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piano di zona 2015 - Azienda Sociale Cremonese

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piano di zona 2015 - Azienda Sociale Cremonese
Ripensare
Ricomporre
Rigenerare
Il Piano di Zona del
sistema integrato per il
welfare territoriale
dell’Ambito di Cremona e
del Cremonese
2015-2017
INDICE
1. LE PREMESSE E GLI ORIENTAMENTI
1.1. Welfare locale e Piano di Zona in tempi di crisi e fragilità diffuse.
Nuovi orientamenti per affrontare il cambiamento.
1.2. Le linee regionali di indirizzo.
1.3. Le linee di indirizzo dell’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito
sociale di Cremona per il Piano di Zona e per l’Accordo di
Programma.
1.4. Il lavoro preparatorio dei Piani di Zona 2015-2017.
2. IL PUNTO DI PARTENZA. LE CARATTERISTICHE DEL
CONTESTO TERRITORIALE DELL’AMBITO DI CREMONA
2.1. Un quadro di sintesi del contesto socio-demografici e gli indicatori
sociali del territorio
2.2. La spesa sociale del territorio
2.3. Gli esiti della programmazione del triennio 2012-2014
3. L’INTEGRAZIONE TRA AMBITI DISTRETTUALI E TRA POLICY:
VERSO UN PATTO TERRITORIALE PER IL NUOVO WELFARE
GENERATIVO
3.1. L’integrazione tra diverse policy per un welfare generativo e
integrato
3.3.1. Policy integrate e nuove forme di povertà
3.2. Le strategie interdistrettuali degli Ambiti di Cremona, Crema,
Casalmaggiore
3.2.1. Azione di potenziamento del sistema di conoscenza
interdistrettuale
3.2.2. L’integrazione socio-sanitaria
3.2.3. Il progetto Well-Fare Legami
3.2.4. Il Piano Territoriale per la conciliazione tra vita e lavoro
3.2.5. Il Piano territoriale per il contrasto e la prevenzione alla
violenza di genere
3.2.6. Il Piano Territoriale per le politiche giovanili
4. OBIETTIVI E STRATEGIE DELL’AMBITO DISTRETTUALE DI
CREMONA E DEL CREMONESE
4.1. Ricomporre le conoscenze. Verso un cruscotto di monitoraggio e
valutazione del contesto, dei bisogni, delle risposte
4.2. Ricomporre i servizi
4.2.1. Ripensare per ricomporre e rigenerare: le nuove forme
dell’accogliere, dell’includere, dell’integrare, dell’abitare
sociale, del tutelare
4.2.2. Dall’accesso ai servizi all’accesso alle opportunità. La
questione della regolazione di un accesso unitario e diffuso.
4.2.3. Verso un nuovo ruolo del servizio sociale professionale e
del segretariato sociale: presidio dei problemi, attivazione
delle risorse, supporto al protagonismo delle famiglie e
delle comunità.
4.2.4. La co-progettazione come nuovo modello di relazione tra
pubblico, terzo settore e associazionismo, mondo profit.
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4.3. Ricomporre le risorse
4.3.1. Programmare e gestire insieme la spesa sociale
4.3.2. Le risorse pubbliche e private diffuse
5. UNA GOVERNANCE PER RICOMPORRE E RIGENERARE IL
WELFARE LOCALE
5.1. Orientamenti e funzioni della governance del welfare locale
5.2. Gli organismi della governance distrettuale
5.2.1. L’assemblea di Sindaci
5.2.2. Il Comitato Esecutivo dei Sindaci
5.2.3. I Coordinamenti di Sub-ambito territoriale
5.2.4. L’Assemblea degli Aderenti all’Accordo di Programma
5.2.5. L’Ufficio di Piano “allargato” e il Gruppo Tecnico di Piano
5.2.6. L’Azienda Sociale Cremonese
5.2.7. Il Comune di Cremona, capofila dell’Accordo di
Programma
5.2.8. La Cabina di Regia per l’integrazione socio-sanitaria
5.3. I Laboratori di partecipazione territoriale e di integrazione
distrettuale
5.4. Il confronto politico-istituzionale
5.5. La programmazione operativa annuale e l’implementazione del
Piano di Zona
5.6. La previsione delle risorse per il triennio 2015-17
Allegati:
1. Documento “Potenziamento integrazione socio-sanitaria”
2. Documento su “Azione di potenziamento sistema di conoscenza
interdistrettuale”
3. Documento di indirizzo dell’assemblea dei sindaci
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Molti musicisti (io per primo) tendono a
pensare che le loro idee siano sempre
giuste, ma riusciranno a trascinare gli
altri soltanto se esse servono a
costruire un momento di sonorità
collettiva.
Questo empirismo è forse il punto più
rilevante della collaborazione artistica
nelle prove d’orchestra: la
collaborazione si costruisce a partire
dalle cose più terra terra; i musicisti
devono trovare punti specifici
significativi e lavorare su quelli.
Richard Sennet, Insieme. Rituali, piaceri,
politiche della collaborazione
4
1. LE PREMESSE E GLI ORIENTAMENTI
L’unica cosa veramente importante è usare fogli
sparsi per scrivere, non quaderni. Perché i pensieri
non vengono allineati uno dopo l’altro, pagina dopo
pagina. Vengono un po’ come pare a loro. Sono volatili
e sparpagliati, e bisogna lasciarli come sono. Ogni
foglio un pensiero. Poi, se uno vuole, mette insieme i
fogli e vede se gli viene un libro. Ma deve pensarci
solo alla fine, al libro. Anche ogni foglia è una soltanto.
Tutte insieme fanno un albero, ma la singola foglia
non lo sa di essere parte di un albero. Ed è bene così,
pensava il lupo.
Paola Mastrocola, E se covano i lupi
1.1. Welfare locale e Piano di Zona in tempi di crisi e fragilità diffuse. Nuovi
orientamenti per affrontare il cambiamento
Il contesto culturale e economico che stiamo attraversando rappresenta una sfida per il
sistema di welfare come lo abbiamo conosciuto. Sono in campo vari fattori di rischio
che mettono in discussione, se non la legittimità, certamente la sostenibilità e la
possibilità di tenere in vita un sistema di protezione sociale e di interventi socioassistenziali, per le persone e per le famiglie.
Gli impatti della globalizzazione e le trasformazioni demografiche rappresentano i due
principali tiranti delle dinamiche sociali emergenti e impongono una riflessione circa
l’allineamento tra la configurazione attuale del sistema di protezione sociale e il nuovo
scenario socio-economico.
E’ possibile “fare welfare” in tempo di crisi? E’ possibile assicurare livelli di protezione
sociale e di risposta ai problemi delle persone in modo universale?
Tra i principali impatti prodotti dalla globalizzazione nell’era postindustriale, troviamo la
nuova connotazione assunta dal fenomeno della povertà (sicuramente aggravata
dall’esplosione della crisi economica) e le sue conseguenze sulla vita quotidiana delle
famiglie. Il fenomeno della vulnerabilità attraversa ormai varie fasce di popolazione e
rappresenta un rischio a cui sempre di più ogni persona e famiglia si trova a fare i conti
nel corso della vita1.
Il problema sociale della vulnerabilità descrive le condizioni di un segmento della
popolazione che presenta fattori di rischio, all’interno di macro fenomeni sociali
riconoscibili, quali la disoccupazione, la precarietà lavorativa, gli sfratti e la precarietà
abitativa, la debolezza dei legami familiari/parentali. Si tratta di condizioni di “normalità
a rischio”, una sorta di area grigia, difficilmente classificabile, posta tra un segmento
della popolazione in evidenti situazioni di marginalità e non autonomia e un segmento
della popolazione che mantiene (ed espande) i propri livelli di sicurezza e protezione
sociale.
La vulnerabilità è una situazione di vita caratterizzata dall'accesso intermittente alle
risorse materiali fondamentali, dalla fragilità del tessuto familiare e dalla mancanza di
risorse progettuali sui cui fare perno per impostare la propria vita. La vulnerabilità non
riguarda le situazioni estreme del disagio, ma piuttosto le situazioni sociali intermedie,
caratterizzate da minore visibilità e da un minor allarme sociale. E' una fascia sociale
1
L’Istat individua come “deprivate” quelle famiglie che possiedono almeno tre fra le seguenti caratteristiche: 1) non
riuscire a sostenere spese impreviste; 2) non potersi permettere una settimana di ferie lontano da casa in un anno; 3)
avere arretrati (mutuo o affitto o bollette o altri debiti diversi dal mutuo); 4) non potersi permettere un pasto adeguato
almeno ogni due giorni; 5) non potersi permettere di riscaldare adeguatamente l’abitazione; non potersi permettere: 6)
lavatrice; 7) tv a colori; 8) telefono; 9) automobile (Cfr. Istat, Rapporto annuale, Roma 2011).
5
che non presenta i requisiti necessari per accedere ai servizi socio-assistenziali ed è
troppo povera per inserirsi in un mercato privato di beni e servizi. Più che ad una
categoria di persone definite, la vulnerabilità rimanda ad una condizione sociale di
“corrosione” della biografia delle persone. E' una condizione di “sospensione”, che
comporta un senso di incapacità, la negazione dell'esperienza acquisita, il venire meno
della progettualità, il senso di vergogna sociale.
La vulnerabilità si presenta con due tipologie di fenomeni, tra loro spesso correlati: da
una parte, la scarsità di risorse materiali (perdita del lavoro, precarietà abitativa,
indebitamento), dall’altra, la povertà relazionale (isolamento, fragilità familiare, contesto
ambientale deprivato, ecc.). Il combinato disposto di tali fenomeni genera la
connotazione prevalente delle vulnerabilità, ovvero la drastica riduzione e perdita di
competenza ad agire (capabilities) nei soggetti, nei gruppi e nelle comunità. La
vulnerabilità si presenta quindi come un fenomeno complesso in cui fattori materiali e
fattori relazionali risultano scarsi o precari e producono nelle persone condizioni di
“incapacità” ad agire e a fronteggiare gli eventi della vita.
Ad oggi il sistema delle politiche sociali territoriali presenta forti incertezze
nell’affrontare il fenomeno della vulnerabilità, in quanto
- non rientra in specifiche condizioni di marginalità sociale e di certificazione di
incapacità o disabilità
- costituisce un volume potenziale di domanda incrementale non compatibile con le
attuali risorse a disposizione del sistema pubblico delle politiche sociali.
In sostanza, la configurazione dei servizi di welfare che abbiamo conosciuto a partire
dagli anni ’70 (e che tuttora svolge una funzione cruciale in diverse regioni del nostro
Paese) non sembra più adeguata a leggere e gestire i nuovi problemi che attraversano
i cittadini e non può più contare su un consenso sociale diffuso, mentre sta crescendo
l'adesione verso ipotesi di “smantellamento” (con la ripresa dell'antico codice della
beneficenza). Le difficoltà di questi servizi non dipendono da un loro cattivo
funzionamento, ma dalla trasformazione del loro oggetto di lavoro: se la società cambia
tumultuosamente, i servizi, occupandosi dei problemi che le persone incontrano nel
vivere sociale, sono chiamati a modificare profondamente il loro modo di lavorare.
Con l’emersione di tali fenomeni, in un contesto di crisi e riduzione delle risorse, il
sistema di welfare è costretto a ripensare il proprio status, a ritrovare criteri di
legittimazione sociale, a innovare i modelli di azione. Oggi più che mai, fare
programmazione del welfare locale vuol dire attivare un processo di ricerca di spazi di
innovazione che permettano di coniugare la risposta alle nuove problematiche delle
persone e delle famiglie con la sostenibilità del sistema stesso.
Servono allora nuovi orientamenti, da assumere come ipotesi di ricerca e suggestioni
per trovare nuove ragioni e nuove pratiche del welfare. E questo percorso può
utilmente avvenire a livello locale, in un reticolo di connessioni e partnership tra vari
attori che possono contribuire alla costruzioni di nuove visioni di welfare. Il terreno
locale è spesso più capace di trovare strade di adattamento alle nuove condizioni, a
patto che tale ricerca locale sia capace di connettersi con altri livelli e con altri luoghi. Il
“locale” da solo non basta, perché rischia di esaurire presto la spinta innovativa se non
trova connessioni e supporti.
Le ipotesi che possono essere prese in esame in questa programmazione triennale del
Piano di Zona dell’Ambito di Cremona e del Cremonese sono le seguenti:
à il passaggio da un’ottica assistenziale ad un ottica generativa permette di allargare
il bacino di attenzione dei potenziali beneficiari del sistema di welfare
à il passaggio da una logica prestazionale ad una ricerca di soluzioni “comunitarie”
permette di allargare la gamma di risorse che possono produrre “benessere”,
evitando la riduzione del welfare a prestazioni (costo) e invece assumendolo come
investimento
6
à la ricerca di forte integrazione tra politiche sociali, politiche del lavoro, politiche
abitative e politiche educative permette di costruire risposte più efficaci e di
maggiore impatto, invece che singole risposte separate e frammentate
à la costruzione di un sistema di conoscenza come strumento di governo del welfare
locale permette di costruire programmi e allocazioni di risorse più mirati e con
possibilità di valutazione
à la ricerca di risposte “collettive” ai bisogni delle persone e delle famiglie
contribuisce a produrre minori costi di accesso ai servizi e a ricostruire legami
sociali e cittadinanza
à i processi di co-progettazione dei sistemi di welfare tra attori pubblici e privati
permettono l’attivazione di innovazione e aggregazione di competenze che
attualmente sono poco valorizzate e utilizzate solo per compiti esecutivi.
Una questione essenziale è la valutazione di sostenibilità di tali ipotesi, che si deve
confrontare con la riduzione delle risorse e soprattutto la loro incertezza nel tempo. In
tutta Europa stiamo assistendo ormai da anni ad un duro ciclo di austerità, pilotato
strettamente dagli Stati centrali. I bilanci per le politiche sociali e assistenziali risentono
particolarmente di queste scelte, soprattutto a livello locale e i Comuni faticano a
prevedere il momento in cui si allenterà questa stretta ai trasferimenti per il welfare
locale.
In questa congiuntura, la capacità di governo locale diviene ancora più importante.
Certo, le decisioni assunte a livello europeo, dalla Commissione europea e dagli Stati
centrali, sono ancora dirimenti
rispetto alle politiche d’investimento e
di rilancio della produzione, oltre che
di “investimento sociale” e quindi di
assistenza sociale e socio-sanitaria e
di qualificazione del capitale umano a
basso livello d’istruzione. Soffermarsi
tuttavia solo su queste decisioni
alimenta
una
rappresentazione
riduttiva del ruolo politico degli Enti
Locali. Il modo di governare le
politiche socio-assistenziali da parte
dei Comuni non si esaurisce, infatti,
nella distribuzione delle risorse
esistenti, sempre più scarse. Dai essi
dipendono scelte importanti di
programmazione che possono influire
molto sulla qualità del welfare locale,
come ad esempio l’integrazione tra le
risposte
dei
diversi
soggetti
istituzionali, il raccordo sinergico tra
gli attori del Terzo settore del
territorio, la promozione e la
mobilitazione
delle
risorse
di
sostegno nate dalla cittadinanza.
1.2. Le linee regionali di indirizzo: “Un welfare che crea valore per le persone, le
famiglie e le comunità”
Regione Lombardia, con la D.G.R. n.X/2941 del 19 dicembre 2014 ha emanato le linee
guida per la redazione dei piani di zona 2015-2018. Il documento dal titolo “Un welfare
che crea valore per le persone, le famiglie e le comunità. Linee di indirizzo per la
7
programmazione sociale a livello locale 2015-2017”, rappresenta la cornice entro cui
collocare il percorso di elaborazione del nuovo Piano di Zona. Si ricordano alcuni
aspetti significativi:
§ a partire dal riconoscimento di forti elementi di frammentazione del sistema, si
pone come centrale l’obiettivo strategico della “ricomposizione” del sistema
stesso, su tre punti in particolare: ricomposizione delle conoscenze, delle
risorse e dei servizi
§ si individua nel Piano di Zona lo strumento strategico per ricomporre e
integrare; il Piano di Zona non deve essere solo lo strumento di gestione delle
(poche) risorse aggiuntive che arrivano dal Piano Sociale Nazionale e
Regionale; esso è il luogo dove integrare policy differenti che incidono sul
welfare territoriale (politiche abitative, politiche del lavoro, politiche educative,
ecc.)
§ si sollecita e si assume l’impegno da parte di Regione Lombardia di una più
puntuale base di conoscenza dei bisogni per attuare una programmazione più
coerente e mirata
§ si raccomanda e incentiva i Comuni affinché scelgano di gestire e programmare
in forma associata una quota sempre maggiore di risorse proprie (tale opzione
sarà premiata da risorse aggiuntive)
§ si indica come strategica e si incentiva con risorse una programmazione sovra
distrettuale, che possa prevedere azioni comuni tra diversi ambiti distrettuali
§ le linee di indirizzo lasciano autonomia agli ambiti rispetto ai contenuti di merito
della programmazione, non vengono indicati cioè obiettivi tematici, né bisogni
prioritari da affrontare, o target di utenza privilegiati da raggiungere e
nemmeno, come invece accadeva in passato, modalità di erogazione da
privilegiare (es. la famosa vicenda dei buoni o voucher). Le priorità stabilite
dagli indirizzi regionali sono tutte di metodo, ovvero superare la
frammentazione che caratterizza l’attuale sistema di welfare perseguendo un
obiettivo di ricomposizione su tre dimensioni principali: una ricomposizione delle
conoscenze e delle informazioni, per poter meglio orientare le scelte; delle
risorse investite ancorché provenienti da fonti differenti e una ricomposizione
dei diversi servizi offerti
§ la Regione si orienterà verso l’assegnazione di risorse tramite fondi indistinti per
quota capitaria, non più dunque su base storica e per target di azione o utenza,
con trasferimenti unitari coerenti con i tempi della programmazione locale.
1.3. Le linee di indirizzo dell’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito sociale di
Cremona per il Piano di Zona e per l’Accordo di Programma
L’Assemblea dei Sindaci del Distretto di Cremona, in data 27 febbraio 2015, ha
approvato un documento di indirizzo (vedi allegato n. 3) in cui indica le priorità di
attenzione per l’elaborazione del Documento di programmazione. In particolare
vengono messi in evidenza i seguenti aspetti:
à l’impegno a coniugare forme sostenibili di risposta ai bisogni delle persone e
delle famiglie, assumendo la spesa sociale come un investimento sulla capacità
delle persone, sulle risorse della comunità come fattore protettivo, sulle
competenze e risorse dei diversi attori del territorio
à l’attenzione a nuove forme di fragilità e vulnerabilità, che stanno intaccando i
livelli di protezione sociale
à la necessità di costruire un sistema di conoscenza del welfare locale
à la necessità di programmare in modo integrato tra ambiti di policy differenti
(sociale, lavoro, educazione, cittadinanza, ecc.), tra ambiti distrettuali diversi
(con Crema e Casalmaggiore), tra attori pubblici e attori privati del territorio
8
à l’impegno a incrementare (in qualità e quantità) forme di spesa sociale
associata
à l’Ufficio di Piano deve vedere la partecipazione attiva e continuativa di vari attori
del sistema di welfare pubblico e privato
1.4. Il lavoro preparatorio dei Piani di Zona 2015-2017
Assumendo una logica di ricomposizione e di partecipazione, seppure nei brevi tempi
praticabili, l’elaborazione del Piano di Zona ha avviato un percorso di coinvolgimento
dei soggetti portatori di interesse del territorio.
