle compensazioni (Figura 71) mostra come dal 2009 si sia registrata una forte
diminuzione dei contributi chilometrici; parallelamente i ricavi da traffico per km sono aumentati
grazie agli aumenti del prezzo delle tariffe e all’aumento della domanda, anche se non sufficienti
a coprire i costi totali per km, anch’essi in costante aumento sin dal 2007.
118
120
Ricavi da
traffico/km
Compensazioni/k
m
Costi totali/km
102
115
110
105
100
95
100
100
101
112
108
107
110
108
111
109
106
104
103
2008
2009
103
90
2006
2007
2010
2011
Figura 71. Confronto tra costi e ricavi delle aziende TPL (base 2006 = 100)
Fonte: Elaborazioni ASSTRA su dati aziendali
120
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Come conseguenza, negli ultimi anni i margini di redditività sono andati riducendosi. Nel 2011 si
registra infatti per il secondo anno consecutivo un calo del valore aggiunto. Si osserva anche una
riduzione del margine operativo lordo (o EBITDA) e del margine operativo netto, che raggiunge
un valore negativo, segnalando un disequilibrio economico delle aziende di natura strutturale85.
Continua, infine, il trend negativo della percentuale di aziende che chiudono i conti in rosso, che
passano dal 32% del 2009 fino al 41% del 2011.
8.3.3 Evoluzione tariffaria
A partire dal 2011, molte amministrazioni pubbliche si sono trovate costrette, vista la riduzione
di trasferimenti pubblici, a chiedere all’utenza un maggiore contributo per la copertura dei costi
del servizio, anche se non interamente compensativo dei tagli subiti. Non vi è però stata una
proporzionalità diretta tra aumento delle tariffe ed aumento dei ricavi, sia a causa dell’elasticità
della domanda al prezzo, sia per una generale contrazione dei passeggeri dovuta alla crisi
economica. I ricavi da traffico nel TPL continuano infatti a rappresentare una voce secondaria
rispetto alle contribuzioni pubbliche, e questo nonostante la tariffa costituisca un elemento
marginale nelle scelte modali, le quali vengono maggiormente influenzate ad esempio
dall’accessibilità, dalla comodità, dal tempo di spostamento.
Prendendo a riferimento i titoli di viaggio maggiormente venduti ed utilizzati (abbonamento
mensile ordinario e biglietto a tempo) si nota (Figura 72) un aumento del biglietto a tempo che
nell’ultimo anno cresce del 10,5%. Dal 2010 ad oggi l’incremento è stato del 28,1%, incremento
di gran lunga superiore al tasso effettivo di inflazione. In fase crescente, ma con un passo meno
accentuato, è l’abbonamento mensile ordinario che tra il 2013 e il 2012 e a partire dal 2010 fa
segnare rispettivamente un aumento del 3,9% e del 10,2%. Il diverso andamento dei due
principali titoli di viaggio evidenzia che nella definizione dei livelli tariffari le pubbliche
amministrazioni tendono a privilegiare i viaggiatori abituali a dispetto di quelli occasionali. In
termini generali di politica dei trasporti tali scelte tariffarie rientrano nell’ambito
dell’incentivazione ad utilizzare il mezzo pubblico in modo costante e duraturo. In termini
squisitamente contabili, però, tali tendenze stanno creando una riduzione di ricavi per le gestioni
aziendali, dovuta al fatto che una parte di utenza prima occasionale è diventata ora abituale ed
assicura, in questo modo, un minor introito per singolo spostamento effettuato.
164,0
148,0
Biglietto a tempo
137,0
Abbonamento mensile
127,0
FOI trasporti
128,0
122,2
121,0
124,5
118,0
114,0
123,0
114,0
119,4
115,0
116,2
111,0 113,7
117,0
117,0
111,0
115,0
114,0
103,0
110,4
105,9
102,6
132,3
137,9
122,0
124,0
2011
2012
115,0
100,0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
129,0
2013
Figura 72. Evoluzione delle tariffe urbane periodo 2002-2012 (base 2002 = 100)
Fonte: ASSTRA - Il livello delle tariffe e le strutture tariffarie nel TPL, 2010 (dati poi aggiornati al 2013 su
dati fonte Istat e CDP - Mobilità urbana, 2013)
Uno sguardo alle dinamiche delle tariffe del trasporto locale extraurbano (Figura 73) consente di
evidenziare come nelle brevi percorrenze (entro i 10 km) le politiche tariffarie abbiano seguito
85
Fonte: Elaborazioni ASSTRA su dati bilanci aziendali.
121
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16 luglio 2014
andamenti simili a quelle del trasporto locale urbano, con i prezzi delle corse semplici che
aumentano più di quelli degli abbonamenti, sia nel trasporto su gomma (+35% rispetto al +27%)
sia in quello su ferro (+23% rispetto al +20%). Per i tragitti a lungo raggio, oltre i 40 km, si osserva
viceversa che i prezzi degli abbonamenti crescono proporzionalmente a quelli della corsa
semplice nel caso del trasporto su gomma (+23%), o in misura addirittura maggiore nel caso del
trasporto su ferro (+38% per la corsa semplice, +45% per l’abbonamento). In questo tipo di
percorso i ricavi delle aziende risentirebbero troppo della riduzione di introito per singola corsa
che si avrebbe con una politica volta a favorire la fidelizzazione.
45
38
35
27
10 km gomma
30
23
20
10 km ferroviario
28
24
17
20 km gomma
20 km ferroviario
Abbonamento semplice
23 23
40 km gomma
40 km ferroviario
Corsa semplice
Figura 73. Variazione del prezzo dei biglietti extraurbani (%)
Fonte: CDP – Mobilità Urbana, 2013
Dal punto di vista territoriale, un’analisi delle politiche tariffarie condotta da ASSTRA nel 2010
evidenzia una scarsa variabilità regionale nei prezzi dei biglietti e degli abbonamenti, rivelando
una politica tariffaria che segue logiche che poco hanno a che fare con la politica industriale del
settore, con criteri aziendali e considerazioni di equità distributiva. Le aziende sono vincolate
all’obbligo di aggiornare la tariffa solo in seguito ai dispositivi degli enti concedenti, sottraendo
così una importante leva all’impresa.
220
200
Trasporto
urbano
180
Trasporto
ferroviario
160
140
Trasporto
marittimo
120
Trasporto
aereo
100
Taxi
80
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Figura 74. Evoluzione prezzi del trasporto pubblico (indici)
Fonte: Istat: indice nazionale dei consumi per l'intera collettività (NIC), 2013
Esaminando l’andamento degli indici dei prezzi al consumo in un arco temporale che va dal 1995
al 2010 (Figura 74), il trasporto pubblico urb ano (come del resto le altre tipologie di trasporto
pubblico, ad eccezione del settore marittimo) non ha subito un incremento particolarmente
evidente.
Anche rispetto ad altre voci di spesa per alcune utenze come l’acqua, l’energia elettrica, il gas e il
telefono, il prezzo del trasporto pubblico risulta compatibile con gli altri servizi.
122
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
2. L’attività dell’Autorità
Sommario
1
L’organizzazione ed il funzionamento
124
2
Il personale
128
3
Il finanziamento
129
4
Le attività ed i procedimenti
129
4.1 Le indagini conoscitive e le iniziative di regolazione.
130
4.1.1 L’accesso alle infrastrutture
130
4.1.2 I servizi di trasporto passeggeri
131
4.1.3 La determinazione dei diritti aeroportuali
131
4.2 L’esecuzione di prescrizioni di legge
132
4.2.1 L’erogazione di contributi ealtri emolumenti nel settore degli aeroporti
132
4.2.2 La nuova concessione di costruzione e gestione della A22
132
4.2.3 L’attuazione del Reg n. 1371 per la tutela dei passeggeri nel trasporto ferroviario
133
4.3
La costruzione di basi di dati
133
4.4
La cooperazione amministrativa
133
4.4.1 I protocolli di collaborazione
133
4.4.2La cooperazione internazionale
133
4.5 L’attività in sede UE ed i network europei dei regolatori indipendenti
134
4.5.1 Il network dei regolatori indipendenti nel settore ferroviario
134
4.5.2 Il network dei regolatori indipendenti nel settore aeroportuale
135
4.5.3 I network dei regolatori indipendenti in materia di diritti dei passeggeri
135
123
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
L’attività svolta nei dieci mesi decorsi dalla costituzione dell’Autorità, il 17 settembre 2013, può
essere distinta in due fasi fondamentali: la prima precedente alla data della sua entrata in
operatività, intervenuta il 15 gennaio 2014, e la seconda successiva a tale data.
Nella prima fase (17 settembre 2013 – 14 gennaio 2014), l’Autorità ha affrontato le questioni
organizzative, amministrative e logistiche prodromiche all’avvio delle attività. In particolare, ha
predisposto gli atti necessari ad assicurare il finanziamento dell’Autorità sulla base di una analisi
del fabbisogno di risorse umane e materiali successivamente consolidata in appositi decreti
presidenziali, adottato i necessari atti e regolamenti, si è insediata nella città di Torino presso un
immobile di proprietà del Politecnico (il Lingotto), ha avviato uffici operativi a Roma presso
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dato avvio alle procedure di selezione del
personale.
Nella seconda fase (15 gennaio – 15 luglio 2014), l’Autorità ha avviato la riscossione dei
contributi da parte delle imprese del settore, dato corso alle procedure di reclutamento del
personale, consolidato la partnership strategica con il Politecnico di Torino, intrapreso le prime
attività ordinarie di amministrazione, di collaborazione interistituzionale anche mediante la
sottoscrizione di accordi e convenzioni e di partecipazione ad attività internazionali ed europee,
proceduto – ove necessario – ad una prima ricognizione delle materie oggetto di passaggio di
consegne da parte di altre amministrazioni, avviato le prime iniziative di regolazione culminate in
cinque documenti di consultazione pubblicati tra aprile e giugno 2014, e tenuto numerose
audizioni, tra le quali quelle rivolte ai destinatari degli atti di regolazione oggetto delle
consultazioni.
Maggiori dettagli sono enunciati nei paragrafi seguenti dedicati, rispettivamente,
all’organizzazione ed al funzionamento, al personale, al finanziamento, ai procedimenti ed alle
attività internazionali dell’Autorità.
1
L’organizzazione ed il funzionamento
Per quanto riguarda gli aspetti più propriamente organizzativi e di funzionamento, le norme
istitutive dell’Autorità (Box 1) prevedono che essa eserciti le proprie competenze a decorrere
dalla data di adozione dei regolamenti di cui all’art. 2 comma 28 della legge 11 novembre 1995,
n. 481, recante “Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità.
Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità” e, per le questioni attinenti
alla organizzazione ed al funzionamento, dispongono un rinvio, con il limite della compatibilità,
alle corrispondenti disposizioni della stessa legge n. 481/95.
Direttamente la legge dispone, inoltre, la nomina da parte del Consiglio di un Segretario
Generale, che ha il compito di sovraintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici. A tale
riguardo, con decisione del 24 settembre 2013, è stato designato per la carica l’Avvocato dello
Stato Mario Antonio Scino, e ne sono state definite temporaneamente le funzioni in attesa
dell’adozione dei regolamenti di cui all’art. 2, comma 28 della legge n. 481/95.
Per dare corso alle attività necessarie alla adozione degli atti previsti dalle norme istitutive, il
Consiglio si è da subito dotato di regole temporanee di funzionamento ed ha costituito una
prima unità organizzativa denominata Ufficio di Segretariato (disciplinate con appositi
regolamenti adottati, rispettivamente, il 1 ottobre 2013 ed il 17 settembre 2013). L’Ufficio di
Segretariato, in particolare, ha assicurato sin dalla fase di prima attuazione dell’Autorità, il
supporto necessario al Consiglio nello svolgimento delle attività dello stesso, svolgendo attività
amministrativa e di segreteria.
124
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Box 1 – Lo “statuto” dell’ART: norme istitutive e successive modifiche
L’Autorità è stata istituita dall’art. 37 del decreto legge del 6 dicembre 2011 n. 201, recante “Disposizioni urgenti per
la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici”, convertito con modificazioni dalla legge di conversione 22
dicembre 2011, n. 214.
Il citato art. 37 del dl. n. 201/11 è stato sostituito dall’art. 36, comma 1, lettera a) del decreto legge 24 gennaio 2012,
n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
Successivamente, l’art. 25 bis, comma 1, del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla
legge 9 agosto 2013, n. 98 che modifica il comma 1 dell’art. 37 del d.l. 201/2011 ha modificato l’art. 37, comma 1
prevedendo che l’Autorità ha sede nella città di Torino.
Inoltre, l’art. 6, comma 4, del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito con modificazioni dalla legge 30
ottobre 2013, n. 125 ha modificato l’art. 37 dl n. 201/11, comma 6, lett. a) prevedendo un meccanismo di
anticipazione del finanziamento statale dell’Autorità (1,5 milioni per il 2013 e 2,5 milioni per il 2014) da parte della
Autorità garante della concorrenza e del mercato alla quale veniva contestualmente attribuito il compito di fornire il
supporto logistico-operativo, oltre che economico e finanziario, necessario alla fase di avvio dell’Autorità.
Da ultimo, lo statuto della Autorità di regolazione dei trasporti è stato ulteriormente modificato dall’art. 22 del
decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e
per l’efficienza degli Uffici giudiziari”, in corso di conversione al momento della redazione del presente Rapporto.