A tale scopo è stato costituito un Gruppo Tecnico di supporto 2 , con il compito di
coordinare dal punto di vista tecnico il percorso di coinvolgimento e l’elaborazione del
Piano di Zona.
Sono stati attivati i seguenti processi
§ Laboratori di confronto e analisi nei sub-ambiti: in ciascuno dei quattro subambiti territoriali di Castelverde, Pizzighettone, Vescovato e Soresina sono stati
organizzati tre incontri di confronto cui hanno partecipato sindaci e
amministratori locali, assistenti sociali, referenti di associazioni del territorio. Il
primo incontro ha avuto come oggetto di lavoro un ascolto delle
rappresentazioni del territorio rispetto alle problematiche sociali più rilevanti,
con particolare attenzione all’emergere di nuove forme di fragilità sociale; il
secondo incontro ha avuto come tema la presentazione di alcuni dati e
conoscenze del welfare locale, per formulare possibili ipotesi di lavoro; il terzo
incontro, infine, ha avuto come oggetto il confronto sulle possibile modalità di
“funzionamento” del sistema di welfare locale e distrettuale (rapporti tra subambito e distretto, ruolo e composizione ufficio di piano, forme di partecipazione
degli stakeholder pubblici e privati, ecc.). Agli incontri hanno partecipato i
referenti di 32 Comuni, che hanno attivato la partecipazione di 58 partecipanti.
L’esito del percorso nei sub-ambiti è stato elaborato dallo staff di supporto e
riportato al Coordinamento Esecutivo dei Sindaci, che ne ha assunto le
indicazioni utili per la proposta di Accordo di Programma e di documento di
Piano di Zona.
§ Percorso di confronto e co-programmazione con stakeholder, Enti e
organizzazioni di terzo settore: obiettivo del percorso era quello di ottenere
una visione condivisa delle strategie e delle priorità distrettuali della
programmazione sociale, di aumentare il livello di partecipazione dei portatori di
interesse alle politiche di ambito distrettuale, di integrare differenti policy
territoriali e di assumere una prassi di programmazione partecipata che potesse
essere assunta dal nuovo Piano di Zona e dalla configurazione di un Ufficio di
Piano “allargato”. Il percorso ha avuto una stretta relazione con l’avvio dei
gruppi di lavoro inerenti il progetto “Well-fare Legami”3. E’ stato organizzato un
primo momento di presentazione istituzionale, un successiva giornata di
workshop progettuale aperta ai vari livelli delle diverse organizzazioni che ha
prodotto l’elaborazione di “raccomandazioni”; un incontro finale di sintesi per la
presentazione di prime elaborazioni del documento di Piano. Al percorso hanno
2
Il Gruppo è stato costituito congiuntamente tra Comune di Cremona e Azienda Sociale Cremonese.
“Well-Fare Legami” è un progetto triennale (2015-2017) finanziato da Fondazione Cariplo con il Bando “Welfare in
Azione”, promosso dai tre Ambiti distrettuali di Cremona, Crema e Casalmaggiore, avente come capofila il Comune di
Cremona, insieme ad un partnership di oltre 40 organizzazioni pubbliche e private. Tra i suoi obiettivi vi è l’attivazione di
innovazioni nel sistema di welfare locale nella direzione di una “approccio generativo” alla presa in carico, e di un
“approccio comunitario” per promuovere benessere e protezione sociale. La positiva coincidenza tra sviluppo triennale
del progetto e programmazione del Piano di Zona ha portato ad individuare molti elementi I di reciproco rafforzamento
tra le due strategie.
3
9
§
§
§
§
partecipato in tutto 45 organizzazioni, che hanno attivato la partecipazione di 75
persone.
È stato attivato un percorso di elaborazione interdistrettuale all’interno della
Cabina di Regia tra Distretti e ASL per la definizione di aree e strategie di
azione comune ai tre Ambiti, affiancando alle tematiche di integrazione sociosanitaria altre questioni di interesse condiviso. In tale percorso, l’Ambito
Distrettuale ha partecipato ad un confronto promosso congiuntamente dalle
ASL di Cremona, Brescia e Mantova.
E’ stato svolto un percorso di confronto con il Coordinamento tecnico
dell’Azienda Sociale Cremonese, per evidenziare e valorizzare i processi di
lavoro avviati nel precedente triennio di programmazione territoriale. Sono stati
in particolare approfondite le questioni inerenti la tutela dei minori, il supporto ai
soggetti con disabilità, la non autosufficienza, i servizi di inserimento lavorativo.
E’ stato attivato un percorso di confronto tra il Settore Politiche Sociali del
Comune di Cremona, il Settore Politiche Educative e Politiche giovanili, il
Centro Locale di Parità, al fine di promuovere l’avvio di una integrazione tra le
differenti policy, con particolare attenzione ai bisogni della prima finanzia e
all’orientamento lavorativo.
Nell’ambito del progetto “Well-Fare Legami” sono stati attivati gruppi di azione
distrettuale sui temi del “patto generativo per l’autonomia e l’inclusione sociale
attiva” e dei “legami di comunità”. I gruppi sono un luogo di progettazione
operativa e di riflessione per assumere ipotesi di innovazione del welfare locale.
Vedono la partecipazione di enti e organizzazioni pubbliche e private del
territorio. Il loro operato prevede poi momenti di coordinamento interdistrettuali
con gruppi omologhi dell’ambito cremasco e casalasco. Rappresentano uno
strumento di co-progettazione e di co-riflessione che contribuisce in modo
rilevante allo sviluppo del Piano di Zona.
10
2. IL PUNTO DI PARTENZA: LE CARATTERISTICHE DEL
CONTESTO TERRITORIALE DELL’AMBITO DI CREMONA
E’ come un palombaro che si immerge nella superficie (…).
Solo dopo aver conosciuto la superficie delle cose, ci si
può spingere a cercare quel che c’è sotto. Ma la superficie
delle cose è inesauribile.
Italo Calvino, Palomar
2.1. Un quadro di sintesi del contesto socio-demografico e gli indicatori sociali
del territorio4
L’Ambito Distrettuale di Cremona e del Cremonese comprende 47 Comuni (su 115
Comuni della Provincia di Cremona) che occupano complessivi 833 Km quadrati (sui
1.771 Km quadrati di estensione della Provincia). La popolazione residente al 1
gennaio 2014 è pari a 158.529 abitanti, pari al 43,78% della popolazione residente in
Provincia di Cremona. La popolazione è cosi distribuita per genere e per fasce d’età:
FASCE D'ETA'
AMBITO DISTRETTUALE CREMONA
maschi
femmine
totale
%
da 0 a 14 anni
10.444
9.593
20.037
12,64
da 15 a 64 anni
50.283
49.062
99.345
62,67
oltre 64 anni
15.914
23.233
39.147
24,69
Totale
76.641
81.888
158.529
100
La distribuzione per fasce d’età della popolazione del distretto conferma i trend
generali della popolazione italiana, con una progressiva distribuzione “a cipolla”, che
vede una maggioranza di popolazione nelle fasce d’età centrali e un restringimento
delle coorti generazionali più giovani. Il mantenimento di questo trend nel tempo,
porterà la fotografia delle popolazione ad assumere la forma di una “piramide
rovesciata”.
4
I dati socio-demografici sono riferiti al 1 gennaio 2014 e sono tratti da elaborazioni su dati Istat.
11
La densità della popolazione è pari 190 abitanti/Kmq. La distribuzione della
popolazione nei Comuni presenta una situazione di elevata frammentazione: 43
Comuni su 47 non superano i 5.000 abitanti. Di questi, ben 38 non raggiungono i 3.000
abitanti.
I principali indicatori socio-demografici della popolazione residente sono illustrati nella
seguente tabella:
indice
vecchiaia
indice
dipendenza
totale
indice
dipendenza
senile
indice
dipendenza
giovanile
% anziani
% grandi
anziani
% minorenni
% stranieri
Totale Ambito
195,4
59,6
39,4
20,2
24,7%
3,9%
15,2%
12,3%
Sub-ambito Castelverde
170,1
55,0
34,6
20,4
22,3%
3,8%
15,7%
10,4%
Sub-ambito Cremona
215,7
61,4
41,9
19,4
26,0%
4,0%
14,6%
12,9%
Sub-ambito Pizzighettone
199,5
61,0
40,6
20,4
25,2%
3,9%
15,2%
9,7%
Sub-ambito Soresina
187,6
62,7
40,9
21,8
25,1%
4,2%
15,8%
16,2%
Sub-ambito Vescovato
172,4
56,9
36,0
20,9
22,9%
3,7%
16,0%
10,6%
2.2. La spesa sociale5
La programmazione sociale del prossimo triennio deve partire da una conoscenza di
alcuni dati della spesa sociale dell’Ambito Distrettuale di Cremona, che possiamo
rilevare rispetto ai consuntivi dell’anno 2012 e che si presenta come segue:
Totale Ambito
Distrettuale di
Cremona
Spesa totale
Spesa gestita
in forma associata
Spesa gestita
direttamente
% spesa gestita in
forma associata
€ 19.084.183
€ 3.571.415
€ 15.512.768
19%
A fronte di una spesa sociale dei Comuni di circa 19 milioni di euro, il dato evidenzia
una spesa sociale gestita in fora associata ancora piuttosto limitata, nonostante gli
sforzi compiuti per dare prospettiva di integrazione della spesa in alcuni ambiti di
particolare rilevanza (ad es. la tutela minori).
La situazione in merito alla spesa sociale associata è comunque differente nei vari subambiti del Distretto e nei singoli Comuni, evidenziando una propensione dei Comuni
più piccoli ad aumentare la propria quota di spesa associata e una assai limitata
quantità di risorse gestite in modo associato dal Comune di Cremona.
5
I dati della spesa sociale sono riferiti ai bilanci consuntivi dell’anno 2012 dei Comuni, elaborati su dati della Azienda
Sociale Cremonese.
12
La spesa sociale pro-capite complessiva del distretto è pari a 120 euro. Se tale dato è
del tutto in linea con i valori regionali e nazionali, anche in questo caso si rileva
un’elevata diversità nei vari Comuni: si passa da Comuni con una spesa pro-capite di
30 euro, fino a Comuni con 164 euro, per una media di spesa pro-capite di 71 euro a
Comune.
La destinazione della spesa sociale per target o ambito di intervento, sempre riferita
all’anno 2012 è così rappresentata:
Destinazione spesa sociale per target (valori percentuali)
Il dato, pur rilevando una categoria di spesa come quella “socio-sanitaria” che risulta
generica rispetto al target (potrebbe essere riferita soprattutto ad anziani e disabili),
mette in risalto come il sistema di spesa sia fortemente concentrato sul target “Minori e
Famiglia”.
L’analisi sulla spesa per alcuni servizi disciplinati dalla normative regionali e il cui costo
è parzialmente coperto dal Fondo Sociale Regionale (servizi di nidi/micronidi, comunità
minori, ADM, RSA, CDI, SAD, RSD, CDD, CSE, SADH), ci offrono un’informazione
sulle differenze di costo di tali servizi e sul livello di compartecipazione da parte degli
utenti e delle famiglie a tale costo.
13
Totale
Ambito
Totale utenti
beneficiari
Totale spesa a
carico Comuni
1.991
€ 7.446.008
Spesa comunale Co-partecipazione
media per utente media per utente
€ 3.740
€ 854
Incidenza copartecipazione
utente
19%
Il dettaglio di questo dato nei diversi sub-ambiti mette in evidenza come tali servizi
abbiano costi diversi (medi) per utente anche molto differenti tra loro e come la quota di
compartecipazione alla spesa da parte degli utenti sia molto disomogenea.
Costo servizi e compartecipazione alla spesa degli utenti
€ 7.000
35%
€ 6.000
12%
€ 5.000
€ 4.000
€ 854
€ 3.740
€ 3.000
€ 2.024
€ 626
19%
24%
€ 4.650
32%
€ 3.775
€ 874
37%
€ 2.753
€ 891
€ 2.000
€ 1.093
€ 2.283
€ 1.518
€ 1.000
€0
Totale Ambito Sub-ambito
Castelverde
Sub-ambito Sub-ambito Sub-ambito
Cremona Pizzighettone
Soresina
Sub-ambito
Vescovato
Un ultimo elemento di contesto riguarda l’andamento nell’ultimo triennio dei
trasferimenti all’Ambito Distrettuale di Cremona a valere sui principali fondi di
finanziamento della spesa sociale, ovvero il Fondo Nazionale Politiche Sociali, il Fondo
Nazionale Non Autosufficienza e il Fondo Sociale Regionale. Il dato che emerge è
quello di una rilevante incertezza dei trasferimenti, che risentono della ancora elevata
instabilità del bilancio dello Stato.
Anno 2012
Fondo Nazionale Politiche Sociali
Fondo nazionale Non Autosufficienza
Fondo Sociale Regionale
Totale
Anno 2013
Anno 2014
€ 321.633,00
-
€ 677.105,00
€ 79.426,84
-
€ 508.438,00
€ 850.000,00
€ 860.000,00
€ 780.000,00
€ 1.251.059,84
€ 860.000,00
€ 1.965.543,00
2.3. Gli esiti della programmazione sociale 2012-2014
La programmazione del triennio 2012–2014, definita nel piano di zona “Lavorare
insieme per un sistema di welfare territoriale - Idee ed azioni per la
programmazione sociale”, nata in un periodo di assoluta assenza di risorse,
considerava alcune direttrici, in continuità con il precedente piano di zona ed il lavoro in
essere:
1. Una attenzione al governo del sistema, con un consolidamento dei rapporti con
i soggetti istituzionali, il Terzo Settore ed il mondo dell’Associazionismo e del
Volontariato, le Organizzazioni Sindacali.
2. Il lavoro del Servizio Sociale nell’organizzazione dei servizi, del lavoro e nella
formazione.
14
3. L’uniformità nel livello qualitativo dei servizi e degli interventi
4. Le politiche tariffarie di Ambito
5. L’adozione di misure innovative di contrasto alla povertà
6. La messa in campo di sperimentazioni, volte al loro consolidamento.
In linea con le indicazioni regionali, è stata messa in campo una strategia volta da una
parte a stabilire una regolazione uniforme del sistema dell’offerta e del sistema di
accesso, e dall’altra ad una operatività concreta.
Il lavoro intenso svolto dal territorio evidenzia un raggiungimento parziale degli obiettivi
inizialmente previsti, sia per la complessità connaturata nella frammentazione dei
Comuni sia per la mancanza delle risorse necessarie.
Il governo del sistema ha visto una reale intensificazione della rete e delle alleanze,
in particolare con l’Azienda Sanitaria Locale, l’Azienda Ospedale e gli Uffici di Piano di
Crema e di Casalmaggiore, e soprattutto con il Terzo Settore, l’Associazionismo ed il
Volontariato.
In tale contesto, sono state concordate ed attuate azioni volte al miglioramento del
sistema di qualità dei servizi, ultimando l’accreditamento degli interventi e dei servizi
del sistema sociale del cremonese, così come indicato nelle linee di indirizzo regionali.
Il Piano di Zona 2012-14, al fine di conseguire un uniforme livello qualitativo dei servizi
sociali e di integrazione sociosanitaria e di realizzare un miglior coordinamento degli
interventi nel territorio, prevedeva che attraverso il processo di accreditamento si
ottenessero i seguenti obiettivi:
a) superare la frammentazione dei servizi e degli interventi sul territorio;
b) garantire la copertura su tutto il territorio di riferimento;
c) razionalizzare l’offerta rispetto alla domanda espressa;
d) offrire pari opportunità ai cittadini e livelli adeguati di informazione;
A dimostrazione del buon esito di tale percorso, si ritiene importante menzionare lo
studio di Ancitel Lombardia “Analisi delle strategie e delle forme di erogazione dei
servizi di assistenza presso ASL e Comuni. Analisi della letteratura e benchmark
comparativo”, svolto nell’ambito del progetto “Attivabili”, per il quale il modello di
accreditamento permette:
- una maggiore responsabilizzazione del cittadino
- una diminuzione del carico gestionale per l’ente locale
- lo sviluppo della competizione sulla qualità
- una maggiore attenzione del singolo utente alla qualità
- maggiori possibilità di investimento
Lo studio afferma: “In definitiva il sistema di accreditamento puro sembra garantire una
più alta fluidità dei processi di regolazione ponendo, al centro della struttura, il soggetto
regolatore che vanta legami diretti con i soggetti che regola. I criteri regolativi sono
univoci e si trasferiscono di fatto, tramite i fornitori delle prestazioni, a tutti i cittadini
residenti nei comuni del distretto”.
Il triennio 2012-2014 ha visto lo sviluppo della gestione associata delle risorse, con
trasferimenti all’Azienda Sociale del Cremonese delle disponibilità finanziarie per
l’attuazione di interventi e servizi nel campo della disabilità, delle azioni a favore dei
minori e delle famiglie, dei servizi al lavoro e degli interventi nei confronti delle persone
in situazioni di fragilità. Questo ha comportato indubbi vantaggi sia in termini
organizzativi sia in termini economici sia in termini di relazione con il sistema degli
operatori del Terzo Settore.
A proposito del servizio sociale, sono state avviate alcune riflessioni circa
l’organizzazione dello stesso, con la costituzione di un gruppo stabile di lavoro, e
l’indicazione di forme sperimentali di équipe/gruppi territoriali, con una attenzione a
gruppi di Comuni, a prescindere dalla organizzazione dei sub-ambiti, definiti a livello
politico.
Importante, inoltre, è stato il lavoro di organizzazione della formazione continua degli
operatori sociali dei Comuni e delle altre Agenzie presenti nel Distretto.
15
Nel corso del triennio, in sintonia con il lavoro di organizzazione dei servizi e
l’omogeneizzazione delle modalità di accesso, l’Ambito Distrettuale ha dedicato ampio
spazio alla definizione di politiche tariffarie coerenti con il sistema, sia in termini di
costi sia in termini di compartecipazione ai servizi ed agli interventi da parte dei cittadini.
Da segnalare, l’uniformità raggiunta sui servizi per la disabilità e su alcuni servizi, con
l’approvazione di regolamenti distrettuali, e la definizione di criteri distrettuali sui
controlli e la conseguente stipula di convenzione con la Guardia di Finanza.
Questo lavoro si è intensificato con la necessità di dare una regolamentazione
distrettuale al tema dell’accesso e della compartecipazione, a seguito della entrata in
vigore del nuovo I.S.E.E. e delle indicazioni regionali.
Le misure di contrasto alla povertà hanno visto forme di intervento innovative legate
al coinvolgimento delle persone, in progetti mirati, e la generazione di effetti positivi
sulle dinamiche comunitarie. Nel corso delle ultime due annualità, sono state
sperimentate e consolidate le progettualità legate ai “lavori di pubblica utilità” ovvero di
“utilità sociale”, con il coinvolgimento del Servizio di Inserimento Lavorativo
dell’Azienda Sociale del Cremonese, Ente accreditato per i servizi al lavoro.