Box – 2 Il Consiglio dell’Autorità: procedura di nomina ed insediamento
Il primo Consiglio dell’Autorità, costituito dal Presidente, Andrea Camanzi, e dai Consiglieri, Barbara Marinali e Mario
Valducci, è stato nominato con Decreto del Presidente della Repubblica del 9 agosto 2013, registrato dalla Corte dei
Conti il 4 settembre e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 217, Serie Generale, il 16
settembre 2013. La nomina è avvenuta previa designazione da parte del Consiglio dei Ministri adottata con il parere
favorevole del Ministro competente, a seguito di una audizione dinanzi alle competenti Commissioni IX della Camera
dei Deputati e VIII del Senato e con il voto favorevole di una maggioranza superiore ai due terzi dei componenti di
dette Commissioni. L’insediamento definitivo del Consiglio è avvenuto nel corso della riunione consiliare tenutasi il 17
settembre 2013 presso la Prefettura della città di Torino.
Nei termini di legge sono stati poi adottati i regolamenti previsti dalla l. n. 481/1995. In
particolare, quello concernente l’organizzazione ed il funzionamento della Autorità, approvato il
16 ottobre 2013, oltre a riaffermare il principio della separazione tra poteri di indirizzo e
controllo (del Consiglio) e di attuazione e gestione amministrativa (del Segretario Generale, che
ne risponde al Presidente), riflette le prime scelte dell’Autorità concernenti il proprio assetto
organizzativo.
Un aspetto qualificante dell’assetto organizzativo disegnato dal Consiglio e disciplinato dal
Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità (articolo 8)
riguarda l’istituzione di un Advisory Board (Box 4) incaricato di svolgere funzioni consultive su
temi e materie indicati dal Consiglio e costituito di nove esperti di comprovata esperienza ed
autorevolezza nelle materie di competenza dell’Autorità, dei quali uno incaricato di compiti di
coordinamento. In particolare, il Consiglio ha ritenuto di integrare la composizione del Board con
esperti “invitati” per la trattazione di specifiche questioni. Il Board si è insediato il 19 giugno
2014 e si riunirà ulteriormente il 23 luglio 2014 per definire il programma di attività per il
corrente anno.
125
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Box 3 – L’organigramma dell’Autorità
Un aspetto centrale di tale assetto è costituito dalla articolazione delle competenze degli Uffici di
line in modo che essi riproducano gli insiemi di funzioni attribuite all’Autorità dalla legge: sono,
quindi, previsti uffici incaricati, rispettivamente, dell’accesso alle reti, servizi e mercati retail,
diritti degli utenti e vigilanza e sanzioni. Evidentemente, tale scelta è alternativa a quella di
prevedere una articolazione per materie.
Unitamente a quelli incaricati delle funzioni di regolazione economica, attinenti agli affari
giuridici, concernenti l’amministrazione del personale e delle risorse e l’ICT, gli uffici di line
riportano al Segretario Generale. Riportano, invece, direttamente al Presidente ed al Consiglio la
Segreteria del Consiglio e, per il tramite del Capo di gabinetto del Presidente che ne assume la
responsabilità, quelli incaricati degli Affari istituzionali ed internazionali e della Comunicazione e
Stampa.
Al di fuori della struttura amministrativa operano, inoltre, il Collegio dei Revisori, il Nucleo di
Valutazione ed il Garante Etico. Il Collegio dei revisori, in particolare, è stato costituito con
provvedimento del Consiglio del 14 novembre 2013, che ne ha designato il Presidente nella
persona del Dott. Giuseppe Salvatore Larosa, ed i membri, nelle persone del Prof. Luigi Puddu e
del Dott. Andrea Vassallo.
126
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Box 4 – L’Advisory Board
In fase di prima costituzione, il Board è costituto come segue: Prof. Stefano Battini – Università degli Studi della Tuscia,
Dott.ssa Ginevra Bruzzone – Assonime, Associazione fra le Società italiane per Azioni, Prof. Carlo Cambini – Politecnico
di Torino, Prof. Ennio Cascetta – Università degli Studi di Napoli “Federico II”, Prof. Marco D’Alberti – Università degli
Studi di Roma “La Sapienza”, Prof. Maurizio Maresca – Università degli Studi di Udine, Prof. Marco Ponti – Politecnico
di Milano, Prof. Mario Sebastiani – Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, Prof. Ernesto Somma – Università
degli Studi di Bari. Ad essi si uniranno in qualità di invitee o come discussant su specifiche questioni, il Dott. Sandro
Santamato della Commissione Europea ed il Prof. Chris Nash della Università di Leeds (Regno Unito). L’incarico di
componente dell’Advisory Board è svolto a titolo gratuito ed ha una durata di tre anni. I membri del Board sono
sottoposti ad un regime declaratorio sugli eventuali conflitti di interesse incompatibili con l’incarico.
Il 31 ottobre 2013 l’Autorità ha, poi, adottato il Regolamento concernente il trattamento
giuridico ed economico del personale. Al riguardo si evidenzia, in particolare, la disciplina
relativa alla progressione delle carriere, che è improntata alla meritocrazia ed esclude
automatismi, prevedendosi che le relative deliberazioni siano assunte dal Consiglio all’esito del
procedimento di valutazione periodico.
La “stagione” delle attività di regolazione interna propedeutiche alla entrata in operatività
dell’Autorità si è conclusa il 12 dicembre 2013 con l’adozione del Regolamento relativo alla
disciplina contabile. Occorreva, tuttavia, integrare tali regolamenti con disposizioni specifiche in
materia di svolgimento dei procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza
dell’Autorità e per la partecipazione dei portatori di interesse, il diritto di accesso ai documenti
amministrativi ed i procedimenti sanzionatori. Tali regolamenti sono stati adottati,
rispettivamente, in data 16 gennaio, 7 febbraio e 27 febbraio 2014.
Il primo regolamento, in particolare, ha consentito l’avvio dei primi procedimenti di regolazione
di cui si riferirà in prosieguo. Esso disciplina, fra l’altro, la possibilità di convocare audizioni
speciali, anche individuali, nell’ambito di procedimenti regolatori e prevede espressamente che
la motivazione delle decisioni tenga conto anche delle eventuali osservazioni e proposte
ritualmente presentate nel corso della consultazione, che costituisce una fase centrale, per
quanto eventuale, del procedimento dinanzi all’Autorità. A conferma della importanza ad esse
attribuita come parte integrante del metodo per la formazione delle decisioni del Consiglio,
l’avvio di apposite consultazioni sulla base di documenti resi pubblici è stato disposto per tutte le
iniziative di regolazione sin qui intraprese, per le quali è stata anche prevista l’audizione dei
soggetti interessati.
Con riferimento ai procedimenti sanzionatori, si evidenzia che, a partire dal 4 luglio 2014, essi si
arricchiscono di nuove fattispecie e modalità dedicate in conseguenza della intervenuta
adozione dell’ulteriore Regolamento dell’Autorità contenente disposizioni di attuazione del
Decreto Legislativo 17 aprile 2014, n. 70 recante la disciplina sanzionatoria per le violazioni delle
disposizioni del Regolamento (CE) n. 1371/2007, relativo a diritti ed obblighi dei passeggeri nel
trasporto ferroviario.
Non ultimo, il 23 gennaio 2014, l’Autorità ha adottato tra i propri regolamenti quello
concernente gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni ai sensi del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, che comprende disposizioni in materia di accesso civico
ed alla cui approvazione hanno fatto seguito la individuazione del Responsabile della
trasparenza, la ricognizione degli atti soggetti agli obblighi di pubblicazione e della tempistica dei
relativi adempimenti, e l’effettivo avvio delle pubblicazioni sul sito internet dell’Autorità,
nell’apposita Sezione “Autorità trasparente”.
127
ART
2
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
Il personale
Le norme istitutive prevedono disposizioni assai stringenti per il reclutamento del personale
dell’Autorità. Al riguardo, l’art. 37 del citato dl. n. 201/11, comma 6 b-bis, dispone che, in sede di
prima attuazione, l’Autorità provvede al reclutamento del personale di ruolo, fino ad un
massimo del cinquanta per cento dei posti previsti a tempo indeterminato e nei limiti delle
risorse disponibili, mediante apposita selezione nell'ambito del personale dipendente da
pubbliche amministrazioni in possesso delle competenze e dei requisiti di professionalità ed
esperienza richiesti e tale da garantire la massima neutralità e imparzialità. La norma prevede
altresì’ che, in fase di avvio, il personale selezionato dall’Autorità sia comandato con oneri a
carico delle amministrazioni di provenienza. A seguito del versamento dei contributi
all’autofinanziamento da parte delle imprese del settore (infra), il predetto personale è immesso
nei ruoli dell’Autorità nella qualifica assunta in sede di selezione.
Tenuto conto di quanto precede, il 16 ottobre 2013 il Consiglio ha approvato la pianta organica
dell’Autorità che prevede, a regime, il reclutamento ai sensi dell’art. 37, comma 6 b-bis del dl. n.
201/2011 di ottanta unità di personale a tempo indeterminato, oltre a sessanta unità di
personale a tempo determinato e dieci esperti. Il personale di ruolo, in particolare, è così
ripartito: dieci dirigenti (di cui un direttore generale), 56 funzionari e 14 impiegati.
Successivamente, l’Autorità ha dato avvio alla procedura per la selezione pubblica del personale
proveniente dalle pubbliche amministrazioni. I relativi avvisi, aventi ad oggetto le prime 35
posizioni aperte alla selezione, articolati per le tre aree coinvolte - dirigenti, funzionari e
operativi - e contenenti la indicazione dei termini per la presentazione delle domande tramite il
sito RIPAM del Formez, sono stati approvati il 16 dicembre 2013. Negli avvisi sono stati, altresì,
precisati i criteri per la designazione della commissione esaminatrice, nominata dal Consiglio il
13 gennaio 2014 e composta da esperti di provata competenza, non appartenenti ai vertici
dell’Autorità e scelti tra magistrati amministrativi, ordinari e contabili, Avvocati dello Stato,
dirigenti delle pubbliche amministrazioni, professori universitari anche in quiescenza. La
Commissione è stata successivamente integrata da un Segretario e da membri incaricati
dell’esame linguistico e tecnologico-operativo, ove richiesto. Tenuto conto dell’elevato numero
di candidature pervenute in relazione ai posti messi in selezione, la Commissione ha ritenuto di
dare corso a prove preselettive scritte, che si sono svolte a Torino il 19 febbraio 2014. Le
successive prove orali si sono tenute tra il 31 marzo ed il 27 giugno 2014. La procedura si è
conclusa con la nomina di trentatré vincitori per i quali, al momento della redazione del presente
Rapporto, è in corso il procedimento di immissione nei ruoli dell’Autorità.
L’Autorità ha, altresì, avviato (12 dicembre 2013) e definito (7 maggio 2014) la procedura per la
selezione degli esperti previsti dalla pianta organica da reclutarsi secondo la disciplina di cui
all’art. 17 del Regolamento concernente il trattamento giuridico ed economico del personale. Gli
elenchi delle candidature pervenute sono pubblicati sul sito internet dell’Autorità all’indirizzo
www.autorita-trasporti.it.
Con riferimento al personale dell’Autorità, occorre peraltro precisare che la materia è stata
pesantemente incisa dal citato dl. n. 90/2014 il cui art. 22, dispone che i concorsi delle Autorità
indipendenti di cui al medesimo art. 22 possano tenersi solo previa conclusione di una
convenzione fra le stesse. Ove convertita nel testo in vigore al momento della redazione del
presente Rapporto, tale disposizione comporterebbe il differimento delle procedure di
reclutamento già programmate ed, in particolare, lo svolgimento del concorso pubblico per il
reclutamento delle ulteriori quaranta unità di personale a tempo indeterminato e della selezione
per il personale a tempo determinato, fino alla conclusione di tali convenzioni. Tale effetto è da
porre in relazione, fra l’altro, con la recente “Raccomandazione della Commissione Europea sulle
determinazioni del Consiglio in merito al programma nazionale di riforma ed al programma di
stabilità dell'Italia per il 2014” (documento COM(2014) 413/2 all’indirizzo internet
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_italy_it.pdf) laddove si chiede al governo
128
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
italiano di “garantire la pronta e piena operatività dell'Autorità di regolazione dei trasporti entro
settembre 2014” (punto 8 a pag. 9).
3
Il finanziamento
Occorre distinguere le due fasi previste dalle norme istitutive ed i rispettivi diversi regimi di
finanziamento dell’Autorità. La prima fase ed il primo regime sono caratterizzati da un
contributo una tantum a carico del bilancio dello Stato finalizzato a consentire l’avvio
dell’Autorità. Tale contributo ammonta a 1,5 milioni di Euro per il 2013 e a 2,5 milioni di Euro per
il 2014. Al riguardo, le norme istitutive, come modificate nel corso del 2013, hanno previsto la
anticipazione dei relativi importi da parte della Autorità garante della concorrenza e del
mercato, investita al contempo del compito di fornire all’Autorità, sulla base di una apposita
convenzione, il necessario supporto economico-finanziario, logistico ed operativo. Tale
convenzione è stata sottoscritta il 23 settembre 2013 ed ha consentito, fra l’altro, l’insediamento
di uffici operativi dell’Autorità presso la stessa sede della Autorità garante della concorrenza e
del mercato. Si tratta, peraltro, di una convenzione di natura temporanea, così come
temporanea è la messa a disposizione degli uffici.
La seconda fase riguarda, invece, la attivazione delle procedure per consentire, a regime,
l’autofinanziamento della Autorità sulla base di contributi da parte delle imprese del settore.
Dalla disponibilità di risorse in regime di autofinanziamento dipende, peraltro, la possibilità di
dare corso alla immissione del personale nei ruoli dell’Autorità, di cui si è detto.