La programmazione triennale prevedeva la messa in campi di tredici sperimentazioni,
con la conseguente ricerca di finanziamenti ed il loro successivo consolidamento.
Nelle linee di indirizzo regionali era indicata, quale fondamentale, la sperimentazione
territoriale quale metodo per “sviluppare conoscenze e nuove forme di intervento, con
l’obiettivo di integrare risorse pubbliche e private e di attrarre altre risorse del territorio.
Il partenariato dovrà caratterizzarsi per ampiezza e qualificazione (numerosità,
tipologia e rappresentatività dei soggetti coinvolti), corresponsabilità degli attori rispetto
alle azioni condivise nel progetto, natura del partenariato (occasionale o già
sperimentata sul territorio), capacità di mettersi in relazione con altri soggetti o altre
reti”.
Undici delle tredici sperimentazione sono state portate a compimento, con una
continuità nella prossima programmazione triennale 2015-2017.
Si ritiene di menzionare, tra le altre,
§ i progetti “Coninfamiglia” e “Obiettivo famiglia”, che hanno permesso una
implementazione del sistema di conoscenza, attraverso la cartella sociale
informatizzata;
§ il progetto “Family card”, con la costituzione di una rete di operatori del profit e
del no profit per l’attuazione di politiche agevolative a favore delle famiglie
numerose;
§ il progetto “Tutela”, con l’intensificazione dei rapporti con il Tribunale per i
Minorenni di Brescia, sia mediante il sistema informatico sia attraverso la
presenza di operatori sociali.
Il lavoro del triennio costituisce una base importante e necessaria per la futura
programmazione.
Le risorse gestite nel triennio 2012-2014 sono state le seguenti:
CONSUNTIVO RISORSE GESTITE TRIENNIO 2012-2014
Anno 2012
Entrate dai Comuni
3.227.000
Entrate da Fondo Naz. Politiche Sociali
Entrate da Fondo Non Autosufficienza
Anno 2013
3.190.500
Anno 2014
3.384.895
321.633
-
677.105
79.427
-
508.438
Entrate da Fondo Sociale Regionale
850.000
860.000
780.000
Altri finanziamenti
322.649
900.677
350.437
4.800.709
4.951.177
5.700.875
16
3. L’INTEGRAZIONE TRA AMBITI DISTRETTUALI E TRA
POLICY: VERSO UN PATTO TERRITORIALE PER IL NUOVO
WELFARE GENERATIVO
La gente starebbe meglio se cooperasse, adempiendo
ciascuno al proprio compito. Ciascuno, però, trae maggior
vantaggio sottraendosi ai propri impegni, nella speranza che
saranno gli altri ad agire. Inoltre, se anche gli altri si tirassero
indietro, converrebbe ancora non fare niente, piuttosto che
essere l’unico sciocco ad agire. Naturalmente, se ciascuno
pensa che il lavoro lo faranno gli altri, nessuno parteciperà e
tutti staranno peggio di quanto sarebbe successo se avessero
cooperato.
Putnam R.D., Capitale sociale e individualismo.
Crisi e rinascita della cultura civica in America
3.1. L’integrazione tra diverse policy per un welfare generativo
Un orientamento di fondo della strategia di programmazione distrettuale è
rappresentato dall’obiettivo di promuovere maggiori livelli di integrazione degli
interventi e delle risorse che compongono il sistema di welfare locale. Si tratta di
ricomporre le frammentarietà che quotidianamente rileviamo nei nostri contesti di
lavoro e che ostacolano il raggiungimento di obiettivi condivisi o, ancora peggio,
causano spreco di risorse, moltiplicarsi di interventi, a volte anche contrapposti, e
disorientamento negli operatori e nei soggetti portatori di bisogno.
L’integrazione, prima di essere una messa in comune di pezzi diversi, è soprattutto la
ricomposizione di una visone unitaria del sistema di welfare, alla cui costruzione
partecipano con funzioni e ruoli diversi ambiti differenti di politica pubblica territoriale.
Questo “mosaico del welfare” è quanto mai evidente nel contesto attuale in cui le
condizioni socio-economiche della popolazione sono peggiorate e le condizioni di
precarietà e incertezza si sono moltiplicate. L’integrazione è quindi un valore-guida
perché
- è necessaria per non disperdere le risorse
- è utile perché permette di perseguire gli obiettivi con maggiore efficacia e
impatto
- è innovativa perché permette di trovare nuove soluzioni ai problemi.
Una strategia di integrazione efficace è possibile a partire dalla individuazione di
oggetti di lavoro comuni a diverse policy e organizzazioni, rispetto ai quali i vari
soggetti possono individuare il proprio ruolo specifico, il proprio contributo e il valore
aggiunto rappresentato dal contributo di altri.
Tra i possibili oggetti di lavoro che oggi possono essere generativi di un pensiero e di
una azione integrata, il Piano di Zona ne individua alcuni (tra gli altri), presentati nel
seguente schema:
OGGETTO DI LAVORO
(PROBLEMA)
Problematiche legate
alla mancanza e
precarietà di lavoro
POLICY INTERESSATE E SPECIFICO
METODI E STRUMENTI DI INTEGRAZIONE
CONTRIBUTO
Politiche sociali: valutazione personale,
protezione sociale, sostegno alla
perdita di reddito, empowerment.
Politiche attive del lavoro: sostegno
all’occupabilità, all’adattabilità,
all’imprenditorialità.
Politiche della formazione:
riqualificazione professionale,
riconoscimento delle competenze.
17
Equipe integrate tra operatori
sociali, operatori dei servizi per il
lavoro, operatori della formazione
professionale.
Patti di reciprocità tra Servizi e
Beneficiario.
Protocolli di collaborazione tra
Servizi e Rappresentanze datoriali.
Problematiche delle
persone connessa
all’accesso al
mantenimento e alla
gestione della propria
abitazione
Politiche sociali: valutazione personale,
protezione sociale, sostegno alla
perdita di reddito, sviluppo di
responsabilità personale.
Politiche abitative: nuovi modelli di
abitare sociale; nuove forme di
contratto di affitto; forme di microcredito
e garanzie sui mutui.
Equipe integrate tra operatori.
Patti di reciprocità tra Proprietari di
immobili, inquilini o acquirenti,
sistema creditizio, servizio sociale.
Promozione dei diritti e
delle opportunità per
infanzia e minori
Politiche per la prima infanzia: servizi
educativi e di cura maggiormente
accessibili.
Politiche sociali: prevenzione del
disagio e sviluppo delle competenze
personali
Politiche educativo e scolastiche:
sviluppo dei diritti e doveri di
cittadinanza.
Equipe integrate di operatori sociali
e operatori educativi.
Protocolli di collaborazione tra
servizi sociali e istituti scolastici.
Forme di sostegno al reddito mirate
alla fruizione di servizi educativi per
prima infanzia.
Le politiche sociali possono diventare funzionali alla rilettura di altre politiche territoriali,
dando vita ad intrecci di competenze da cui possono nascere innovazioni. Perché
questo possa accadere diventa importante evidenziare alcune raccomandazioni:
à coinvolgere il mondo produttivo e imprenditoriale nell’intero processo e nella
individuazione di settori di innovazione imprenditoriale, in una logica di “impresa
generativa”6
à costruire maggiore dialogo tra sistema formativo e sistema produttivo
à declinare gli strumenti di politiche attiva affinché diventino premianti per il
processo di autonomia della persona e non mirare solo all’adempimento
dell’inserimento (precario) nel mercato del lavoro.
à dotare il territorio di strumenti stabili e condivisi di lettura dei dati e delle
conoscenze
à promuovere e consolidare funzioni diffuse di “sensori sociali” in vari luoghi di
vita, costruendo reti flessibili tra formale e informale
à costruire intrecci tra mercato pubblico e privato della casa in forme e modalità
diffuse
3.3.1. Policy integrate e nuove forme di povertà
Il tema dell’integrazione tra policy differente risulta particolarmente necessario per
affrontare i fenomeni legati alle cosiddette “nuove povertà”. Si tratta di un fenomeno
ancora “grigio”, ma ben riconoscibile in tutti quei luoghi (formale e spesso informali) a
cui le persone si rivolgono per chiedere un aiuto e qualche orientamento per affrontare
situazioni negative della vita.
Il tema delle vulnerabilità e delle nuove fragilità assume tratti trasversali nella
cittadinanza, facendo riferimento a quello che è stato chiamato “ceto medio impoverito”.
Com’è noto, inoltre, la crisi economica di questi anni ha portato a un marcato
indebolimento del ceto medio e al relativo aumento del numero dei cosiddetti
“vulnerabili”, ossia coloro che, pur trovandosi improvvisamente in una condizione di
forte difficoltà economica, non si considerano e non vengono considerati poveri.
Sempre più spesso – e per effetto di un avvenimento destabilizzante, riconducibile
nella maggior parte dei casi alla crisi – persone che vivono in condizioni di normalità si
trovano catapultate in situazioni di disagio economico e sociale che non sono in grado
di fronteggiare autonomamente.
6
http://www.generativita.it/focus/idee/2011/05/09/riflessioni-sullimpresa-generativa/
18
In Lombardia, come si evince dall’ultimo rapporto Eupolis7, le situazioni di povertà sono
caratterizzate da una diffusione quanti/qualitativa variabile in relazione alla densità
demografica: tendenzialmente più concentrate quantitativamente nelle aree urbane,
con prevalenza di povertà relazionale, o dell’isolamento, o rarefazione di capitale
sociale; meno concentrate nelle aree a bassa densità abitativa (la maggior parte delle
provincie lombarde, tra cui Cremona), con prevalenza di povertà multifattoriale per la
scarsità di servizi e reti di aiuto consolidate. Il territorio cremonese non sfugge a tale
situazione.
Cremona è tra le città con un tasso di povertà materiale superiore al 5%: “Per quanto
riguarda le possibili indicazioni provenienti dalla lettura dei contesti territoriali, si può
notare come in ben 9 su 12 capoluoghi di provincia sia presente un’intensità della
povertà materiale superiore al 5%: Varese (10,9%), Milano (10,3%), Cremona (9,3%)”8.
L'emergere di nuove forme di vulnerabilità e povertà sociale nel territorio cremonese,
inoltre, mette in evidenza la difficoltà del sistema di offerta sociale territoriale nel
rispondere adeguatamente ai bisogni e ai problemi posti. Nonostante gli sforzi compiuti,
il sistema di welfare sociale distrettuale appare ancora troppo centrato attorno al
modello classico, che tende a circoscrivere i problemi in relazione alla categorie di
persone (anziani, minori, disabili), alle tipologie di bisogno (residenziale, semiresidenziale, domiciliare) e alla classificazione della fragilità. I servizi pubblici rischiano
dunque di apparire inadeguati, per il loro mantenersi entro un ambito caratterizzato da
riposte
standard
a
categorie
di
persone,
scarsa
propensione
alla
flessibilità/flessibilizzazione interventi erogati/erogabili, ridotta partecipazione attiva dei
destinatari, scarsa propensione alla sperimentazione di servizi nuovi con diverso target
(prima di formalizzare un'unità d'offerta codificata).
Nell’ambito del sistema normativo e programmatorio regionale, oltre alle politiche
espressamente rivolte a combattere situazioni di disagio ed esclusione sociale, vi è
una vasta gamma di interventi destinati di fatto prioritariamente alla fascia di
popolazione povera o fortemente vulnerabile, pur in un quadro nazionale in cui l’Italia
(insieme alla Grecia) sono i Paesi che non hanno attivato una simile misura di
protezione sociale di ultima istanza (il cosiddetto “reddito minimo”).
Nell’ultimo triennio Regione Lombardia ha istituito alcune forme di sostegno “attivo” al
reddito, privilegiando di volta in volta categorie specifiche di soggetti. In particolare
l’attenzione della Regione sembra rivolgersi alle famiglie con figli e al sostegno alla
natalità. Si pensi ad esempio ai Fondi Nasko e Cresco, che garantiscono un contributo
mensile alle madri in condizioni di indigenza a fronte di un progetto personalizzato
messo in atto dai consultori familiari. Come spesso accade, peraltro, misure come
quelle descritte risultano a scavalco fra due branche delle politiche sociali: quelle a
sostegno della famiglia e quelle di contrasto alla povertà.
In questo quadro, gli obiettivi perseguibili nel triennio 2015-2017 possono orientarsi a
sviluppare e promuovere sinergie e interazioni (attivazione delle competenze di
ciascuno, in termini di capacità di lettura e di proposta) con tutti gli attori (i soggetti
istituzionali, la rete dei servizi, oltre che i soggetti destinatari del progetto), per
impostare un “sistema di allerta” capace di cogliere le situazioni di fragilità sociale nei
contesti locali (e, laddove possibile, prevenirne la cronicizzazione ed evitare interventi
basati prevalentemente sull'emergenza).
La costituzione del nodo cremonese dell'Alleanza contro la povertà può rappresentare,
da questo punto di vista, un importante segnale che va nella direzione di provare a
costruire sinergie efficaci tra pubblico e privato (e più in generale con le risorse attive
nelle comunità locali).
7
8
Eupolis Lombardia, L’esclusione sociale in Lombardia. Quarto Rapporto 2011, Milano 2013.
Ibidem
19
Per raggiungere tale obiettivo, si tratta
ALLEANZA CONTRO LA POVERTA’
Un campo di azione che il Piano di Zona intende
di mettere in gioco saperi, competenze,
coinvolgere nelle strategie di programmazione
servizi, idee da parte di tutti gli attori
sociale è quello che è stato lanciato dall’Alleanza
che nel territorio operano sul tema, al
contro la Povertà, attiva anche nel nostro
fine di valutare insieme piste di possibili
territorio. Obiettivo dell’Alleanza è la creazione di
interventi condivisi, buone prassi da
un Piano nazionale contro la povertà che stabilisca
un livello essenziale delle prestazioni sociali che
esportare nei Comuni dell'Ambito,
nuove collaborazioni e modelli operativi. devono essere garantite dallo Stato, e che preveda
misure d’intervento che si basino su una logica non
A tale scopo, si ritiene utile:
strettamente
assistenziale,
ma
che
anzi
• realizzare momenti e spazi di analisi
sostengano un atteggiamento attivo dei soggetti
beneficiari. A livello locale, il rapporto tra Piano di
riflessiva dell'esistente (mappatura
Zona e Alleanza contro la Povertà si potrà tradurre
territoriale), promuovere opportunità
attraverso
azioni
di
informazione
e
di sperimentare iniziative che
sensibilizzazione, di proposta rispetto ai livelli di
valorizzino l'esistente in un'ottica di
governo nazionale e regionale, di progettazione di
innovazione
(nel
metodo),
di
interventi mirati di conoscenza e di riposta.
sussidiarietà e integrazione tra
soggetti diversi, rafforzare e consolidare "sistemi di allerta" territoriale diffusi che
permettano in un territorio geograficamente frammentato di favorire collegamenti tra
i vari attori, migliorare l'efficacia degli interventi e coinvolgere direttamente come
protagonisti coloro che di solito vengono definiti "destinatari" o "utenti".
• progettazioni mirate e sperimentazioni di nuovi modelli di intervento sussidiario a
partire dalle esperienze in atto (ad es. custode sociale per persone anziane fragili e
in condizioni di povertà, mediatori condominiali in quartieri periferici di Cremona per
prevenire e ridurre conflitti sociali in contesti di povertà relazionale; progetto Family
Card per sostenere famiglie fragili con carichi di cura pesante mediante una rete
locale di sconti su acquisto beni materiali, progetto “Donne al Lavoro”, etc.)
Più in generale, risulta necessario investire in programmi territoriali nei confronti delle
fasce di povertà “moderata”, specie per quanto riguarda l’attivazione di progetti di
empowerment nonché valorizzazione delle potenzialità dei beneficiari.
E’ sempre più necessario generare degli sconfinamenti fra interventi di politiche
differenti. In particolare emerge la necessaria collaborazione fra politiche di contrasto
alla povertà, politiche del lavoro e politiche per la casa, vista l’importanza crescente
che queste ultime rivestono all’interno delle programmazioni regionali.
Da ultimo, vale la pena ricordare che vi è una gamma più ampia di politiche che pur
rivolte a tutte le famiglie, possono generano conseguenze positive sulla condizione dei
nuclei più vulnerabili. Si pensi alle politiche di conciliazione fra lavoro e carichi di cura,
che facilitano l’equilibrio tra responsabilità di cura familiare e impegni lavorativi,
riducendo il rischio di povertà, alle politiche sanitarie che determinano il livello di
compartecipazione alle spese per la salute, o ancora alle politiche di social housing.
3.2. Le strategie interdistrettuali degli Ambiti di Cremona, Crema, Casalmaggiore
In attuazione delle linee guida regionali di cui alla DGR n. X/2941/2014, ma soprattutto
quale continuità alla prassi di confronto maturata in occasione di specifiche esperienze
di lavoro integrato a livello inter distrettuale (ad esempio: alleanze per la conciliazione,
bando welfare in azione, piano territoriale giovani) gli Ambiti distrettuali di Cremona,
Crema e Casalmaggiore e l’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Cremona
intendono attuare un percorso finalizzato alla costruzione unitaria e integrata di alcune
sezioni del nuovo documento di programmazione del welfare locale. In particolare, le
aree di lavoro rispetto a cui si prevede un percorso integrato interdistrettuale sono le
seguenti.
20
3.2.1. Azione di potenziamento del sistema di conoscenza
La Cabina di regia integrata tra ASL e Comuni ha ritenuto importante sostenere la
predisposizione dei Piani di Zona 2015-2017 e la loro attuazione attraverso la
definizione di un percorso di potenziamento del sistema della conoscenza territoriale in
materia socio-assistenziale e socio-sanitaria, perché il territorio possa giungere ad una
lettura omogenea dei bisogni prevalenti, delle risposte più significative esistenti e/o da
sviluppare e degli attori in campo
In riferimento da quanto previsto dalla Linee Guida regionali, si prevede che in sede di
Cabina di regia si giunga alla costruzione di una sezione unitaria da inserire nei tre
Piani di Zona che illustri:
§ l’analisi dei bisogni (è possibile utilizzare i dati di osservatori ASL, spesa sociale,
Sistema di conoscenza di welfare locale, flussi integrati ASL/Ambiti, fonti altri
enti quali ad esempio ISTAT, Pubblica Istruzione, INPS, ecc…);
§ l’analisi delle risposte, avendo cura di evidenziare se il tipo di offerta è
“tradizionale” oppure se si sono già attivate delle nuove progettazioni di
superamento dell’attuale asset di offerta sociale (eventuali sperimentazioni in
corso); se si sono già attivate delle forme di integrazione operativa tra i diversi
Ambiti (parte o tutti quelli del livello territoriale ASL).
§ l’analisi dei soggetti e dei network attivi sul territorio.
Al fine di meglio interpretare il significato di questo lavoro congiunto e per dare maggior
valore all’esigenza riconosciuta di ricomposizione degli strumenti di analisi del contesto
già in essere, si delinea la scelta di realizzare tale integrazione della conoscenza
rispetto a tre focus tematici, rispetto a cui giungere ad una lettura omogenea dei
bisogni prevalenti, delle risposte più significative esistenti e/o da sviluppare e degli
attori in campo. I tre focus individuati sono:
à Non autosufficienza e disabilità
à Famiglie con minori
à Vulnerabilità e nuove forme di emarginazione
Le indicazioni di sviluppo di ogni tema sono descritte nell’allegato “Sistema di
conoscenza integrato” al presente documento, sviluppato in sede di Cabina di Regia.
Ciascun focus vedrà un Ambito distrettuale come “coordinatore”. Ogni tema sarà
approfondito e sviluppato in un anno del triennio di validità del Piano di Zona, secondo
la seguente indicazione:
- nel 2015 verrà approfondito il focus “non autosufficienza”
- nel 2016 verrà approfondito il focus “famiglie con minori”
- nel 2017 verrà approfondito il focus “nuove povertà”.
Il risultato atteso è quello di dar vita ad un sistema di conoscenza critico (indicatori
sincronici e diacronici), condiviso (costruzione di senso e di prospettiva), aperto
(multi-livello e multi-attore), facendo leva su risorse dell’ASL e sui risorse dei Piani di
Zona.
3.2.2. L’Integrazione sociosanitaria
Le Linee Guida regionali richiamano i territori a condividere in sede di Cabina di regia
una sezione unitaria che indichi:
§ obiettivi e azioni condivise per la realizzazione dell’integrazione sociale e
sociosanitaria
§ interventi/azioni di sistema previsti per il raggiungimento degli obiettivi;
§ modalità di integrazione (informazione/formazione, incontri cadenzati, equipe
multidisciplinare, cartella sociosanitaria, …);
21
§ risorse impiegate (finanziarie e/o
LO SVILUPPO DELLA FUNZIONE DI PROTEZIONE
professionali);
GIURIDICA
Nell’ambito della sinergia tra l’ASL di Cremona e
§ strumenti
utilizzati
(protocolli,
l’Azienda Sociale Cremonese, è emersa la necessità di
procedure, banche dati);
porre particolare attenzione allo sviluppo della funzione
§ strumenti di valutazione, indicatori
di
protezione
giuridica,
quale
processo
di
accompagnamento e tutela delle persone con fragilità.
di esito e range di valutazione
Sono sempre più numerose le situazioni complesse in
(si/no, % raggiungimento, ecc…);
carico ai servizi territoriali, che richiedono una forma di
tutela. Là dove la condizione di non autosufficienza si
§ tempistica di realizzazione.
intreccia con la solitudine profonda o con la presenza di
Anche in questo caso si delinea la
contesti familiari problematici, diventa necessario
scelta condivisa di dare continuità e
procedere da parte dell’Autorità Giudiziaria alla nomina
di amministratori pubblici e/o professionisti resisi
sviluppo
ad
un
percorso
di
disponibili all’incarico di Amministratore di Sostegno.
integrazione che ha trovato le proprie
Ciò spesso è difficilmente sinonimo di sostegno della
basi nel triennio precedente e che
persona fragile nei momenti della vita quotidiana e nelle
scelte che essa comporta, così come esprimono i
declina una nuova serie di obiettivi
principi ispiratori della Legge 6/2004.
condivisi e sfidanti per il triennio che si
Proprio a supporto di queste funzioni di tutele e
sostegno è stato sottoscritto un protocollo di intesa tra
va ad aprire.
Associazioni di tutela, con lo scopo di promuovere
A tale proposito si conferma la forte
forme di coordinamento tra gli amministratori di
volontà di investimento sul livelli di
sostegno, di curarne la preparazione e la formazione, di
promuoverne il ruolo e la diffusione tra i cittadini (anche
coordinamento tecnico tra i tre uffici di
evitando il ricorso del Giudice Tutelare alla nomina di
piano, le aziende sociali e la direzione
ufficio di Amministratori Pubblici). Tale coordinamento
sociale ASL quale spazio di disamina
rappresenta un importante interlocutore degli Ambiti
Distrettuali.
e lavoro preparatorio a favore della
Cabina di regia, luogo privilegiato di
incontro sui temi dell’integrazione sociosanitaria tra amministratori locali, tecnici
comunali e tecnici ASL.
LA CONTINUITÀ DELLE CURE IN FAVORE DELLE PERSONE NON AUTOSUFFICIENTI
Le intese interistituzionali in merito all’integrazione socio-sanitaria, hanno permesso la sperimentazione delle
equipe pluriprofessionali, della valutazione multidimensionale, del Piano di Assistenza Integrato; aspetti
metodologici decisivi per il sostegno alle persone non autosufficienti. Tuttavia, sono ancora aperte numerose
criticità nella continuità delle cure, siano esse svolte all’interno del domicilio, siano esse da attivare (o riformulare)
seguendo il movimento dei ricoveri e delle dimissioni degli anziani dai presidi ospedalieri e riabilitativi.
L’adozione di un “budget di cura” (o dote di cura) potrebbe rappresentare una modalità di ricomposizione delle
risorse e dei servizi, per evitare o limitare le interruzioni (o le sovrapposizioni) delle risposte al bisogno, garantire
continuità di cura, promuovere la competenza di agire della rete familiare.
Le principali strategie e orientamenti di integrazione sociosanitaria sono descritti nel
documento “Potenziamento integrazione sociale e sociosanitaria” (allegato al Piano di
Zona, per farne parte integrante), elaborato dalla Cabina di Regia, che indica i seguenti
punti di sviluppo:
§ vigilanza e appropriatezza sull’offerta socioassistenziale
§ tutela minori
§ valutazione multidimensionale ADI-SAD (budget di cura)
§ presa in carico e ricovero utente cronico psichiatrico (collaborazione con
Aziende Ospedaliere)
§ piano locale per la residenzialità “leggera”
§ Sistema informativo sociale e socio-sanitario (cartella sociale “condivisa”)
§ sviluppo della funzione di protezione giuridica e della figura dell’amministratore
di sostegno
§ modello uniforme per l’assistenza e l’integrazione sociale dell’alunno disabile
§ presa in carico integrata dei soggetti con disabilità, con specifica attenzione ai
progetti di vita indipendente
§ presa in carico integrata del “tempo di attesa” per l’accesso alle RSA.
22
3.2.3. Il progetto Well-Fare Legami
Il progetto “Well-Fare Legami” è nato dalla collaborazione delle istituzioni locali e delle
principali agenzie di welfare e di rappresentanza del territorio provinciale, con capofila il
Comune di Cremona. E’ stato ammesso al contributo di Fondazione Cariplo nell’ambito
del bando “Welfare in Azione” e sarà sviluppato nel triennio 2015-2017. I contenuti e la
scansione temporale del progetto ne fanno un alleato fondamentale della
programmazione inter-distrettuale e dello sviluppo dei Piani di Zona di Cremona,
Crema e Casalmaggiore.
Il tema centrale del progetto è quello della vulnerabilità e delle nuove povertà. Il
problema sociale della vulnerabilità descrive le condizioni di un segmento della
popolazione che presenta fattori di rischio, all’interno di macro fenomeni sociali
riconoscibili, quali la disoccupazione, la precarietà lavorativa, gli sfratti e la precarietà
abitativa, la debolezza dei legami familiari/parentali. Si tratta di condizioni una sorta di
area grigia, difficilmente classificabile, posta tra un segmento della popolazione in
evidenti situazioni di marginalità e non autonomia e un segmento della popolazione
che mantiene (ed espande) i propri livelli di sicurezza e protezione sociale. La
vulnerabilità è una situazione di vita caratterizzata dall'accesso intermittente alle risorse
materiali fondamentali, dalla fragilità del tessuto familiare e dalla mancanza di risorse
progettuali sui cui fare perno per impostare la propria vita. Più che ad una categoria di
persone definite, la vulnerabilità rimanda ad una condizione sociale di “corrosione”
della biografia delle persone. E' una condizione di “sospensione”, che comporta un
senso di incapacità, la negazione dell'esperienza acquisita, il venire meno della
progettualità, il senso di vergogna sociale. E’ vulnerabile chi non possiede la capacità
e/o la possibilità di elaborare un libero e autonomo progetto di partecipazione alla vita
sociale e alla comunità.
Il progetto si pone l’obiettivo di promuovere benessere e ricchezza relazionale quali
esiti di un nuovo modello di welfare locale capace di generare valore. L’iniziativa
progettuale si propone quindi di sostenere un forte processo di cambiamento culturale
e operativo, in modo che il “lavoro sociale” diventi:
- un processo di capacitazione delle persone, considerate come risorsa, come
soggetti attivi chiamati a recuperare, mantenere e vivere responsabilmente il proprio
progetto di vita all’interno della propria comunità di appartenenza;
- un fattore di reciprocità tra la singola persona in difficoltà, altre persone che
condividono il problema e l’intera comunità.
Il miglioramento atteso è il superamento della condizione di fragilità connessa
all’isolamento relazionale, alla mancanza di reti familiari e amicali e alla limitata
possibilità di accesso alle opportunità e alle condizioni benessere che rendono
possibile un progetto di vita personale e comunitario.
Di seguito vengono descritte in sintesi le azioni del progetto.
Azione 1 – Patti gener-attivi per l’inclusione sociale attiva e per l’autonomia
L’azione intende sperimentare una pratica professionale “comunitaria” denominata “patto
gener-attivo”, che allarga la logica della presa in carico da parte dei servizi, orientando
verso la costruzione di un’alleanza tra beneficiario e gli attori pubblici e del privato sociale
del sistema di welfare. Il Patto agisce su due dimensioni: 1) il lavoro sulle risorse della
persona e del suo contesto e non solo sulle fragilità; 2) il rapporto di reciprocità tra supporto
e azioni di “restituzione” alla comunità. L’azione del “patto gener-attivo” sarà supportato da
uno specifico “budget di welfare personale” (indentificato mediamente in euro 2.000 per un
numero previsto di circa 250 “patti” nell’intero territorio provinciale), quale strumento di
attivazione di azioni di inclusione attiva e di sostegno alla reciprocità.
23
Azione 2 – Laboratori di Comunità
L’azione prevede l’attivazione di Laboratori di comunità per coinvolgere le persone e gli
attori di un contesto definito a leggere insieme i problemi, ad ascoltare i bisogni e a
progettare le possibili modalità di intervento. Con i Laboratori si vuole puntare a
considerare la comunità come protagonista, un luogo di relazioni in cui i cittadini non sono
solo portatori di bisogni, ma anche di competenze e di risorse. Il cambio di prospettiva è
generativo delle capacità di auto-tutela e cura della comunità stessa, intesa come
“intelligenza collettiva”, che sa trovare soluzioni ai problemi, è capace di creare legami
sociali e reti di prossimità che possono sorreggere le fragilità al proprio interno. Per
animare e coordinare i laboratori di comunità il progetto prevede l’attivazione di 7 figure di
“community maker”. Sono previsti per ogni anno di progetto
- n. 15 “laboratori di comunità nei quartieri e paesi” (6 nel distretto cremonese, 6 nel
distretto cremasco, 3 nel distretto casalasco); ogni laboratorio ha un budget di
12.000 euro
- n. 5 “patti/laboratori con le imprese”; ogni patto ha un budget di 12.000 euro.
Azione 3 – Incroci in comunità (Civic Center)
L’azione prevede l’organizzazione di attività extrascolastiche, animative, culturali e
aggregative da realizzarsi in sedi e spazi opportunatamente selezionati (scuole, oratori,
luoghi di incontro), ritenuti e identificati come spazi aperti per la comunità, al fine di creare
un incrocio virtuoso tra bisogni di conciliazione, opportunità educative, creazione di legami.
Si prevede il coinvolgimento di realtà che abitualmente organizzano corsi collettivi ed
attività pomeridiane di natura ludica, artistica e sportiva in altre sedi, costringendo le
famiglie a farsi carico direttamente dei figli al termine delle lezioni scolastiche per portarli in
sedi diverse dalla scuola. Queste stesse realtà possono diventare promotrici di attività
rivolte anche agli adulti in fascia orario serale. L’azione si propone di modificare in modo
radicale il concetto di erogazione dei servizi, introducendo una modalità operativa fondata
dinamiche di aggregazione della domanda, valorizzando le risorse economiche che già
oggi le famiglie mettono in campo (domanda pagante), attivando azioni di coordinamento
dell’offerta profit e no profit (coopetition), secondo il modello win-win. Il compito di
coordinamento dei Civic Center sarà affidato a soggetti partner del progetto, tramite figure
professionali dedicate. Si prevede l’attivazione per ogni anno di progetto di n. 10
esperienze di “civic center” (4 nel distretto cremonese, 4 nel distretto cremasco, 2 nel
distretto casalasco) ed ognuna potrà utilizzare un budget per attività di euro 10.000.
Azione 4 - Wel(l)FARE LAB
Il processo di trasformazione che questo progetto intende avviare ha l’esigenza di
“sostenere la motivazione” dei professionisti e dei decisori pubblici del welfare, di ricostruire
la mappa dei cambiamenti in corso e delle conseguenze sul proprio operato professionale, di
individuare “salti elaborativi” che permettano di trovare soluzioni innovative dentro e fuori i
“confini del sociale” (verso le politiche attive del lavoro, verso il mondo dell’impresa, verso
altre politiche territoriali, verso le comunità locali). L’azione strutturerà luoghi di
apprendimento dall’esperienza. Si tratterà di un’azione “formativa” non in senso classico, ma
di un processo di apprendimento continuo in cui i saperi di chi opera sul campo sono
l’elemento centrale. Il Well-fare Lab sarà un laboratorio permanente di formazione attiva,
fondata sulle esperienze e sui saperi generati da partecipanti stessi, in un’ottica di peer
education e di learning by doing. Il prodotto finale atteso è l’elaborazione di un “Manifesto del
welfare comunitario e generativo”, una sorta di linea guida assunta dai vari attori del welfare.
Per tale azione sarà attivato un “comitato scientifico” che attiverà le competenze di alcune
agenzie specializzate.
24
Azione 5 - La comunicazione e il fundraising
Un progetto a vocazione comunitaria come Wel(l) FARE legami non potrà che vedere
l’implementazione di una strategia operativa in grado di sollecitare più mercati della
donazione (Grandi donatori, Corporate e Istituzioni, Individui). Saranno attivate campagne e
strumenti differenti per i vari mercati (anche con la possibilità di attivare una campagna di
emissione obbligazionaria/certificati di deposito a sostegno del progetto in collaborazione
con il Banco Popolare, aderente al progetto). L’obiettivo complessivo del triennio è quello di
raccogliere fondi per un valore totale di 700.000 euro.
3.2.4. Il Piano Territoriale per la conciliazione tra vita e lavoro
Regione Lombardia con la DGR del 12 dicembre 2013 - n. X/1081 “Disposizioni in
ordine alla valorizzazione delle politiche territoriali di conciliazione, dei tempi lavorativi
con le esigenze famigliari e delle reti di imprese che offrono servizi di welfare” ha di
fatto “collocato” il tema della conciliazione famiglia-lavoro (piano) da integrare
all’interno della programmazione territoriale ed in particolare nei Piani di Zona.
Proprio da questa premessa il territorio cremonese, è ri-partito ed è giunto alla stesura
del nuovo Piano Territoriale di Conciliazione 2014-15 con l’obiettivo di mettere in
campo azioni orientate alla “ri-conciliazione” tra la persona/famiglia ed il lavoro.
L’alleanza creatasi tra i diversi soggetti pubblici e privati - il territorio di Cremona è
stato luogo sperimentale in tema di conciliazione con la sottoscrizione in data
25/2/2011 dell’“Accordo di collaborazione per la realizzazione della rete territoriale per
la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro” - ha permesso la crescita di
consapevolezza nella rete territoriale per cui solo in una logica di integrazione delle
risorse e vicinanza al territorio, sia possibile realizzare cambiamenti organizzativi riconcilianti, duraturi nel tempo, soprattutto a fronte dell’attuale contesto socioeconomico.
L’ampiezza del tema è chiaramente indicata nelle linee regionali (dgr 1081/13): “la
conciliazione dal punto di vista di un accresciuto benessere personale e familiare e di
condizione per lo sviluppo del bene comune si conferma come terreno di gioco su cui
continuare ad investire energie per una riforma del welfare. I caratteri distintivi di
innovazione e trasversalità della conciliazione ne hanno fatto crescere nel tempo
l’interesse e resa piattaforma privilegiata per azioni fortemente integrate che hanno
visto l’attivismo di una molteplicità di soggetti concorrere al raggiungimento di un giusto
equilibrio tra crescita economica, coesione e inclusione sociale.” E ancora: “Nella fase
attuale, contraddistinta da una forte e perdurante crisi economica con una progressiva
riduzione delle risorse disponibili, risulta indispensabile collocare al centro delle proprie
politiche la persona e la famiglia, attraverso una rinnovata attenzione alle modalità di
sostegno del suo ruolo sociale e ai diversi bisogni dei suoi componenti. In tal senso va
considerato, in particolare, il ruolo dei servizi e degli interventi che sono chiamati ad
incidere nei momenti di maggiore fragilità familiare, con l’obiettivo di rispondere ai
bisogni di ascolto, di cura, sostegno e presa in carico.”
Proprio in questa direzione il Piano Regionale di Sviluppo della X legislatura prevede,
tra le sue azioni, l’ottimizzazione delle politiche territoriali di conciliazione dei tempi
lavorativi con le esigenze familiari, anche in un’ottica di pari opportunità, da un lato,
sostenendo le imprese che, in ambito di welfare aziendale, offrono questo tipo di
beneficio o incentivo ai propri dipendenti e dall’altro lato, sviluppando un’offerta
integrata pubblico-privata ai bisogni specifici emersi dai territori.
Regione Lombardia, inoltre, intende rilanciare la contrattazione aziendale quale leva
strategica per aumentare salari e produttività, attraverso l’adozione di modelli
organizzativi flessibili volti a favorire nuova occupazione, forme di conciliazione e di
welfare aziendale.”.
25
L’azione di regia, in capo ad ASL, per raggiungere il rinnovo all’adesione dell’“Accordo
per la valorizzazione delle politiche territoriali di conciliazione famiglia – lavoro e delle
reti di imprese 2014-2015”, approvato con delibera ASL di Cremona n°180 del
27/03/2014, si è sviluppata attivando momenti di confronto territoriale che hanno
determinato cinque progettazioni (Alleanze) aventi come target i cittadini-famiglie e le
imprese: una per ciascun distretto, una afferente alla camera di commercio ed una
relativa alla rete territoriale degli sportelli famiglia – lavoro.
L'attività del Piano Territoriale della Conciliazione, in prospettiva, dovrebbe intersecarsi
con il Servizio Sociale Territoriale al fine di sviluppare nuovi strumenti di valutazione
dei bisogni di conciliazione e definire risposte innovative in termini di servizi per le
famiglie.
Alleanza Territoriale “Sperimentare nuovi modelli organizzativi per favorire la
conciliazione famiglia-lavoro nelle imprese cremonesi” – Capofila: CCIAA Cremona
AZIONI:
· Mappatura fabbisogni organizzativi/conciliativi delle aziende
· Selezione ed accompagnamento aziende delle diverse associazioni partner
· Sviluppo modelli organizzativi family friendly specifici per categoria
· Implementazione sperimentazioni selezionate
Alleanza Territoriale “Tempomat. Dare tempo a buone pratiche di conciliazione” –
Capofila: Comune Di Cremona
AZIONI:
· Voucher per servizi di conciliazione
· Costruzione modello di valutazione
· Promozione certificazione Family audit
· Tavolo dei CUG provinciali
Alleanza Territoriale “Azione trasversale: rete degli sportelli famiglia-lavoro” – Capofila:
Provincia Di Cremona
Lo Sportello Famiglia-Lavoro è inteso come un servizio - o meglio - una funzione attivata
all’interno degli enti/organizzazioni partner, assolta da una o più figure professionali interne
che hanno partecipato al percorso formativo e di co-progettazione promosso dalla Provincia.