Sotto il profilo procedurale, il contributo è determinato annualmente con atto dell’Autorità,
sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il
Ministero dell’economia e delle finanze. Riguardo alla misura del contributo, in base alle norme
istitutive, essa non può eccedere l’uno per mille del fatturato riferito all’ultimo esercizio
dell’impresa. Conseguentemente, il Consiglio ha definito, con decisioni adottate,
rispettivamente, il 17 ed il 23 gennaio 2014, le procedure e metodi di riscossione del contributo
e la aliquota dovuta per il 2014. In particolare, ha ritenuto di circoscrivere la platea dei
contribuenti alle imprese con fatturato superiore agli 80.000.000 nel 2013, fissando, in via di
prima attuazione, il contributo nella misura dello zero virgola quattro per mille. Per la
individuazione dei soggetti tenuti alla contribuzione, dopo una approfondita istruttoria, il
Consiglio ha ritenuto di utilizzare i codici ATECO in grado di rappresentare un quadro applicativo
certo, omogeneo e conoscibile e di applicarli alle imprese rappresentate nei seguenti settori:
Trasporto terrestre, Trasporto ferroviario di merci, Trasporto di merci su strada, Trasporto
aereo, Trasporto aereo di merci, Attività dei servizi connessi ai trasporti terrestri; Attività dei
servizi connessi al trasporto aereo, Altre attività di supporto connesse ai trasporti; Spedizionieri
e agenzie di operazioni doganali, Intermediari dei trasporti, Servizi logistici relativi alla
distribuzione delle merci.
Al momento della redazione del presente Rapporto, l’Autorità ha riscosso i due terzi della misura
complessiva dei contributi all’autofinanziamento per il 2014, salvo successivo conguaglio. Stante
la liquidità maturata ha, quindi, potuto dare corso alla immissione in ruolo del personale sinora
reclutato in posizione di comando ai sensi del citato art. 37 del dl. n. 201/2011, comma 6 b-bis.
4
Le attività ed i procedimenti
L’attività svolta a partire dalla entrata in operatività può essere ricondotta a due principali
insiemi, a seconda che esse abbiano o meno destinatari determinati. Appartengono al primo
insieme i procedimenti amministrativi di tipo individuale al cui riguardo si segnalano le attività
istruttorie avviate con riferimento ad una istanza di autorizzazione al servizio di cabotaggio
ferroviario, nonché ad alcuni esposti e reclami delle cooperative o dei titolari di licenze taxi ed
129
ART
Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
NCC, che lamentano la presenza di barriere d’accesso e la esistenza di rigidità che incidono sulla
qualità dei servizi e, conseguentemente, sulla mobilità dei cittadini.
Al di fuori dei casi citati, le iniziative intraprese dall’Autorità si indirizzano a destinatari, in linea di
principio, indeterminati ed hanno, pertanto, natura di atti di regolazione generale. Tali attività
sono di seguito distinte a seconda che esse siano state intraprese per iniziativa dell’Autorità o in
esecuzione di specifichi obblighi e prescrizioni di legge.
Come anticipato, tutte le attività svolte, a prescindere dalla loro natura e finalità, sono state
svolte tenendo presenti i principi della partecipazione ed il metodo della consultazione e
dell’ascolto di cui si è detto in apertura. L’appendice documentale al presente documento
raccoglie, in particolare, i testi integrali dei documenti di consultazione sin qui pubblicati
dall’Autorità come di seguito richiamati in relazione alle azioni regolatorie cui afferiscono.
4.1 Le indagini conoscitive e le iniziative di regolazione
4.1.1 L’accesso alle infrastrutture
Il 16 gennaio 2014, il Consiglio ha deliberato l’avvio di un’indagine conoscitiva sull’accesso alle
infrastrutture. L’indagine si propone di procedere ad una ricognizione sulle modalità di accesso
alle reti delle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e autostradali al fine di definire le
azioni prioritarie da intraprendere a partire, in particolare, dai settori ferroviario ed
aeroportuale.
4.1.1.1 L’accesso alle infrastrutture ferroviarie
Nell’ambito di questa iniziativa si inserisce il successivo avvio di un procedimento regolatorio sul
tema dell’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie, finalizzato a
verificare l’adeguatezza di alcune clausole contenute nel Prospetto informativo della rete: il
documento predisposto annualmente dal gestore della rete previa consultazione delle regioni,
delle provincie autonome e delle altre parti interessate e sulla base delle eventuali indicazioni e
prescrizioni dell’Autorità.
In questo quadro si colloca la consultazione avviata su un documento avente ad oggetto le
seguenti questioni regolatorie: la disciplina della gestione della circolazione perturbata; le regole
del performance regime a beneficio degli utilizzatori finali e nell’ottica dell’ottimizzazione del
servizio; le regole sullo sgombero delle infrastrutture; i principi e le procedure applicate alla
assegnazione della capacità sia su rete tradizionale che ad alta velocità; la definizione di soglie di
capacità massima assegnabile con lo strumento dell’accordo quadro, nonché delle quote
massime assegnabili al singolo richiedente; le procedure di coordinamento nella fase di
assegnazione della capacità e di dichiarazione di saturazione, a quelle volte a definire i criteri di
priorità e la risoluzione dei conflitti, sia su rete tradizionale che ad alta velocità; i criteri di
determinazione del canone in caso di mancata contrattualizzazione e/o mancata utilizzazione
delle tracce e/o delle tratte; le previsioni in materia di passeggeri con mobilità ridotta di cui Reg.
n. 1371/2007; i principi e le procedure di calcolo del pedaggio ai fini dell’infrastruttura
ferroviaria dei corrispettivi dei servizi; gli elementi informativi che dettagliano l’offerta dei servizi
di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 188/2003 in termini di disponibilità, dislocazione geografica,
condizioni tecniche e condizioni economiche. Inoltre, con il procedimento in oggetto l’Autorità
intende verificare le vigenti condizioni di fornitura dei servizi di manovra e l’efficienza della
struttura del relativo mercato al fine di garantire un accesso equo e competitivo ai servizi offerti,
nonché l’esigenza di definire criteri per l’assegnazione di spazi pubblicitari, desk informativi e
procedure per l’ottenimento di aree per la fornitura di servizi automatizzati alla clientela finale.
Sul documento di consultazione l’Autorità ha tenuto una audizione dei soggetti interessati l’8
maggio 2014 ed ha ricevuto osservazioni scritte da quindici tra essi.
130
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
4.1.2 I servizi di trasporto passeggeri
Il 16 gennaio 2014 l’Autorità ha avviato un’indagine conoscitiva finalizzata ad approfondire
aspetti specifici dei diversi servizi di trasporto passeggeri connotati da obblighi di servizio
pubblico e di quelli volti ad assicurare la continuità territoriale, con particolare riferimento alle
condizioni economiche, alla qualità dei servizi ed ai diritti degli utenti, ed ivi compresi la
definizione degli ambiti di servizio pubblico e degli schemi dei bandi di gara per l’assegnazione in
esclusiva dei servizi di trasporto.
Nell’ambito dell’indagine l’Autorità ha dato avvio all’esame dei contratti di servizio di trasporto
ferroviario regionale, avviando a tale scopo contatti con le regioni. L’Autorità ha, altresì, ritenuto
di incentrare la propria attenzione sui servizi di trasporto pubblico locale.
4.1.2.1 Il trasporto pubblico locale
Nel quadro della indagine conoscitiva di cui sopra, l’Autorità ha posto in consultazione un
Documento avente ad oggetto quesiti regolatori attinenti alla assegnazione dei servizi pubblici in
esclusiva nel settore del TPL.
Il Documento individua tre principali insiemi di quesiti regolatori: attività ricognitive finalizzate
alla acquisizione di informazioni idonee a sostenere iniziative dell’Autorità in materia di
definizione degli ambiti di servizio pubblico, contenuti degli schemi dei bandi di gara e delle
convenzioni e criteri di nomina delle commissioni aggiudicatrici.
La consultazione è in corso al momento della redazione del presente Rapporto. I soggetti
interessati potranno partecipare ad una audizione che si terrà il 31 luglio 2014.
4.1.3 La determinazione dei diritti aeroportuali
In esecuzione dei principi contenuti nella Direttiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo e del
Consiglio dell’11 marzo 2009 concernente i diritti aeroportuali e di quanto stabilito dalle norme
istitutive, l’Autorità ha ritenuto di individuare specifici Modelli regolatori per la definizione degli
accordi tra gestori aeroportuali ed utenti in ordine all’aggiornamento dei diritti aeroportuali
nell’ambito di un periodo tariffario di durata convenuta tra le parti, comunque non superiore a
quattro anni.
Al riguardo, l’Autorità ha ritenuto di avviare una consultazione su tre modelli regolatori aventi ad
oggetto, rispettivamente, gli aeroporti con volumi di traffico superiore ai cinque milioni di
passeggeri per anno, quelli con volumi di traffico compresi tra i tre ed i cinque milioni di
passeggeri per anno ed infine gli aeroporti con volumi di traffico annuo inferiore ai tre milioni di
passeggeri per anno.
In tutti i modelli è stato introdotto il metodo di determinazione dei diritti sancito dalla Direttiva
2009/12/CE, che ne prevede la fissazione nel contesto e all’esito di una consultazione
obbligatoria degli utenti, con possibilità per ciascuna parte di ricorrere all’Autorità di vigilanza
indipendente in caso di mancato accordo. L’Autorità ha ritenuto di applicare tali principi, che la
Direttiva rende obbligatori solo per gli aeroporti con volumi di traffico superiori a cinque milioni
di passeggeri per anno, anche per la determinazione dei diritti in aeroporti con volumi di traffico
inferiori a tale soglia. D’altra parte, i Modelli riflettono l’intendimento di modulare l’intensità
della regolazione in funzione della dimensione degli aeroporti, riducendone progressivamente
l’impatto al diminuire dei volumi di traffico. I Modelli sono stati predisposti tenendo, altresì,
presenti gli orientamenti del governo presentati in vista della adozione del Piano nazionale degli
aeroporti.
La consultazione si è conclusa il 16 giugno 2014 ed il successivo 19 giugno si è tenuta una
audizione con i gestori aeroportuali, i vettori aerei e le loro associazioni. Numerosi i documenti
pervenuti alla Autorità contenenti osservazioni scritte.
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Primo rapporto annuale al Parlamento
16 luglio 2014
4.2 L’esecuzione di prescrizioni di legge
4.2.1 L’erogazione di contributi, sussidi o ogni altra forma di emolumenti nel settore
degli aeroporti
Ai sensi dell’art. 13 comma 14 del decreto legge 23 dicembre 2013, n. 145, recante “Interventi
urgenti di avvio del piano "Destinazione Italia", per il contenimento delle tariffe elettriche e del
gas, per l'internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure
per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015” convertito, con modificazioni, dalla legge
21 febbraio 2014 n. 9, i gestori di aeroporti che erogano contributi, sussidi o ogni altra forma di
emolumento ai vettori per l'avviamento e sviluppo di rotte destinate a soddisfare e promuovere
la domanda nei rispettivi bacini di utenza, devono esperire procedure di scelta del beneficiario
trasparenti e tali da garantire la più ampia partecipazione dei vettori potenzialmente interessati.
Le relative modalità di erogazione devono essere definite con apposite Linee guida adottate dal
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti l’Autorità e l'ENAC.
Richiesta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di rilasciare il proprio parere sullo
schema di Linee guida da esso predisposto, l’Autorità ha, quindi, formulato osservazioni puntuali
rese disponibili sul proprio sito web alla pagina “Attività-Pareri”. Le osservazioni riguardano sia
l’ambito di applicazione delle Linee guida, che si ritiene debbano poggiare su un’accurata analisi
del mercato rilevante e delle forme di incentivazione ammesse in relazione alle diverse tipologie
di aeroporti interessati, sia le procedure di scelta del beneficiario, che devono essere volte a
garantire la trasparenza e accessibilità ed essere conformi agli “Orientamenti in materia di aiuti
di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree” ed al c.d. “Pacchetto SIEG” avente ad oggetto i
servizi di interesse economico generale.
4.2.2 La nuova concessione di costruzione e gestione dell’Autostrada Modena–
Brennero (A22).
Ai sensi dell’art. 37, comma 2 lett. g) dell’art. 37 del dl. n. 201/11, con riferimento alle nuove
concessioni, l’Autorità è tenuta a definire gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara
relativi alla gestione o costruzione. Al riguardo rileva la sentenza del Consiglio di Stato n.
1243/2014 che, annullando il bando di gara precedentemente emanato dall’ANAS per
l’affidamento della concessione di costruzione e gestione dell’Autostrada Modena-Brennero
(A22), ha attivato la richiamata competenza dell’Autorità in materia di nuove concessioni.
Al fine di predisporre lo schema di concessione per l’affidamento di cui trattasi, in data 11 aprile
2014, l’Autorità ha deliberato di porre in consultazione un documento avente ad oggetto le
seguenti questioni regolatorie: la eventualità di prescrizioni in merito alla fase della
progettazione, l’oggetto del bando; la determinazione della durata della concessione; le
variazioni del piano economico–finanziario non imputabili al concessionario; la pertinenza degli
indicatori di redditività IRR e di capacità di rimborso del debito DSCR; le modalità di comprova
dell’accesso al credito; la procedura di affidamento; gli obblighi di affidamento a terzi da parte
del concessionario; il necessario livello di capitalizzazione dell’aggiudicatario; l’obbligo di
procedere ad una consultazione preliminare con gli operatori economici invitati a presentare le
offerte; la validità del contratto di concessione in caso di finanziamento parziale del progetto; i
criteri per la determinazione del parametro X della formula di revisione del pedaggio secondo il
metodo price-cap; l’applicazione del criterio di aggiudicazione sulla base della offerta
economicamente più vantaggiosa; la previsione di obblighi da porre a carico del concessionario
in tema di qualità e Carte dei servizi.