È ormai consuetudine definirlo come servizio (o funzione) “diffuso”, perché i soggetti che lo
hanno attivato sono dislocati in più punti del territorio provinciale. Lo Sportello si rivolge
principalmente a persone/famiglie e imprese ed ha funzione di informazione specialistica e
orientamento/consulenza orientativa. Tali funzioni possono avere contenuti in parte
differenziati a seconda del target a cui sono rivolte (singole persone, nuclei familiari,
organizzazioni).
3.2.5. Il Piano Territoriale per il contrasto e la prevenzione alla violenza di genere
La violenza di genere rappresenta un fenomeno in costante aumento, o – quanto meno
– sta divenendo sempre più “denunciato” dalle vittime, a differenza del passato, sia sul
fronte del maltrattamento che della violenza sessuale (dati ultimo biennio raccolti dalla
Questura di Cremona). Ad esso si associa, spesso, il maltrattamento assistito dei figli
minori che obbliga i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio ad intervenire
con segnalazione alla Procura presso il Tribunale per i Minorenni di Brescia.
La Legge 15.10.2013 n° 119 e quella della R.L. n. 11/2012 indicano l’urgenza di offrire
“vie di uscita” a quelle donne che, dopo lunghi periodi di silenzio, denunciano e/o
chiedono protezione per sé e per i propri figli. Al momento non è ancora declinato un
protocollo operativo con procedure e strumenti a livello istituzionale e condiviso per
tutto il distretto.
26
Esiste altresì, a livello provinciale, un “Protocollo d'Intesa per la Rete Territoriale per la
Prevenzione ed il Contrasto delle Violenze contro le Donne” di cui è capofila la
Prefettura di Cremona e di cui sono firmatari diversi soggetti ed istituzioni del territorio
Provinciale fra cui i comuni di Cremona, Crema e Casalmaggiore, l'Amministrazione
Provinciale, nonché gli ambiti territoriali.
Tale Protocollo ha come finalità la costruzione di un sistema territoriale integrato per il
riconoscimento, l'accoglienza e il sostegno delle donne vittime di violenze e
maltrattamenti, mettendo in rete tutte le risorse, strutture, le professionalità che sul
territorio si occupano di dare risposte e tutela alle donne, allo scopo di offrire loro il
supporto necessario per uscire dalla violenza, secondo modelli rispondenti al bisogno
individuale, e di monitorare il fenomeno a livello provinciale, in attuazione d quanto
previsto dalla legge regionale n° 11/2012.
Il Protocollo individua gli impegni specifici dei firmatari e trova continuità operativa
nelle azioni messe in campo da progettualità che vedono attualmente il Comune di
Cremona nel ruolo di capofila (ad esempio il progetto A.R.C.A delle donne .
Ed è proprio a partire dalle problematiche e dalle esigenze rilevate nella Rete che si è
avviato un percorso laboratoriale articolato in incontri a livello distrettuale ed incontri a
livello provinciale, con la finalità di identificare un modello di gestione integrata dei
casi, a partire dall'analisi di casi e dall'approfondimento di determinati aspetti del
fenomeno e della presa in carico.
Tale esigenza nasce per ragioni diverse: il Servizio Sociale territoriale, entra in
contatto con donne che appartengono alle fasce sociali culturalmente e socialmente
più svantaggiate, dove le aggressioni verbali e fisiche, le umiliazioni, le prevaricazioni,
sono "considerati socialmente accettabili " e non è raro incontrare donne che accettano
e giustificano il partner violento.
Il Servizio Sociale territoriale può essere considerato l'elemento catalizzatore per
promuovere il cambiamento sociale e culturale perché:
- una famiglia dove la donna è oggetto di violenza propone ai figli un modello
relazionale che facilmente verrà reiterato. Promuovere il cambiamento di questo tipo di
cultura rientra tra i compiti e gli obiettivi del Servizio Sociale
- l'assistente sociale del territorio più di altri/e operatori/trici ha la possibilità di
contribuire a fare emergere il problema
PROGETTO “ARCA PER LE DONNE”
della violenza sulle donne
Il Progetto “ARCA per le Donne” nasce in
- gli interventi di assistenza economica, o
attuazione del Protocollo d’Intesa per la Rete
le segnalazioni di dispersione scolastica o
Territoriale per la prevenzione e il contrasto delle
le richieste di indagine dei Tribunali ed
violenze contro le donne in attuazione della
legge regionale 11/2012 sugli interventi di
ogni altra attività del servizio, sono
prevenzione, contrasto e sostegno a favore di
occasioni per entrare nelle famiglie,
donne vittime di violenza. Il progetto intende
conoscerne lo stile di vita e stabilire con le
consolidare la rete locale e sperimentare
donne una relazione di fiducia che può
strumenti e procedure trasferibili, aumentare e
facilitare la comunicazione e fare
migliorare i servizi e i centri adibiti
all’intercettazione, all’assistenza, all’ospitalità ed
emergere il problema della violenza
al contrasto della violenza di genere.
esperita.
Il Centro Antiviolenza – strutture
accreditate da Regione Lombardia, in cui sono accolte a titolo gratuito le donne di tutte
le età ed i loro figli minori, le quali hanno subito violenza o che si trovano esposte alla
minaccia di ogni forma di violenza, indipendentemente dal luogo di residenza, ne sono
presenti 3 a livello di Provincia di Cremona, uno nel Distretto di Cremona (gestito
dall'Associazione AIDA) - e i Servizi Sociali rappresentano i “nodi della rete” volti ad
assicurare alle donne che desiderano allontanarsi dalla situazione violenta, la tutela del
diritto di cittadinanza ed integrazione sociale, per costruire il loro percorso di “vita”
alternativo alla condizione di violenza subita e realizzare il progetto di autonomia.
La co- progettazione del progetto individualizzato prevede interventi relativi sia alla
gestione dell’emergenza e alla valutazione del rischio, che al supporto dell’autonomia
27
economica attraverso l’offerta di servizi di orientamento/inserimento lavorativo e di
accompagnamento all'autonomia alloggiativa. Il Centro Antiviolenza e il Servizio
Sociale rappresentano i due “nodi di rete” indispensabili per accompagnare la donna
che subisce o ha subito violenza verso la decisione consapevole di interrompere il ciclo
della violenza, tutelare il suo diritto di cittadinanza ed integrazione sociale, a costruire il
percorso di “vita” alternativo alla condizione di violenza subita e realizzare il progetto di
autonomia.
La prospettiva di lavoro, anche a livello distrettuale, è la definizione di linee guida
condivise entro le quali realizzare i percorsi di presa in carico ed uscita dalle situazione
di violenza.
3.2.6. Il Piano Territoriale per le politiche giovanili
Gli Ambiti Distrettuali di Cremona e di Crema, con l’Amministrazione Provinciale di
Cremona e l’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Cremona, in continuità con la
programmazione 2012-2014, individuano i Piani di Zona quali strumenti di
programmazione locale per lo sviluppo di una specifica progettualità che possa
tradurre in termini operativi Linee di indirizzo per una governance delle politiche
giovanili in Lombardia 2012/2015 – DGR 16 novembre 2011 – n. IX/2508.
In coerenza con tali indirizzi, il presente Piano di Zona assume i seguenti filoni di
intervento di azione:
A. Politiche per lo sviluppo di competenze alla vita in ambiti complementari a
sistemi di educazione e formazione tradizionali (percorsi di socializzazione e
aggregazione, nuove forme aggregative, promozione di salute e stili di vita
sani);
B. Sviluppo della creatività (formazione, documentazione, promozione e ricerca,
apertura al mercato professionale anche attraverso contatti con imprese e locali
pubblici, spazi di produzione di attività artistiche ricreative);
C. Promozione dell’autonomia e transizione alla vita adulta (percorsi di inserimento
nel mondo del lavoro, formazione sia in ambito formale che complementare ai
sistemi tradizionali, misure che consentono l’autonomia abitativa, sistemi di
credito agevolato);
D. Promozione della responsabilità e della partecipazione (cittadinanza attiva,
impegno sociale, associazionismo, ecc.).
In continuità con il Piano Territoriale per le politiche giovanili 2012-2014, gli Ambiti
distrettuali di Cremona e Crema intendono sviluppare una strategie rispetto alla priorità
di promuovere l’autonomia e la transizione alla vita adulta, promuovendo la costruzione
di un solido raccordo tra il sistema formativo e il mondo della produzione, del lavoro e
il territorio mediante la progettazione e l’erogazione di attività orientative di consulenza
e accompagnamento alla scelta scolastica, formativa e professionale.
L’obiettivo è quello di favorire l’occupazione attraverso il rafforzamento e il
rinnovamento di politiche attive con particolare riguardo all’inserimento lavorativo dei
giovani, alla loro potenzialità di intrapresa e autoimprenditorialità, sostenendo idee e
talenti, favorendo la crescita delle life skill e valorizzando il contributo dei giovani alla
crescita del territorio.
In questo contesto e a questo scopo, risulta importante realizzare azioni di contrasto
alla dispersione scolastica attraverso l’alleanza e la collaborazione con le istituzioni
scolastiche e promuovere la dimensione esperienziale favorendo lo sviluppo delle
competenze formali e non formali e la valorizzazione delle stesse e la loro spendibilità
sia nel percorso formativo che professionale.
Per questo la strategia dovrà essere concentrata su una politica che non insista
sull’assistenza, ma sulla prevenzione per costruire un welfare attivo.
28
La strategia dovrà pertanto prevedere politiche condivise che favoriscano una stretta
alleanza fra soggetti del territorio, la scuola, la famiglia, le agenzie educative, le realtà
giovanili, per sviluppare:
• Il sostegno alla rete dei servizi che possono costituire osservatori privilegiati dei
bisogni e delle attese dei giovani, luoghi che siano loro dedicati, da loro scelti
• La promozione dell’occupabilità dei giovani, offrire loro occasioni di
apprendimento non formale di competenze professionali, coinvolgendoli quali
protagonisti per lo sviluppo dei territori.
• L’offerta di un’informazione trasversale che possa soddisfare tutte le necessità
informative dei giovani, permettendo loro un migliore inserimento nella vita
sociale tramite l’aumento delle conoscenze, delle possibilità e delle potenzialità
individuali, l’autonomia.
• Servizi innovativi capaci di prendersi cura dei giovani, favorendone l’autonomia
attraverso una forte personalizzazione delle strategie e degli interventi
• Promozione e condivisione di strumenti sempre aggiornati e all’avanguardia e
capaci di fare rete e favorire la sinergia.
• Iniziative per aumentare l’attrattività del territorio per i giovani, importante
risorsa per lo sviluppo locale
• Attenzione e valorizzazione di esperienze di partecipazione e occasioni di
apertura e scambio tra le realtà nazionali ed europee (SVE, Erasmus+, ecc.)
Fondamentale sarà la capacità di agire in partnership con i giovani, promuovendo un
maggiore coinvolgimento nella progettazione, realizzazione e valutazione dei servizi
erogati, facendo della relazione l’elemento cardine del rapporto con la persona che
diventa partecipe in quanto portatrice di risorse e potenzialità.
Per contribuire al benessere ed alla qualità di vita dei giovani e delle loro famiglie, e per
essere percepiti come un partner attivo ed attento alle loro esigenze, l’ intero territorio
dovrà agire in un’ottica di trasversalità, riconoscimento reciproco delle competenze,
sinergia e valorizzazione.
29
4. OBIETTIVI E STRATEGIE DI AMBITO
Il nuovo si verifica sempre contro la tendenza
prevalente delle leggi statistiche e della loro
probabilità, che a tutti gli effetti pratici, quotidiani,
corrisponde alla certezza; il nuovo quindi appare
sempre alla stregua del miracolo. Il fatto che
l’uomo sia capace d’azione significa che da lui ci
si può attendere l’inatteso, che è in grado di
compiere ciò che è infinitamente improbabile.
(Hannah Arendt, Vita activa)
4.1. Ricomporre le conoscenze. Verso un cruscotto di monitoraggio e
valutazione del contesto, dei bisogni, delle risposte
Il Piano di Zona è l’ambito privilegiato di pianificazione partecipata in cui gli interessi
della comunità locale contribuiscono ad identificare bisogni e risposte qualificate,
perseguendo in modo sistematico l’obiettivo di migliorare il sistema locale dei servizi.
L’esigenza di conoscenza di chi governa può trovare risposta solo attraverso un attento
e tempestivo monitoraggio dei fenomeni in atto, ma perché il sistema di conoscenza
sia un efficace strumento di governo del Piano di Zona non si deve limitare a osservare
gli eventi del passato, ma essere la base di partenza per la progettazione della
programmazione futura, in altre parole deve conoscere il posizionamento del territorio
per valutarne l’evoluzione. La rilevazione sistematica ed organizzata dei bisogni e delle
risposte attraverso un cruscotto di monitoraggio deve diventare lo strumento per
interrogarsi sui fenomeni emergenti e di rimando definire il perimetro degli interventi
sociali, ma anche per valutare gli interventi sociali messi in campo.
Per queste ragioni il processo
OSSERVATORIO SUL BISOGNO ABITATIVO
di preparazione del presente
Le problematiche legate all’abitare sono un fenomeno sempre più
Piano di Zona ha portato a
attuale che sta assumendo sempre più il carattere dell’emergenza
e che rischia di mettere a dura prova la tenuta sociale delle nostre
individuare
l’esigenza
di
comunità anche alla luce del fatto che le prospettive per il futuro
avviare ed implementare nel
non prefigurano un ridimensionamento del problema. Il Comune di
Cremona ha predisposto la costituzione di un Osservatorio sul
corso del triennio un “cruscotto
Bisogno Abitativo che, attraverso la costruzione condivisa di un
di monitoraggio e valutazione”,
sistema di monitoraggio e aggiornamento di indicatori, si pone
che permetta una facile e
l’obiettivo di avviare un processo che permetta di cogliere le
trasformazioni dei bisogni abitativi del territorio e di segnalare ai
immediatamente
utilizzabile
policy makers la necessità di intervenire rispetto a peculiari
sintesi di informazioni e
peggioramenti delle condizioni e all’emersione di disagio.
L’Osservatorio sul Bisogno Abitativo si propone quindi di
indicazioni utili ai vari livelli
potenziare e coordinare progressivamente gli strumenti finalizzati
delle programmazione.
al monitoraggio del sistema abitativo, innanzitutto mettendo in
Una visione di tal genere non
relazione le molteplici informazioni desumibili dalle banche dati
esistenti sia all'interno del Comune che presso diversi altri Settori
può prescindere dal tenere in
della Pubblica Amministrazione, ed in secondo luogo acquisendo e
considerazione anche altri
gestendo dati e informazioni desumibili presso fonti private.
settori connessi a quello dei
In un sistema di conoscenza visto come strumento di governo del
Piano di Zona risulta indispensabile valutare la possibilità di
servizi sociali, in particolare il
estendere questo modello di conoscenza a livello di ambito
problema della casa e il lavoro, distrettuale al fine di valutare interventi integrati.
ma anche gli interventi messi
30
in campo dal privato sociale in supporto o ad integrazione dell’intervento sociale
pubblico.
I dati rilevati dovranno quindi offrire, oltre che un quadro di contesto (grazie al
monitoraggio di vari indicatori demografici), una sorta di “indicatori sentinella” che
abbiano le seguenti caratteristiche:
§ siano in grado di cogliere i bisogni (e non solo la domanda) e le risposte (e non
solo l’offerta);
§ siano quanto più aggiornati, in modo da permettere una fotografia tempestiva;
§ siano replicabili a cadenza regolare nel corso dell’anno (o nel corso degli anni),
in modo da garantire un monitoraggio continuo;
§ permettano confronti di tipo territoriale.
Questo obiettivo sarà costruito in sinergia con il processo di costruzione di un sistema
di conoscenza a livello provinciale, come avviato indicato nell’Allegato 2 e promosso
insieme dall’ASL di Cremona e dai tre Ambiti distrettuali di Cremona, Crema e
Casalmaggiore.
Il “cruscotto” sarà disponibile e utilizzabile da parte dei singoli Comuni, da parte dei
coordinamenti di Sub-ambito e da parte degli organismi distrettuali di governance
(Comitato dei Sindaci e Ufficio di Piano). La raccolta dei dati sarà coordinata dal
Gruppo Tecnico di Piano. In via preliminare, i contenuti del cruscotto (in ogni caso da
implementare nel tempo) potranno essere i seguenti:
Area tematica
Esempio di indicatori
Socio-demografica
§
§
§
§
§
§
§
§
indice vecchiaia
indice dipendenza totale
indice dipendenza senile
indice dipendenza giovanile
% anziani
% grandi anziani
% minorenni
%stranieri
Spesa sociale
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
% spesa sociale associata
valore spesa sociale pro-capite
Spesa pro-utente comunale nidi-micronidi (prima infanzia)
Spesa pro-utente comunale comunità minori (minori)
Spesa pro-utente comunale ADM (minori)
Spesa pro-utente comunale RSA (anziani)
Spesa pro-utente comunale CDI (anziani)
Spesa pro-utente comunale SAD (anziani)
Spesa pro-utente comunale RSD (disabili)
Spesa pro-utente comunale CDD (disabili)
Spesa pro-utente comunale CSE (disabili)
Spesa pro-utente comunale SADH (disabili)
Spesa comunale media per utente
Compartecipazione alla spesa sociale degli utenti
Costo medio dei servizi
Condizione abitativa
§
§
§
§
§
§
Variazione annua del minimo del valore immobiliare
Variazione annua del massimo del valore immobiliare
Indice di copertura bisogno abitativo nel settore pubblico
Indice di copertura bisogno abitativo nel privato
Indice totale di fabbisogno abitativo
Provvedimenti di sfratto emessi
Condizione lavorativa
e reddito
§
§
§
§
Tasso di occupazione e disoccupazione
Avviamenti e cessazioni
Reddito lordo pro-capite
Tassi di sofferenza bancari
Istruzione e
formazione
§
§
§
Tasso di partecipazione all’istruzione secondaria
Tasso di presenza di bambini 0-3 anni nei servizi per infanzia
Tasso di abbandono scolastico prima dell’obbligo formativo
31
4.2. Ricomporre i servizi
4.2.1. Ripensare per ricomporre e rigenerare: le nuove forma dell’accogliere,
dell’includere, dell’integrare, del tutelare
IL PATTO GENERATIVO
Attraverso il contributo del progetto “Well-Fare Legami”
verrà sperimentato il “Patto generativo”, come versione
rinnovata della “presa in carico” del servizio sociale
professionale. Il Patto, in realtà, fonda le sue radici nella
natura propria della presa in carico professionale, ma
evidenzia in maniera esplicita i contenuti “generativi”, le
risorse personali e relazionali in campo (non solo i bisogni),
la reciprocità, la durata temporale definita, la leva di
autonomia su cui investire. Il Servizio sociale professionale,
nella logica del Patto Generativo, sarà soprattutto un
attivatore di risorse e di processi di autonomia.
Va precisato, che il concetto di autonomia va assunto in
termini assoluti e non implica quello di autosufficienza. Il
Patto dovrà valutare i livelli di autonomia possibile e
mantenere attivi quei supporti necessari per quanto la
persona non può raggiungere.
Il presente Piano di Zona vuole
avviare
una
strategia
di
ricomposizione dei servizi. Il punto di
partenza
è
caratterizzato
da
un’offerta di servizi erogata molto
eterogenea, per diffusione, per
caratteristiche, per modalità di
accesso, per costi. Da una parte,
infatti, vi sono livelli di spesa molto
differente tra i Comuni. Dall’altra, i
regolamenti dei servizi, i criteri di
accesso degli utenti, le forme di
compartecipazione possono essere
significativamente diverse anche tra
Comuni limitrofi.
L’Ambito cremonese aveva già avviato in tal senso un processo di omogeneizzazione
attraverso i processi di accreditamento delle unità di offerta, che avevano permesso di
uniformare dimensioni operative e di costo. In altri ambiti, invece, rimane ancora una
frammentazione di modelli e modalità di intervento.
Un preciso obiettivo di ricomposizione si pone, quindi, come dimensione essenziale per
facilitare l’accesso e il percorso dei cittadini rispetto ai servizi e per rendere tali servizi
un’opportunità realmente disponibile ai soggetti che sono nelle condizioni di accedervi.
Questa ricomposizione, però, non può essere solo un allineamento formale e neppure
un “livellamento” della qualità dei servizi. Al contrario, esso è mosso da un
ripensamento dei servizi stessi in un’ottica ri-generativa.
Davanti alle domande di aiuto che in modo sempre ampio si presentano al sistema di
welfare, il più delle volte gli operatori e le organizzazioni rappresentano la situazione
che “non ci sono più risorse” per garantire risposte e interventi. I carichi di cura,
variamente diffusi nel sistema di servizi, occupano ogni potenzialità del sistema.
Spesso questi carichi di cura e le persone che li manifestano sembrano “senza
soluzione” o “senza fine”, coinvolti in un percorso assistenziale che appare destinato a
durare per sempre. Sul piano generale, tutto questo porta a “consumare” le risorse
impiegabili e non vedere sbocchi per dare ulteriori risposte (con il rischio di considerare
i “diritti sociali” come una minaccia). Si tratta di un welfare “dissipativo”, orientato a
migliorare le condizioni di vita delle persone attraverso interventi compensativi e
riparativi.
L’idea di un “welfare generativo” vuole, invece, evocare la possibilità di intraprendere
un’altra strada, orientata al miglioramento delle capacità di vita delle persone,
attraverso percorsi di “abilitazione” che rendano le persone come soggetti attivi e
capaci di miglioramento.
La protezione sociale, in questa prospettiva, è realizzabile e sostenibile solo nel quadro
di una mediazione e una relazione tra la persona e la comunità. Il welfare va oggi
ripensato come un processo di creazione del valore, promuovendo l’idea di una bidirezionalità e di una reciprocità nella transazione tra individuo e comunità. La logica
del welfare generativo implica lo sviluppo di pratiche consistenti nell’aiutare la gente ad
auto-aiutarsi; pratiche che si basano sulla fiducia che gli individui possono avere (o non
avere) in se stessi e nelle proprie relazioni.
32
Il welfare deve allora rendere le
VERSO UN PIANO PER L’INFANZIA
Il divario di competenze rappresenta in modo sempre più
persone
capaci
di
essere
evidente il crinale su cui si manifestano le diseguaglianze e le
responsabili.
Avendo
però
varie forme di esclusione sociale. Agire su tale fattore appare
attenzione a non praticare la
una dimensione sempre più urgente del lavoro sociale ed
educativo e fa apparire centrale il sistema di educazione per
promozione di una responsabilitàl’infanzia e per i minori. Su tale prospettiva il Piano di Zona
abbandono, ossia un intervento
intende aprire un approfondimento per ripensare e ricomporre
che rende responsabile senza
la natura e la diffusione dei servizi per la prima infanzia e per la
scuola, nell’ottica di una loro sempre maggiore accessibilità,
rendere capace, ma piuttosto
flessibilità, sostenibilità, qualità. Gli orientamenti che possono
attivare
una
responsabilitàindicare la strategia da seguire sono i seguenti:
partecipazione, cioè una intervento
§ Assumere gli indirizzi dell'Unione Europea (Comunicazione
del 17.2.2011 "Educazione e cura della prima infanzia:
che rende capace di essere
consentire a tutti i bambini di affacciarsi al mondo di domani
responsabile.
nelle condizioni migliori) in cui si afferma che "l'educazione e
la cura della prima infanzia (costituiscono la base essenziale
Non
si
diminuiranno
le
per il buon esito dell'apprendimento permanente,
disuguaglianze
di
capacità
dell'integrazione sociale, dello sviluppo personale e della
moltiplicando i diritti astratti e
successiva occupabilità. L'accesso universale ai servizi
inclusivi e di alta qualità rappresenta un vantaggio per tutti e
nemmeno
aumentando
la prima infanzia è la fase in cui l'istruzione può ripercuotersi
genericamente l’offerta di servizi,
in modo più duraturo sullo sviluppo dei bambini e contribuire
ma permettendo a coloro che
a invertire le condizioni di svantaggio e dunque si rivela
particolarmente vantaggiosa per i bambini socialmente
subiscono tali disuguaglianze di
disagiati e le relative famiglie.
essere capaci nel cogliere delle
§ Qualificare e valorizzare i servizi educativi 0-6 anni attraverso
l'ampliamento della possibilità di accesso soprattutto per la
opportunità. Un welfare generativo
fascia 0-3 anni, alla luce delle proposte di legge che
(e dell’autonomia) è un welfare
prevedono il superamento, per questi servizi educativi e
contro le disuguaglianze centrato
scolastici dell'essere annoverati tra i servizi a domanda
individuale.
sulla capacità di agire delle
§ Qualificare l'offerta formativa e gli apprendimenti nella scuola
persone, ovvero sullo sviluppo
del primo ciclo (fascia 6-14 anni) costruendo un sistema
delle competenze (nel senso della
integrato territoriale educativo e scolastico. Favorire la stipula
di accordi sul tema delle politiche scolastiche che favoriscano
capacità di mobilitare le proprie
il mantenimento delle scuole a tempo pieno e le conseguenti
conoscenze per risolvere problemi,
possibilità di accesso da parte delle famiglie. Monitorare e
controllare il fenomeno della dispersione scolastica e
di comunicare, di anticipare e
condivisione di percorsi di alfabetizzazione che consentano ai
affrontare i cambiamenti).
bambini/studenti immigrati di accedere adeguatamente ai
Il cambiamento qui evocato,
percorsi scolastici sviluppando reali possibili di successo
futuro.
seppure possa apparire impervio
§ Riconsiderare il ruolo delle scuole come luoghi aperti per
nella
ristrettezza
delle
sviluppare alleanze e condivisioni nel territorio e nei
organizzazioni di welfare e nella loro fatica
quartieri quotidiana
sostenendo la di
partecipazione
funzionamento,
delle famiglie
in realtà
e dei
cittadini
attivi
e
solidali
e
aperti
a
nuove
forme
di
relazione
riguarda non tanto la strumentazione tecnica del “lavoro sociale”, ma soprattutto il
improntate a rapporti di responsabilità e fiducia.
senso che gli viene attribuito dagli operatori stessi, dagli utenti, dagli altri attori
interessati. Si tratta di un cambiamento certo profondo, ma che può poggiarsi sulle
competenze degli attori in campo. Anzi, è proprio possibile a partire dal ripensare
proprio le competenze tipiche del lavoro sociale e agirle nel contesto contemporaneo.
Il ripensamento nella direzione della ricomposizione e della rigenerazione attraversa le
varie funzioni del welfare: l’accoglienza, inclusione sociale, la protezione, la tutela, il
AGRICOLTURA SOCIALE: INCONTRO GENERATIVO
Il Piano di Zona riconosce l’agricoltura sociale come un’opportunità generativa per il welfare locale, perché mette in
gioco risorse inusuali, come quelle ambientali e produttive, e legami comunitari fondati sulla reciprocità e informalità,
che consentono di incrementare i servizi alla persona e personalizzarli con maggiore flessibilità per realizzare
percorsi inclusivi efficaci. Le sperimentazioni nate recentemente sul territorio in modo autonomo sono state in grado
di non solo di generare benefici inclusivi, favorire percorsi terapeutici, riabilitativi e di cura; ma anche di sostenere
l’inserimento sociale e lavorativo delle fasce di popolazione svantaggiate e a rischio di marginalizzazione.
Il Disegno di Legge in discussione al Parlamento (già approvato dalla Camera dei Deputati), definisce le attività di
“agricoltura sociale”, come quelle svolte dall’imprenditore agricolo per l’inserimento socio-lavorativo di soggetti
svantaggiati, disabili e minori in età lavorativa inseriti in progetti di riabilitazione sociale, l’integrazione dei servizi
sociali delle comunità locali (agriasili, accoglienza persone in difficoltà), le prestazioni di servizi terapeutici anche
attraverso l’ausilio di animali e coltivazione e iniziative di educazione ambientale e alimentare. Il Disegno di Legge
prevede che possano essere adottati strumenti per la valorizzazione e il sostegno dell’agricoltura sociale. La legge,
inoltre, prevede che l’imprenditore potrà svolgere attività anche in associazione con cooperative e imprese sociali,
con associazioni di promozione sociale e di volontariato con la stretta collaborazione dei servizi sociosanitari
territoriali.
33
sostegno. In tutte queste dimensioni e con le diverse gradualità necessarie, è
praticabile assumere un approccio generativo. La dimensione generativa non esclude
la funzione assistenziale dei servizi, ma la riconduce ad un sistema che nel suo
complesso promuove processi generativi e di autonomia, a partire dal modo di
utilizzare le risorse e i servizi esistenti.
La direzione è quella di un passaggio da servizi alla persona ad un “sistema di servizi
comunitari alla persona”, con un paradigma centrato non più sull’individualizzazione
degli interventi, ma centrato sulla interdipendenza fra soggetti e con il contesto. La
sperimentazione dei Patti gener-attivi per l’inclusione sociale e l’autonomia avviata con
il progetto Well-Fare Legami rappresenta un’opportunità in tal senso per sperimentare
una pratica professionale “comunitaria” che allarga la logica della presa in carico da
parte dei servizi sociali e orienta verso la costruzione di un’alleanza tra beneficiario e
attori del sistema di welfare. Il Patto Generativo lavora su due dimensioni:
- sulle risorse della persona e del suo contesto e non solo sulle fragilità
- sul rapporto di reciprocità tra supporto ricevuto dalla persona e restituzione alla
comunità.
Ogni investimento a favore della persona deve esplicitare le funzioni di supporto al
singolo soggetto e le funzioni che coinvolgono i rispettivi contesti di prossimità e deve
prevedere un “impegno attivo” del soggetto. La definizione di tale impegno attivo del
soggetto sarà oggetto del patto stesso e in ogni caso può riguardare sia impegni verso
la comunità, sia impegni verso il proprio nucleo familiare (responsabilità genitoriali), sia
la cura del proprio contesto abitativo. L’impegno attivo deve in ogni caso essere
assunto come parte complessiva del processo di inclusione sociale e non costituire un
mero “pagamento” in natura del supporto ricevuto.
TUTELA MINORI E FAMIGLIA: OLTRE LE EMERGENZE, UN’APPROCCIO GENERATIVO
Nell’ambito delle attività di welfare riguardanti la tutela del minore emergono, alcune priorità di intervento:
§ l’utilizzo del paradigma relazionale come strumento di osservazione e analisi sia clinica che socio-psicopedagogica
§ la centralità della famiglia come contesto di riferimento
§ il potenziamento e l’attivazione di intervento di prevenzione primaria e secondaria: campi principali da attivare
riguardano i minori abusati e maltrattati; le famiglie ad alta conflittualità; gli adolescenti a grave rischio di
emarginazione/esclusione sociale, con particolare attenzione alla declinazione femminile dell’adolescenza
§ il potenziamento di funzioni di mediazione culturale, in particolare di lingua indiana e araba, sia maschile che
femminile, per supportare gli operatori nella loro attività. Potrebbe essere interessante, in una logica di welfare
generativo, individuare (alla fine del percorso di studi della secondaria superiore) e indirizzare giovani meritevoli,
figli di famiglie extra-comunitarie, ad una formazione per il conseguimento del titolo di mediatore culturale, cui
offrire opportunità lavorative al servizio della comunità e delle istituzioni locali.
Alcune raccomandazioni operative:
1. costruzione di protocolli integrati circa la funzione valutativa come esito dei decreti del Tribunale;
2. rilancio del sistema affido come modello di risposta ai bisogni di tutela dei minori;
3. utilizzare lo strumento della co-progettazione potenziando funzioni quali l’educativa di prossimità, l’educativa
domiciliare nelle sue diverse forme, i servizi “doposcuola”. Rispetto ai “doposcuola”, si riscontra l’esigenza di
promuovere la nascita di nuove realtà in aree decentrate nel territorio distrettuale, supportate da educatori e
figure di volontari in grado. L’assenza di un servizio di doposcuola induce il ricorso, nelle situazioni di minori più
complesse e a rischio, all’ADM che non ha (e non dovrebbe avere) come finalità principale il sostegno allo
studio e che, peraltro, ha oneri non sostenibili per tariffa oraria e entità delle ore necessarie. Inoltre, è
opportuna l’individuazione di formule miste (ADM preventiva, custodi sociali, figure professionali e offerta di
spazi di socializzazione) che possano garantire una rete di sostegno e cura e non singoli interventi separati.
La generatività è una dimensione del sistema e non l’esito del singolo intervento sulla
presa in carico. Per assumere questo orientamento, il sistema territoriale di welfare
deve dotarsi di:
à strumenti per conoscere e riconoscere il bisogno ed eventualmente tradurlo in
domanda espressa
à strumenti perché il processo di presa in carico sia tracciabile e riconoscibile
(bisogno – domanda – scelta)
à luoghi/tavoli per costruire alleanze tematiche: ricomposizione di informazioni,
saperi e metodi
à processi formativi capaci di “allenare” ad un approccio generativo
34
à strumenti per portare progetti di presa in carico dentro un processo di risposta
comunitaria e collettiva
4.2.2. Dall’accesso ai servizi all’accesso alle opportunità. La questione della
regolazione di un accesso unitario e diffuso.
Ricomporre i servizi in una
QUESTIONI “URGENTI” DA RICOMPORRE
Tra le questioni da affrontare per promuovere un percorso di
prospettiva
generativa
e
di
ricomposizione dei servizi, ve ne sono alcune che possono
superamento
di
approcci
contribuire in modo determinante, sia per il valore strutturale
assistenzialistici,
impone
una
che simbolico per l’equità del sistema, all’obiettivo. Si tratta, in
particolare, delle seguenti:
riflessione metodologica sulla presa
§ regolamentazione ISEE e criteri di co-partecipazione ai
in carico dei bisogni e sulla
costi dei servizi, nella prospettiva di produrre un sistema di
predisposizione
di
interventi
regole e criteri omogeneo; pur con partenze “transitorie” e
differenziate, nel corso del triennio si dovrà operare per una
orientati alla promozione delle
regolamentazione unitaria
competenze e alla attivazione del
§ criteri e modalità generali di gestione del Servizio di
Assistenza ad Personam (SAAP) e del connesso servizio
contesto di vita delle persone nelle
trasporto disabili, con particolare attenzione ad una azione
diverse situazione di vita in cui si
congiunta per far fronte alle indicazioni della Provincia di
trovano, con diversi livelli di
Cremona in merito ai mancati trasferimenti per il servizio.
§ Criteri e modalità di intervento nei supporto ai soggetti con
autonomia, inclusione, di fragilità.
disabilità sensoriali, con particolare attenzione alle
La valorizzazione della persona e la
indicazioni della Provincia di Cremona in merito al mancato
sua promozione possono essere
intervento economico.
facilitate a partire dall’analisi delle
competenze e attraverso un intervento pro-attivo e di promozione nei contesti e
attraverso i contesti.
L’idea di un “welfare generativo” vuole evocare la possibilità di intraprendere un’altra
strada, orientata al miglioramento delle capacità di vita delle persone, attraverso
percorsi di “abilitazione” che rendano le persone come soggetti attivi e capaci di
miglioramento.
Nell’accesso ai servizi il focus di attenzione non deve esaurirsi nelle condizioni di
bisogno e di mancanza che la persona presenta, ma deve comprendere e valorizzare
le “risorse” presenti, le capacità di funzionamento, i sistemi di relazione positivi in cui è
inserita.
L’accesso ai servizi da parte delle persone deve essere sempre più centrato
sull’oggetto specifico del servizio sociale, che può essere identificato con la
“competenza ad agire delle persone” (agency). La ricomposizione generativa dei
servizi (oltre la retorica della centralità della persona) può avvenire il compito del
servizio sociale viene identificato nel mettere le persone nelle condizioni di agire per far
fronte alle situazioni della vita.
La "competenza ad agire" può essere definita come la tendenza-possibilità-libertà che
ogni persona ha di:
- immaginare e desiderare qualcosa che ancora non è data;
- individuare obiettivi per realizzarla, a partire da quanto è a disposizione;
- dare incominciamento a qualcosa di nuovo;
- ri-costruire strategie e finalità in modo imperfetto (resoconti).
Essa è un costrutto concettuale coerente con il postulato che le persone sono, per
definizione, sempre considerate competenti per l’azione e può essere descritta come la
risultante di tre elementi tra loro interagenti:
§ il capitale sociale, ovvero l’insieme delle capabilities e delle capacità personali
(l’insieme delle relazioni personali, delle occasioni sociali e delle capacità di
manutenerle e di utilizzarle);
§ l’immaginazione come possibilità di costruire una propria aspettativa di vita
§ l’atteggiamento rispondente, come possibilità sempre presente di assumere un
atteggiamento diverso nel fronteggiamento dell’evento inedito.
35
LA RESIDENZIALITÀ LEGGERA
Nell’ottica di promuovere opportunità appropriate ai bisogni delle persone (e non solo servizi standard),
anche sulla scorta di l’Azienda Sociale Cremonese promuove da anni rapporti di collaborazione con gli
Enti Gestori dell’ospitalità di lieve intensità assistenziale in favore degli anziani del nostro territorio. Il
sistema di accreditamento degli Alloggi Protetti e la sperimentazione delle Comunità Alloggio hanno
visto la costituzione di nuove Unità d’offerta e il consolidamento di altre realtà già da tempo operanti nel
Territorio. E’ emersa, anche grazie al confronto con altre esperienza, l’ipotesi di sviluppare in modo
integrato forme di residenzialità leggera, ovvero modelli di sostegno abitativo e di residenzialità non
istituzionale, orientati a favorire la vita indipendente o sostenere le prime esigenze di vita assistita. Il
lavoro di rete tra i referenti delle strutture e l’Azienda ha portato all’approfondimento ed alla condivisione
di alcuni aspetti peculiari della residenzialità leggera (la mission, l’accoglienza, la dotazione di
personale, le collaborazioni con altri, la documentazione in uso, le dimissioni).