In relazione alla consultazione sono pervenute osservazioni scritte da poco più di sessanta
soggetti interessati (regioni, enti locali, associazioni rappresentative delle società concessionarie,
imprese di costruzione ed oltre ad altri soggetti a vario titolo interessati alla procedura) ed il 4
giugno 2014 si è tenuta una apposita audizione.
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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4.2.3 L’attuazione del Reg n. 1371/2007 per la tutela dei passeggeri nel trasporto
ferroviario
Come accennato, incombe sull’Autorità l’onere di adottare la disciplina dei procedimenti per
l’accertamento e l’irrogazione delle sanzioni di cui al citato Reg. 1371/2007 (art. 5, comma 1),
nonché le modalità tecniche per la presentazione del reclamo da parte dei passeggeri (art. 4,
comma 4). Al riguardo, l’Autorità ha ritenuto di acquisire preliminarmente le osservazioni dei
soggetti interessati disponendo, a tal fine, l’avvio di una consultazione.
In particolare, il documento di consultazione affronta le seguenti questioni regolatorie: i soggetti
legittimati a presentare i reclami; il coordinamento tra le azioni attese dall’impresa ferroviaria e
l’avvio, in seconda istanza, dell’accertamento della infrazione da parte dell’Autorità; le garanzie
procedimentali a favore dell’impresa destinataria dell’atto di avvio del procedimento ed i termini
del procedimento medesimo; la previsione di provvedimenti cautelari; la fattispecie dei
pagamenti in misura ridotta; l’applicabilità dell’istituto degli impegni; le misure di monitoraggio
e le indagini conoscitive sulla esecuzione del Reg. n. 1371/2007.
Il 26 giugno 2014 si è tenuta un audizione sulle tematiche in oggetto e numerose sono le
osservazioni scritte pervenute all’Autorità. Come anticipato, il Regolamento e le modalità
operative per la presentazione del reclamo sono stati successivamente adottati e pubblicati sul
sito internet dell’Autorità il 4 luglio 2014.
4.3 La costruzione di basi di dati
Di particolare interesse per l’Autorità è la costruzione di una base di dati, di natura anche
gestionale e rilevanti a fini regolatori, per implementare un modello di analisi quantitativa –
parametrica e non – per la valutazione dell’efficienza operativa dei singoli concessionari
autostradali e per il relativo confronto. L’Autorità ha, quindi, ritenuto di richiedere i dati
rilevanti direttamente ai concessionari predisponendo a questo fine un apposito schema. Dei
relativi riscontri è in corso l’esame. Una volta completata la raccolta dei dati e reso operativo il
modello, potranno essere definite le funzioni di costi efficienti e gli ambiti ottimali del servizio su
cui fondare le misure di regolazione volte a razionalizzare il mercato nel contesto europeo.
4.4 La cooperazione amministrativa
4.4.1 I protocolli di collaborazione
La collaborazione interistituzionale rientra tra le priorità dell’Autorità. Rileva al riguardo la
avvenuta sottoscrizione, il 5 giugno 2014, di un protocollo di Intesa con l’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato. Analoghe iniziative di collaborazione sono in corso con altre
istituzioni. In particolare, si intende proseguire con l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) il
negoziato per la conclusione di una intesa già intrapreso con l’Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture le cui funzioni sono, al momento della redazione
del presente Rapporto, assorbite dalla ANAC. Avviato è anche il negoziato per la conclusione di
un protocollo di collaborazione con la Guardia di Finanza.
4.4.2 La cooperazione internazionale
Particolarmente sviluppata è la cooperazione internazionale tra soggetti investiti della
regolazione economica nel settore ferroviario. In Europa, il fulcro di tale attività ruota intorno
all’IRG-Rail (Independent Regulators’ Group – Rail), che riunisce i regolatori indipendenti del
settore dei paesi europei, ed al quale l’Italia partecipa a pieno titolo attraverso l’Autorità a
partire dal 6 maggio 2014. I lavori dell’IRG-Rail, che si svolgono attraverso gruppi dedicati di
esperti designati dai regolatori dei diversi paesi (in materia di monitoraggio, regolazione,
legislazione e accesso), culminano nella adozione di position paper tematici che sintetizzano il
consenso tra i soggetti partecipanti, sono trasmessi alla Commissione europea e pubblicati sul
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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sito dello stesso IRG-Rail. In particolare, nell’ambito del gruppo di lavoro che segue il tema
dell’accesso alle infrastrutture vengono discusse le questioni connesse al funzionamento dei
corridoi merci di cui si dirà più oltre.
Sviluppati sono anche i rapporti di cooperazione bilaterale tra regolatori indipendenti. In questo
quadro, il Presidente dell’Autorità ha incontrato a Parigi quello dell’ARAF – l’Autorità di
regolazione francese nel settore del trasporto ferroviario – per presentare l’avvio dell’ART e
discutere le prospettive del trasporto ferroviario in Francia all’esito della legge di riforma
recentemente approvata dal Parlamento.
4.5 L’attività in sede UE ed i network europei dei regolatori indipendenti
La prima visita di presentazione dell’Autorità presso le direzioni generali MOVE (Mobility and
Transport) e COMP (Competition) della Commissione Europea si è tenuta a Dicembre 2013,
ancor prima della entrata in operatività dell’ART. Successivamente, nel mese di giugno 2014, il
Presidente dell’Autorità ha nuovamente incontrato i rappresentanti della Commissione, ed in
particolare dei gabinetti dei Commissari ai Trasporti ed al Mercato Interno. Sono emerse, nel
corso di quegli incontri, le aspettative della Commissione che l’Autorità possa, come tutti i
regolatori indipendenti del settore, contribuire ad una efficace applicazione dei principi
consolidati nel norme europee in materia di trasporti. Nel caso dell’Italia, in particolare, tali
aspettative sono confermate dalla già richiamata Raccomandazione sul Programma Nazionale di
Riforme per il 2014 (supra).
Parallelamente a questi incontri, ha preso avvio la partecipazione degli Uffici dell’Autorità alle
attività dei network delle autorità indipendenti coordinati dalla Commissione europea in materia
di trasporti, che operano parallelamente ai gruppi di lavoro nei quali sono, invece, rappresentate
le amministrazioni nazionali con il coinvolgimento solo occasionale dei regolatori.
4.5.1 Il network dei regolatori indipendenti nel settore ferroviario
Particolarmente intensa è l’attività che riguarda il settore ferroviario che, nella fase attuale, si
caratterizza per le proposte della Commissione oggetto del c.d. IV Pacchetto, per la trattazione
della materia dei corridoi per il trasporto transfrontaliero di merci, per il confronto sulla apertura
dei mercati e dell’accesso alle infrastrutture e per le questioni attinenti alla tutela dei diritti dei
passeggeri.
Come noto, peraltro, le sei proposte normative comprese nel IV Pacchetto della Commissione
sono state oggetto di profonde revisioni nel corso della fase di prima lettura da parte del
Parlamento europeo. Spetta ora al governo italiano, investito del semestre di presidenza
dell’Unione Europea, riprendere le fila di questo difficile negoziato. In questo quadro, unendosi
all’orientamento espresso congiuntamente dai paesi rappresentati nell’IRG-rail, l’Autorità
esprime l’auspicio che il Pacchetto non venga svuotato della sua portata innovativa in materia di
liberalizzazioni del settore e che non ne risulti contratto il ruolo che i regolatori nazionali
possono svolgere per assecondare tali processi.
Il foro UE di confronto tra le autorità indipendenti in materia di trasporto ferroviario è il Network
of European Rail Regulatory Bodies (NERRB), nel cui ambito esse partecipano ad un confronto
permanente di prassi e di esperienze e ad aggiornamenti periodici sulla attuazione delle politiche
di liberalizzazione del settore e di accesso ai mercati ed alle reti. Le riunioni del NERRB hanno,
inoltre, ad oggetto aspetti tecnici legati alla operatività dei corridoi ferroviari per il trasporto
delle merci di cui al Regolamento (UE) n. 913/2010 del Parlamento e del Consiglio del 22
settembre 2010 relativo alla rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo, e del
Regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento e del Consiglio dell’11 dicembre 2013 che
istituisce il meccanismo per collegare l’Europa, modifica il regolamento (UE) n. 913/2010 ed
abroga i regolamenti (CE) n. 680/2007 e (CE) n. 67/2010. Il Reg. n. 1316/2013, in particolare,
risponde all’obiettivo di stimolare gli investimenti nel rispetto del principio di “neutralità
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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tecnologica” rispetto alle scelte infrastrutturali e patrimoniali degli Stati membri. Esso prevede,
inoltre, l’ampliamento di gran parte dei corridoi ferroviari ed in tal senso modifica il Reg. n.
913/10.
Disciplinati dai regolamenti citati, l’attuazione dei corridoi dipende, in effetti, dalla
implementazione di accordi tra le amministrazioni nazionali degli Stati membri coinvolti. Questi
tengono periodiche riunioni aventi ad oggetto questioni, prevalentemente tecnico/pratiche e di
monitoraggio sull’accesso ai corridoi, che deve rispondere a criteri di trasparenza e non
discriminazione. In particolare, l’Autorità ha partecipato ad incontri sul Corridoio Mediterraneo
(ex corridoio 6), divenuto operativo nel mese di novembre 2013, il cui coordinamento è affidato
al regolatore italiano, ed al quale partecipano, altresì, Spagna, Francia, Slovenia, Ungheria e, a
partire dal 2015, la Croazia. L’Autorità ha anche partecipato alle riunioni sul corridoio Reno-Alpi
(ex corridoio 1), di cui fanno parte Paesi Bassi, Belgio, Germania, Italia e, tra i paesi non-UE, la
Svizzera; sul corridoio Mare del Nord-Mediterraneo (ex corridoio 2), di cui fanno parte Paesi
Bassi, Belgio, Lussemburgo, Francia e Regno Unito e, tra i paesi non-UE, la Svizzera; e sul
corridoio Scandinavia-Mediterraneo (ex corridoio 3), di cui fanno parte Svezia, Danimarca,
Germania, Austria, Italia e, tra i paesi non-UE, la Norvegia.
La Commissione europea coordina i lavori dei corridoi ferroviari anche tramite il Single European
Railway Area Committee (SERAC), che, tuttavia, riunisce i rappresentanti dei governi degli Stati
membri ed al quale sono solo periodicamente invitate a partecipare anche le autorità
indipendenti di regolazione. Tra i temi discussi dal SERAC, vi è la possibilità di offrire incentivi per
lo sviluppo dello European Rail Traffic Management System (ERTMS): un sistema di gestione,
controllo e protezione del traffico ferroviario e relativo segnalamento a bordo, progettato allo
scopo di sostituire i molteplici e, tra loro incompatibili, sistemi di circolazione e sicurezza delle
ferrovie europee e per garantire l'interoperabilità dei treni, soprattutto sulle nuove reti
ferroviarie europee ad alta velocità. Il finanziamento di nuovi equipaggiamenti investe,
evidentemente, profili legati alla concorrenza tra operatori del settore, che sono di diretto
interesse per i regolatori indipendenti.
L’Autorità partecipa, inoltre, alle attività del gruppo di lavoro per il monitoraggio del mercato
ferroviario (RMMS), coordinato dalla Commissione in vista della redazione del rapporto che, a
partire da giugno 2015, essa dovrà presentare ogni due anni al Parlamento europeo ai sensi
dell’art. 15 della direttiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 novembre
2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (c.d. Direttiva Recast).
4.5.2 Il network dei regolatori indipendenti nel settore aeroportuale
Nel giugno 2013, sotto l’egida della presidenza greca, la Commissione ha organizzato il primo
Forum degli organismi indipendenti di regolazione (Independent supervisory authorities) nel
settore aereo. L’incontro, al quale hanno partecipato anche i rappresentanti delle associazioni
delle imprese aeree, ha avuto ad oggetto l’applicazione da parte degli Stati membri della
Direttiva 2009/12/CE in materia di diritti aeroportuali ed ha offerto all’Autorità l’opportunità di
condividere anche in sede europea i principali orientamenti e contenuti della iniziativa di
regolazione che essa ha in corso in materia (supra).
4.5.3 I network dei regolatori indipendenti in materia di diritti dei passeggeri
La tutela dei diritti dei passeggeri nel trasporto via ferrovia, di cui si è detto, riguarda solo uno
dei settori oggetto di analoghe disposizioni a livello europeo. Regolamenti dell’UE sono, infatti,
in vigore anche in materia di trasporto dei passeggeri via mare e vie navigabili interne Regolamento (UE) n. 1177/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010
- e via autobus - Regolamento (UE) n. 181/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
16 febbraio 2011. Tuttavia, i provvedimenti di esecuzione di tali regolamenti, nel cui ambito è
prevista la individuazione dell’organismo di regolazione e la disciplina delle sanzioni prevista
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dalle norme europee non risultano ancora adottati in Italia. L’Autorità ha partecipato a recenti
riunioni convocate dalla Commissione ed aventi ad oggetto l’attuazione di tali regolamenti.
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Primo rapporto annuale al Parlamento
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Appendice documentale
Documenti di consultazione
 I modelli tariffari aeroportuali
 L’accesso alle infrastrutture ferroviarie
 La nuova concessione di costruzione e gestione della
autostrada Modena-Brennero (A22)
 L’assegnazione di servizi in esclusiva nel trasporto pubblico
locale
 La tutela dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario
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