Il percorso di confronto promosso nell’Ambito distrettuale coinvolge un gruppo ampio di gestori (anche
le Case albergo) e promuovono un confronto sulle problematiche socio-sanitarie dell’anziano fragile,
ipotizzando insieme ai referenti delle Unità d’offerta, nuovi percorsi operativi e nuove intese, anche alla
luce delle ultime indicazioni regionali in materia.
L’obiettivo dell’intervento consiste nel rendere di nuovo disponibile e il orientare la
competenza ad agire della persona. In questo modo si può favorire il passaggio dallo
stato di persona “in carico” ai servizi (disabile/disagiata/non autosufficiente…) allo
status di “persona”. Il cambiamento è sostanziale, si passa infatti dal riconoscere una
staticità, una impossibilità di evoluzione della condizione data, a riconoscere in
un’ottica dinamica, un ruolo attivo alla persona che può partecipare e apportare il
proprio contributo. Ed è in questi
PROGETTO EXSPORTABILE
termini che i servizi devono
Un welfare che genera opportunità nasce spesso
operare per perseguire obiettivi di
dall’incontro di mondi diversi. Un esempio è quello del
progetto “ExSportAbile”: si tratta di un’esperienza di
aumento del benessere e della
raccordo e rete per potenziare la partecipazione alle
partecipazione
delle
persone
attività sportive di persone disabili. Si pone come obiettivi
all’interno dei contesti di vita.
quelli di incrementare la partecipazione alle attività
In
tale
direzione,
emerge
sportive delle persone con disabilità, e di contribuire alla
l’importanza di una regia e di una
sensibilizzazione delle scuole e del mondo giovanile
rispetto alle necessità e potenzialità dei giovani disabili e
governance della presa in carico
all’importanza dello sport inclusivo. Il progetto intende
capaci di ricomporre le risorse
sostenere lo sport inclusivo per persone con disabilità,
umane ed economiche e di
promuovendo, tra le altre azioni, un raccordo tra i servizi
orientarle
nella
direzione
di
sociali territoriali, le famiglie e i beneficiari, per informare,
promuovere, sostenere e potenziare l’accessibilità delle
maturazione di possibili autonomie
perone disabili alle attività sportive, facilitare la
di potenziamento del benessere, a
partecipazione
all’impegno
sportivo
e/o
alla
partire dal sostegno agli ambiti in
sperimentazione di opportunità di incremento del
cui la persona non è ancora in
benessere personale, fisico e relazionale di giovani e
stato di benessere.
adulti con disabilità. Il progetto è nasce da un positivo
incontro tra politiche sociali, associazionismo sportivo,
Nel considerare il sistema dei
società sportive, circoli canottieri, il mondo della scuola e
servizi come non una sommatoria
del volontariato.
di prestazioni, ma come un
insieme coerente e integrato di opportunità, una dimensione fondamentale sarà quella
di avviare il percorso verso una regolamentazione unitaria distrettuale dell’accesso ai
servizi. La regolamentazione unitaria dell’accesso è assunta come strumento di
garanzia e di equità per i destinatari degli interventi, di semplificazione e efficienza
dell’organizzazione amministrativa, di trasparenza nella gestione del sistema dei servizi.
36
Pur con le necessarie gradualità, il percorso potrà trarre spunto dal Regolamento
adottato dal Comune di Cremona per la disciplina dell’accesso unitario agli interventi e
ai servizi sociali del Comune di Cremona, che definisce i parametri per l’accesso
prioritario alle prestazioni, in attuazione della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3
(Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e
sociosanitario).
IMMIGRAZIONE: TRA EMERGENZA E INTEGRAZIONE
Il tema dell’immigrazione verso il nostro territorio necessita di un approccio capace di investire sul doppio binario del
contenimento dell'emergenza e dell'investimento in percorsi di integrazione e cittadinanza attiva.
L’Italia, al pari delle altre nazioni firmatarie della Convenzione di Ginevra, non può sottrarsi a fornire accoglienza e
protezione ai richiedenti asilo e rifugiati e lo fa principalmente attraverso il servizio SPRAR (Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati), istituito con la legge 189 del 2002.
Il Sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati, lo Sprar appunto, fa capo al ministero dell’Interno ed è
costituito dalla rete degli enti locali che per la realizzazione di progetti di accoglienza integrata, accedono, nei limiti
delle risorse disponibili, al Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (incrementato per il 2014 di 50,8 milioni
di euro), tramite un bando per la presentazione dei progetti di accoglienza che dal 2011 ha cadenza triennale. Ad oggi
sono circa 375 i Comuni italiani che partecipano alla rete SPRAR, oltre a 30 Province e 10 Unioni di Comuni. Tra
questi il Comune di Cremona.
E' tuttavia evidente che debba esserci un investimento distrettuale su tale fronte: la concentrazione geografica di
interventi di accoglienza in un unico centro non favorisce politiche di reinserimento efficaci, ma al contrario,
contribuisce indirettamente alla concentrazione in “ghetti”.
Si tratta dunque di affrontare la questione su scala territoriale, promuovendo reti di collaborazione inter e intra
istituzionali, pubblico-privato, orientate a rafforzare nelle comunità locali una presenza qualificata capace di
fronteggiare le emergenze ed evitare rischi di emarginazione sociale e di conflitti locali.
Rispetto ai processi di integrazione e di cittadinanza, occorre puntare sul binomio tra diritti e doveri. E' il senso del
progetto avviato da Associazione Immigrati Cittadini di Cremona e che ha dato vita ad un “Comitato Consulta” per
promuovere nella Città di Cremona un senso di appartenenza da parte della popolazione straniera. Le consulte
costituiscono un valido strumento di confronto e di raccordo tra le istanze del cittadino straniero e l'amministrazione.
Sono un organo collegiale, composto da più membri, spesso organizzato in sotto commissioni, il cui presidente ha
facoltà di partecipare ai consigli comunali con diritto di parola, ma solitamente su invito esplicito dell'amministrazione
che lo informa nel caso in cui vengano discussi temi che incidono direttamente sulla vita degli immigrati. Lo strumento
e il processo di partecipazione della Consulta può permettere di sviluppare nel territorio interventi anche innovativi di
cittadinanza attiva per la popolazione straniera, per promuovere e mantenere il bene comune.
4.2.3. Verso un nuovo ruolo del Servizio Sociale Territoriale: presidio dei
problemi, attivazione delle risorse, supporto al protagonismo delle famiglie e
delle comunità.
Le prospettive di programmazione che questo Piano di Zona mette in campo implicano
un serio investimento sul Servizio Sociale Territoriale e Professionale, partendo dalla
consapevolezza che la natura della professione dell’assistente sociale è
profondamente coerente con i criteri qui enunciati di valorizzazione dei potenziali delle
persone, di approccio generativo, di integrazione tra competenze e policy, di
attivazione delle reti sociali e comunitarie, di azione fondata sulla conoscenza 9 .
Purtroppo, le condizioni “ambientali”, la scarsità di risorse e, in diversi casi, le
condizioni di precarietà lavorativa, non hanno permesso al lavoro del Servizio Sociale
di assumere appieno le proprie prerogative e competenze. Pur non potendo, di colpo,
eliminare tutte le limitazioni esterne che ancora sono pressanti rispetto alla
programmazione sociale, con questo Piano di Zona si vuole cominciare un percorso di
innovazione (nella logica “botanica” di innesto di elementi nuovi su una pianta ben
formata nel terreno) del lavoro del Servizio sociale territoriale.
La presenza del servizio sociale professionale nell’ambito territoriale cremonese, in
forza delle linee di indirizzo espresse negli scorsi Piani di Zona, si è certamente
9
Il Codice Deontologico della professione di Assistente Sociale richiama molti elementi che esplicitano questi criteri:
“l’assistente sociale deve impegnare la propria competenza professionale per promuovere la autodeterminazione degli
utenti e dei clienti, la loro potenzialità ed autonomia, in quanto soggetti attivi del progetto di aiuto” (art. 11); “non può
prescindere da una precisa conoscenza della realtà socio-territoriale in cui opera e da una adeguata considerazione del
contesto culturale e di valori” (art. 35), “deve conoscere i soggetti attivi in campo sociale, sia privati che pubblici, e
ricercarne la collaborazione per obiettivi e azioni comuni” (art. 38).
37
potenziata e diffusa sull’intero territorio. Negli anni abbiamo assistito a una
implementazione e capillarizzazione di tale risorsa professionale, determinante sia
quale rilevatore dei bisogni anche più periferici, sia quale promotore e facilitatore della
realizzazione degli orientamenti e dei principi espressi dalla locale politica sociale.
L’Ambito distrettuale nel suo insieme ha in forza attualmente n. 38 Assistenti sociali
attivi nel servizio sociale territoriale (oltre ad altri assistenti sociali con funzioni di
coordinamento e specialistiche), per complessive 53.500 ore potenziali di servizio
all’anno. Rapportato a unità a tempo pieno, il nostro Ambito ha a disposizione circa 30
assistenti sociali, pari a 1 ogni circa 5.300 residenti. Se si esclude la situazione del
Comune di Cremona, il rapporto passa a 1 assistente sociale ogni oltre 7.000 residenti.
Per larga parte del territorio, si pone in evidenza in parte un problema di quantità della
risorse professionali presenti, ma soprattutto un problema di “dispersione” di utilizzo
delle risorse impiegate. Le poche ore di servizio che alcuni assistenti sociali svolgono
in diversi Comuni hanno un impatto limitato e comportano una notevole dispersione di
forze10.
Il legame tra l’Assistente Sociale e l’Amministrazione Comunale è certamente un punto
di forza. Però la frammentazione e la dispersione della presenza degli Assistenti sociali
nei vari Comuni mettono in evidenza l’esigenza di un ripensamento organizzativo e
della modalità di presenza nei territori. Serve un investimento trasversale e qualificato
che può trovare attuabilità solo a livello di distretto e una possibile applicazione a livello
di sub-ambito distrettuale, attuato allo scopo di definire “standard” qualitativi che
garantiscano una ricaduta omogenea sui diversi comuni e a beneficio dei cittadini delle
diverse amministrazioni. Il fatto che già oggi molti Comuni svolgano il Servizio sociale
professionale per il tramite dell’Azienda Sociale Cremonese11 costituisce un punto di
partenza che può permettere un positivo sviluppo nella direzione indicata. Lo sviluppo
auspicato è il passaggio da più servizi sociali comunali, talvolta differenti ed eterogenei,
ad una organizzazione integrata di tipo distrettuale, in grado di programmare (e non
necessariamente gestire) gli standard essenziali di funzionamento del servizio.
In una condizione di risorse invariate per il Servizio sociale professionale, che fanno
capo ai vincoli di spesa dei Comuni, il Piano di Zona intende sostenere le competenze
del servizio sociale affinché sia possibile sviluppare:
• una aumentata capacità di lettura dei problemi e al contempo di emersione delle
risorse (e loro utilizzo)
• una attivazione di ambiti di co-progettazione “elaborativa” in cui coinvolgere gli
operatori del Servizio sociale territoriale, che permetta di prendere in esame i “casi”
allo scopo di elaborare e condividere modelli di intervento
• la capacità del lavoro sociale di “profilazione” (analisi del bisogno) per attivare un
livello di progettazione orientato alla definizione di funzioni e non tanto alla logica di
attivare prestazioni
• un modello di welfare comunitario, volto all’identificazione e al riconoscimento dei
problemi sociali nella prospettiva di aiutare la comunità sentirsi coinvolta e
riconoscere le risorse che può mettere in campo
• un progressivo sviluppo della funzione di Segretariato sociale12 in forma integrata
con il territorio, promuovendo una sorta di Segretariato sociale “diffuso” potendo
contare sulla già rilevante presenza di luoghi formali e informali di ascolto del
bisogno e ricorrendo anche a strumenti di approccio condiviso alla valutazione del
bisogno.
10
Lo standard che era stato indicato in precedenti Piani di Zona era di 1 assistente sociale ogni 5.000 abitanti. A parte il
caso del Comune di Cremona, la media delle ore degli assistenti sociali nel distretto è pari a 9 ore a settimana per
Comune. Vi sono 32 Comuni su 47 che hanno meno di 10 ore settimanali di Servizio. Ben 19 Comuni hanno non più di
5 ore settimanali.
11
A tutto il 2014 sono 36 i Comuni dell’Ambito distrettuale che utilizzano il Servizio sociale professionale fornito
dall’Azienda Sociale Cremonese.
12
La legge 328/2000 indica il Servizio Sociale professionale e il Segretariato Sociale tra i livelli essenziali di assistenza
che devono essere garantiti.
38
Per un’efficace azione del Servizio
IL SEGRETARIATO SOCIALE DIFFUSO
sociale professionale, il presente Piano
In una logica “comunitaria”, la funzione di
di Zona promuove:
segretariato sociale (o almeno il livello iniziale di
ü una presenza omogenea delle
tale funzione, quello di incontro con le persone e
riconoscimento del bisogno) possono essere
figure professionali di Servizio
condivise con altri soggetti e punti di accesso del
sociale territoriale nei vari subterritorio (formali o informali), con cui l’assistente
ambiti
sociale è in contatto e da cui riceve segnalazioni e
ü lo sviluppo di pratiche e prassi di
potenziali accessi. Ovviamente, i punti di accesso
del territorio devono essere messi nelle condizioni
lavoro condivise da parte di tutti gli
di operare con criteri di affidabilità e attendibilità.
operatori del Servizio Sociale
I servizi di telefonia sociale di Auser Lombardia
Territoriale
(promossi in convenzione con Regione Lombardia),
ü lo sviluppo di gruppi professionali
l’azione dei “centri di ascolto” nelle Parrocchie e
territoriali a livello di sub-ambito o
nelle
associazioni
di
volontariato,
le
sperimentazioni della funzione di “custode sociale”,
di aggregazioni di Comuni da parte
di “community maker”, di “tutoring condominiale”
degli operatori del Servizio Sociale
sono importanti esempi di un possibile
Territoriale
allargamento e integrazione della funzione di
ü il
supporto
consulenziale
segretariato sociale.
specialistico (da parte dell’Azienda
Sociale Cremonese) per la gestione di interventi di particolare complessità e
intensità di tutela
ü la promozione di un servizio di segretariato sociale “diffuso” (con funzioni di primo
ascolto del bisogno) nel territorio.
L’insieme dei professionisti in azione in un unico gruppo di lavoro, avendo cura di un
territorio, può meglio generare cultura e promuovere azioni innovative e di comunità.
Il lavoro di gruppo professionale può estendere l’accessibilità e continuità del Servizio
Sociale Territoriale, sia attraverso l’ampliamento della funzione di segretariato sociale,
sia attraverso l’autoregolamentazione e sostituzione reciproca degli operatori, quando
assenti per ferie o per malattia/permessi.
4.2.4. La co-progettazione come nuovo modello di relazione tra pubblico, terzo
settore e associazionismo, mondo profit.
Il percorso di programmazione con le caratteristiche descritte nel presente Piano è
anche legato al superamento di modalità organizzative e gestionali che, in alcuni casi,
riservano ancora al terzo settore un ruolo subalterno e di mero esecutore/erogatore di
prestazioni a minor costo. Questo percorso è in realtà già avviato nel precedente
triennio di programmazione, con importanti processi di accreditamento e prime
esperienze di co-progettazione. Si conferma quindi l’obiettivo di orientare sempre di più
gli strumenti di collaborazione (per giungere alla piena valorizzazione di altri soggetti
che si pongono quali attori sociali che a pieno titolo operano nelle nostre comunità.
Una dimensione emblematica della ricerca di nuove forme gestionali più adatte ad
affrontare la complessità, oltre che della ricerca di modelli di relazione sempre più in
grado di allargare il sistema di interazioni con i soggetti che possono svolgere un ruolo
concorrente alla costruzione di un welfare locale, è rappresentata dal processo di coprogettazione.
L’Accordo di Programma e il presente Piano di Zona individuano quindi la coprogettazione tra istituzioni pubbliche e i soggetti del terzo settore (cooperazione,
associazionismo, fondazioni, ecc.) quale strumento privilegiato attraverso il quale
prende forma la programmazione e l’organizzazione degli interventi sociali,
promuovendo modalità permanenti di confronto, proposta, valutazione del lavoro
comune.
Un ruolo fondamentale a sostegno di questo disegno è svolto del Comitato Esecutivo
dei Sindaci e dall’Ufficio di Piano, che possono creare le condizioni per una visione
unitaria e condivisa delle politiche sociali sul territorio dell’Ambito e assumere una forte
39
prospettiva di confronto con tutti gli attori presenti, quali Organizzazioni di Terzo
Settore, le Organizzazioni di Categoria, le aziende, le organizzazioni sindacali,
svolgendo un ruolo di riferimento istituzionale unitario.
Per co-progettazione tra enti pubblici e soggetti privati si intende una ”modalità di
affidamento e gestione della realizzazione di iniziative e interventi sociali attraverso la
costituzione di una partnership tra pubblica amministrazione e soggetti del privato
sociale”. La co-progettazione costituisce un modello di relazione tra soggetti pubblici e
soggetti privati in ambito sociale ed è trattata e regolata da normative nazionali (legge
328/00, DPCM 30/3/2001)13 e regionali. In Regione Lombardia, sono state emesse nel
2011 le “Linee guida per la semplificazione amministrativa e la valorizzazione degli enti
del terzo settore nell’ambito dei servizi alla persona e alla comunità” (DGR IX/1353) e
la successive “Indicazioni in ordine alla procedura di co-progettazione” (DDG IX/12884).
In tali documenti la co-progettazione è così identificata:
§ La co-progettazione ha per oggetto la definizione progettuale d’iniziative, interventi
e attività complesse, tenendo conto delle priorità strategiche evidenziate e
condivise dall’ente pubblico, da realizzare in termini di partnership tra quest’ultimo
e i soggetti del terzo settore individuati in conformità a una procedura di selezione
pubblica.
§ La co-progettazione rappresenta una forma di collaborazione tra PA e soggetti del
Terzo Settore volta alla realizzazione di attività e interventi mirati e tempestivi per
rispondere ai bisogni locali della persona, della famiglia e della comunità e, come
tale, diviene rilevante che venga regolamentata negli accordi di programma per
l’attuazione dei Piani di Zona.
La co-progettazione va pertanto iscritta fra le modalità opportune ed efficaci per
promuovere quel welfare locale comunitario come modello di possibile sviluppo dei
sistemi di servizi alla persona.
Lo strumento della co-progettazione ha la funzione di allargare la governance delle
politiche e degli interventi sociali, per corresponsabilizzare maggiormente i soggetti in
campo e per rafforzare il senso di appartenenza verso i progetti e i programmi di
politica pubblica promossi. Attraverso tale modalità si vuole migliorare l’efficienza e
l’efficacia delle azioni in campo nel welfare comunitario. La co-progettazione non ha, di
per sé, lo scopo di allargare il perimetro delle risorse finanziarie a disposizione del
sistema. Questo può essere un valore aggiunto se alla co-progettazione si abbina il
cofinanziamento, laddove è possibile. In tale direzione, la co-progettazione può anche
prevedere forme di fundraising e di coinvolgimento di attori portatori di risorse (aziende
profit, fondazioni bancarie, fondazioni di impresa, fondazioni private).
Va sottolineato che non basta mettere insieme soggetti pubblici e del terzo settore
perché si produca una buona co-progettazione. Questa va condotta con attenzione e
rigore metodologico per renderla efficace ed evitare effetti boomerang. Oggi, almeno in
alcune regioni, sono normati in modo preciso gli atti e le procedure amministrative per
la progettazione, che cioè consentono all’ente pubblico, partendo dalla definizione delle
priorità strategiche di intervento, di stipulare convenzioni con i soggetti co-progettanti
(partner), ma è invece assai scarsa la riflessione sulle migliori modalità e metodi per
fare co-progettazione, anche tenendo conto delle difficoltà che la relazione di
partenariato fra soggetti diversi e per certi versi “asimmetrici” comporta.
La consapevolezza della portata di questo modello di relazione tra attori e di gestione
degli interventi sociali comporta necessariamente un nuovo posizionamento dei
soggetti del terzo settore, chiamando in causa un senso di responsabilità ampio, che
va ben oltre il ruolo, seppur ben interpretato, di ente gestore. Accettare la sfida della
13
Nell’art. 7, comma 1, del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30/3/2001, “Atto di indirizzo e
coordinamento dei sistemi di affidamento dei servizi alla persona ai sensi dell’Art. 5 della legge 8 novembre 2000 n.
328” si afferma che, “valorizzando e coinvolgendo attivamente i soggetti del terzo settore, i Comuni possono indire
istruttorie pubbliche per la co-progettazione di interventi innovativi e sperimentali su cui i soggetti del terzo settore
esprimono disponibilità a collaborare con il Comune per la realizzazione degli obiettivi”.
40
co-progettazione richiede infatti la consapevolezza della responsabilità diretta anche
nei confronti della salvaguardia delle risorse pubbliche, sia di quelle già messe in gioco
sia di quelle da reperire per mantenere alta la qualità dei servizi. Una responsabilità
dunque che diventa orientata sempre più al governo complessivo del sistema e al
presidio delle funzioni attivate, e non soltanto alla tutela dei servizi erogati. Questi
significati sono elementi connaturati al senso profondo della cooperazione, quali
soggetti che hanno un senso profondo del farsi carico della costruzione di risposte ai
bisogni dei cittadini in una logica di “mutualità allargata”, attraverso valori di
imprenditività sociale e di radicamento territoriale.
Tale prospettiva chiama in causa la necessità di un processo di interlocuzione
“strategico”, che comporta una maggiore capacità di sintesi di rappresentanza e di
competenze, sviluppando nei soggetti di terzo settore una dimensione di “imprenditore
di rete”. Si può assumere quindi che la co-progettazione attivi partnership da intendere
come “rete di reti”, immaginando sistemi di collaborazioni che non si compongono per
criteri di appartenenza/adesione ma invece mettano al centro il bene della comunità e
valorizzando le migliori risorse presenti/disponibili per raggiungere l’obiettivo comune.
Nel contesto del presente Piano di Zona, il ricorso alla co-progettazione
§ rappresenta un metodo trasversale di valorizzazione delle competenze dei vari
soggetti e di responsabilizzazione rispetto agli obiettivi della programmazione
sociale
§ può prevedere livelli di coinvolgimento e attivazione differenti, con ruoli specifici
per la diversa tipologia di organizzazioni
§ non deve ridurre il coinvolgimento ad una “unificazione” forzata delle
organizzazioni partecipanti, ma promuovere la capacità dei soggetti di attivarsi
per la costituzione di reti
§ dovrà individuare gli “oggetti di lavoro” adeguati per praticarla con profitto e
interesse da parte dei vari attori. Non dovrà essere riservata a tematiche di
piccolo valore, ma essere praticata rispetto a progetti di innovazione, ad
interventi ad alta complessità, alla costruzione di filiere di servizi
§ può “influenzare” (pur nella distinzione delle procedure necessarie) anche i
processi di accreditamento ed anzi può conferire all’accreditamento degli
elementi di maggiore innovazione e flessibilità (per esempio per individuare
forme di accreditamento più orientati alla domanda, con risposte più flessibili,
anche sull’esempio del “budget di cura”).
L’Assemblea dei Sindaci potrà assumere linee di indirizzo rispetto allo sviluppo della
co-progettazione nell’ambito della programmazione sociale territoriale.
L’Ufficio di Piano promuoverà un confronto finalizzato ad individuare criteri e modalità
di co-progettazione, individuando (fatti salvi i requisiti normativi vigenti):
- l’ambito di applicazione della co-progettazione
- i vari livelli e oggetti di co-progettazione
- la tipologia di soggetti e competenze che possono partecipare
- gli strumenti per attuarla
- le procedure necessarie.
LA PROCEDURA DI CO-PROGETTAZIONE
Con il Decreto del Direttore Generale n. 12884 del 28-12-2011, Regione Lombardia ha emanato le
indicazioni “operative” sulla procedura di co-progettazione. A partire da un progetto di massima stabilito
dall’Ente Locale (o dai Comuni associati) e da una necessaria informazione (evidenza pubblica)
sull’avvio dell’istruttoria, la procedura prevede 3 fasi:
A) Selezione dei soggetti interessati per individuare il/i soggetto partner dell’ente pubblico,
valutando i requisiti tecnico-professionali e i legami con il territorio; la proposta progettuale; i
costi delle attività e delle prestazioni.
B) Fase di co-progettazione: a partire dal progetto/i presentato/i l’Ente e i partner selezionati
procedono alla discussione critica delle proposte e alla definizione degli aspetti esecutivi,
definendo il dettaglio degli obiettivi, delle attività, dei costi.
C) Stipula convenzione: in caso di positiva soluzione alla fase B, l’Ente e il soggetto partner
sottoscrivono una convenzione per l’attuazione del progetto definito.
41
4.3. Ricomporre le risorse
4.3.1. Programmare e gestire insieme la spesa sociale
La situazione della spesa sociale che emerge dai dati di rendicontazione in ambito
distrettuale (bilanci consuntivi 2012) segnalano come la propensione alla
programmazione e alla spesa sociale associata sia ancora limitata14, anche se con
alcuni importanti distinzioni:
- se è vero che poco meno del 20% della spesa sociale è gestito in modo
associato, è pur vero che escludendo dal conteggio il Comune di Cremona, il
resto dei Comuni del distretto gestiscono in modo associato il 39% della spesa
sociale;
- la propensione a gestire maggiormente in modo associato è presente nei piccoli
Comuni, dimostrando che i processi di aggregazione comunale possono essere
funzionali ad integrare la spesa e la sua efficacia;
- è più diffusa la propensione alla programmazione e alla spesa associata in
quegli ambiti di intervento dove è stato sviluppato un percorso di analisi, di
collaborazione e di confronto (per esempio nei servizi per la disabilità),
evidenziando che la spesa associata è il frutto di un processo di integrazione
nel merito dei servizi e non il primo passo.
Il presente Piano di Zona intende promuovere nel corso del triennio un rafforzamento
della ricomposizione delle risorse in due direzioni:
- indicando l’obiettivo di ampliare il volume delle risorse programmate in modo
congiunto, passando dall’attuale 28% al 50%, con l’assunzione di comuni criteri
di accesso e attuazione degli interventi
- indicando l’obiettivo di ampliare il volume delle risorse gestite in modo
congiunto, passando dal valore medio attuale del 19% ad un valore medio al
termine del triennio pari almeno al 30%.
La logica della programmazione allo stato attuale diventa principalmente quella di
riorganizzare le diverse fonti di finanziamento e le diverse risorse per ricomporle in una
logica di intervento unitario.
Il processo di ricomposizione delle risorse non deve essere però assunto come un
mero “trasferimento”, ne tanto meno una delega. Al contrario, appare fondato sui criteri
di responsabilità istituzionale della funzione sociale, di appropriatezza, di revisione e
finalizzazione della spesa.
La ricaduta dei fondi stanziati a livello distrettuale, la rete dei servizi pubblici e le
opportunità sviluppate dal privato sociale mettono in evidenza che la parte preminente
di interventi, di risorse e di tempo-lavoro siano dedicate a misure attivate per previsione
normativa, per interventi riparativi e per numeri contenuti di beneficiari, senza
sostanziali adeguamenti ai mutamenti del contesto.
Un’azione programmatoria locale che vuole essere incisiva in un periodo di scarsità di
risorse deve rivedere come si stanno spendendo i nostri esigui stanziamenti pubblici,
per quali tipologie di soggetti, da quanto tempo e con quali esiti. In tal senso il lavoro di
ricomposizione non può che essere un lavoro di “ripensamento” (di revisione), di
riflessione continua.
Programmare insieme e spendere insieme tra Comuni è allora la conseguenza di una
diffusione di consapevolezza della necessità di migliorare il controllo sugli impatti e gli
esiti della spesa sociale
14
Il Sistema di Conoscenza messo a disposizione da Regione Lombardia, sui dati consuntivi 2012 degli Uffici di Piano,
evidenzia che il Distretto di Cremona programma insieme circa il 28% della spesa sociale e gestisce in forma associata
circa il 19% della spesa stessa.
42
4.3.2. Integrazione delle risorse pubbliche e private diffuse
Un elemento centrale della ricomposizione delle risorse è legato all’incremento di
integrazione della spesa di ambiti di policy differenti, ma convergenti rispetto agli
obiettivi di inclusione, coesione sociale, promozione del benessere, contrasto
all’emarginazione.
Per “integrazione della spesa” intendiamo un processo di collaborazione e
consultazione tra i soggetti titolari della spesa affinché tale essa, pur rimanendo in
capo al soggetto titolare e alla funzione dedicata, produca interventi tra loro coerenti,
reciprocamente rinforzanti, collegati in una “filiera”.
Una prima area riguarda l’integrazione della spesa pubblica e può interessare i
seguenti livelli:
- integrazione tra spesa sociale e spesa per il diritto allo studio e all’istruzione dei
Comuni
- integrazione tra spesa sociale dei Comuni e spesa per le politiche attive del
lavoro in capo all’Amministrazione Provinciale
- integrazione tra spesa sociale dei Comuni e spesa per le politiche dell’abitare in
capo ai Comuni e all’ALER
- integrazione tra spesa sociale dei Comuni e spese e interventi per le politiche di
conciliazione tra famiglia e lavoro, promossi dal Piano Territoriale per la
Conciliazione a cura dell’ASL di Cremona.
Una seconda area di integrazione riguarda le risorse attive sul territorio programmate e
gestite da organizzazioni private e di privato sociale. Nel nostro territorio sono presenti
organizzazioni e sono presenti progettualità che quotidianamente fanno inclusione e
coesione sociale, con una alta capacità di costruzione di legami sociali. Il Piano di
Zona, attraverso i suoi organismi e in primo luogo attraverso l’Ufficio di Piano, deve
riconoscere tali risorse come opportunità, deve garantire il massimo sforzo affinché
possano raggiungere le rispettive finalità, deve garantire una loro loro reale
partecipazione al raggiungimento degli obiettivi che l’Ambito distrettuale si è dato.
Una terza area di integrazione riguarda la spesa privata delle famiglie, sia rispetto ai
livelli di compartecipazione alla spesa dei servizi sociali e socio-sanitari, sia rispetto
alla spesa utilizzata per acquistare servizi di cura nel mercato privato. In merito alla
compartecipazione alla spesa, un elemento di progressivo impegno da parte della
programmazione distrettuale dovrà essere posto nella direzione di rendere
maggiormente omogenei le percentuali di compartecipazione alla spesa nei vari
Comuni del distretto. Questo tema dovrà essere affrontato sia nell’applicazione delle
nuova normativa ISEE sia nello sviluppo di una regolamentazione unitaria per
l’accesso ai servizi. In merito al mercato di cura privato, la programmazione distrettuale
dovrà promuovere criteri di trasparenza e di controllo della qualità delle prestazioni,
sostenendo le persone e le famiglie affinché possano scegliere, nella propria
autonomia, servizi di cura privati che garantiscano un livello di qualità e appropriatezza
adeguato.
43
5. UNA GOVERNANCE PER RICOMPORRE E RIGENERARE IL
WELFARE LOCALE
L’artigiano sa una cosa fondamentale circa il modo di
trattare la resistenza: che non bisogna prenderla di
petto, come se si fosse in guerra con i nodi di una
tavola di legno o con una pietra troppo dura; la
maniera più efficace consiste nell’impiegare la forza
minima”
Richard Sennet, Insieme. Rituali, piaceri,
politiche della collaborazione
5.1. Orientamenti e funzioni della governance del welfare locale
L’innovazione e la sostenibilità di un sistema di welfare locale passa in modo rilevante
dalla definizione del modello di governance15. Tale modello vuole essere funzionale ai
principi di ricomposizione e rigenerazione che sono stati descritti in precedenza. La
governance che qui viene indicata vuole quindi produrre un sistema di partnership e
collaborazione tra gli attori del sistema locale che permetta di
- produrre conoscenza: il sistema deve mettere in atto azioni che, rilevando dati e
informazioni da varie fonti (di tipo quantitativo e qualitativo), producano l’aumento di
conoscenza dei fenomeni da parte degli attori e degli organismi della
programmazione locale. Maggiore conoscenza dei fenomeni è presente tra i vari
attori del welfare locale e maggiore sarà la capacità di rendere efficace e sostenibile
il sistema. La produzione di conoscenza deve riguardare i bisogni espressi e quelli
potenziali, le modalità di risposta e la loro efficacia, l’impiego delle risorse
economiche e umane. Il rigore della produzione di conoscenza è funzionale ad un
sistema di intervento coerente, capace di costruire chiare politiche di priorizzazione
nell’accesso ai servizi ed evitare accessi iniqui o socialmente non prioritari;
- programmare e valutare gli obiettivi e le strategie: il sistema non deve limitarsi a
“decidere”, ma decidere in maniera strategica, ovvero tenendo conto dei diversi
fattori in campo. Si tratta di assumere la funzione programmatoria nei suoi tratti
fondamentali: visione a medio-lungo termine, sostenibilità sociale, economica,
ambientale, coerenza e compatibilità tra diverse decisioni, valutazione continua.
Programmare le strategie (tenendo insieme le decisioni operative che ciascun nodo
del network autonomamente assume) è un’operazione di continua ricomposizione
del consenso sugli obiettivi. In tal senso, la valutazione (lungi da essere un’attività
“finale”) diventa la principale modalità di programmazione delle strategie;
- connettere e integrare le diverse progettualità: il sistema di welfare locale
“regge” se a livello di coordinamento di servizi e progetti vi è un esplicito mandato e
presidio della funzione di connessione e integrazione con altri servizi e progetti. Tale
funzione è necessaria sia per ragioni di coerenza complessiva del sistema, sia per
ragioni di sostenibilità di ciascun servizio/progetto;
- produrre mainstreaming: il mainstreaming è un processo attraverso il quale le
innovazioni sperimentate in un ambito circoscritto (sociale, economico o
istituzionale) vengono trasposte a livello di sistema in un ambito più generale
diventando leggi, prassi, pratiche diffuse, ecc. Il mainstreaming designa le fasi di
trasferimento e di appropriazione da parte di altri attori dei risultati, dei metodi e
15
Il concetto di governance indica il processo di responsabilità e possibilità di influenzamento rispetto alla assunzione di
decisioni e alla implementazione operativa nell’ambito di una policy complessa.
44
degli elementi chiave aggiornati da uno o più attori. Mainstreaming significa
trasferire risultati ed adottarli nelle politiche correnti e nelle prassi standard. I risultati
determinano un forte impatto ed influenzano il cambiamento. Affinché la governance
funzioni al meglio, è necessario presidiare la funzione attraverso cui alcune “buone
pratiche” diventino “legge”, diventino forma diffusa di azione, modello di riferimento.
Questa possibilità riguarda la capacità della governance di diventare government,
ovvero prassi assunta nel funzionamento ordinario delle istituzioni. Per essenza, si
tratta di una funzione di tipo politico e che spetta agli organismi politico-istituzionali
del sistema di welfare.
La governance del sistema di welfare richiede un approccio imprenditivo da parte dei
soggetti coinvolti e in primo luogo da parte delle istituzioni pubbliche. L’imprenditività
istituzionale rappresenta un modo di svolgere la funzione di regia che l’attore pubblico
è chiamato ad assumere secondo una direzione di orientamento al risultato, di problem
solving.
In parallelo, la governance richiede lo sviluppo in tutti gli attori di una capacità
collaborativa: essa non è solo una “dote”, ma è una vera e propria competenza che i
vari soggetti devono, con metodo, assumere progressivamente.
Gli organismi e le relative competenze che di seguito sono descritti tengono conto del
dettato normativo e dei contenuti espressi dall’Accordo di Programma approvato
dall’Assemblea dei Sindaci. Il criterio di individuazione delle rispettive competenze è
rappresentato da una suddivisione tra le funzioni di seguito rappresentate:
Fig. 1 – Rappresentazione della governance e delle funzioni nel Piano di Zona
à funzione di indirizzo politico (decisione e controllo): consiste nella assunzione
di responsabilità in merito alle formulazione delle scelte con le quali si individuano i
fini che lo la programmazione distrettuale intende perseguire;
à funzione di programmazione tecnica (proposta): consiste nella assunzione di
responsabilità in merito alla formulazione di proposte preliminari e/o attuative con
le quali è possibile dare attuazione alle scelte di indirizzo politico;
à funzione di implementazione della programmazione (attuazione e gestione):
consiste nella assunzione di responsabilità in merito alla implementazione della
programmazione tecnica (in base all’indirizzo politico), tramite atti di natura
gestionale, organizzativa, regolamentare, amministrativa
45
à funzione di partecipazione (orientamento e advocacy): consiste nella
assunzione di responsabilità in merito all’influenzamento rispetto alle politiche
pubbliche e all'allocazione delle risorse all'interno della programmazione
distrettuale.
5.2. Organismi della governance distrettuale
5.2.1. L’assemblea di Sindaci
L’Assemblea dei Sindaci è l’organismo di rappresentanza politica del Piano di Zona
dell’ambito territoriale di Cremona ed è costituita da tutti i Sindaci dei Comuni
dell’Ambito o loro delegati. E’ il luogo strategico di indirizzo delle politiche sociali
distrettuali, di programmazione e valutazione di impatto delle stesse. Sono funzioni
dell’assemblea dei sindaci:
§ l’approvazione dell’Accordo di Programma, del documento di Piano e dei relativi
Piani operativi e di indirizzo annuali e della relativa attività di monitoraggio e
consuntivazione
§ la deliberazione in merito all’allocazione delle risorse del Fondo Nazionale
Politiche Sociali, del Fondo Sociale regionale e di ulteriori risorse di regionali,
nazionali, europee, delle quote autonome conferite dai Comuni per l’attuazione
degli obiettivi previsti dal Piano di Zona
§ la determinazione di eventuali livelli di assistenza ulteriori rispetto a quanto
stabilito dalla normativa nazionale e regionale in vigore
§ la definizione di indirizzi in merito alle modalità di accesso ai servizi e alle forme
di rapporto con i soggetti gestori delle unità di offerta sociale, in base alle norme
nazionali e regionali
§ la definizione di indirizzi e scelte per l’accesso prioritario alle prestazioni socioassistenziali e socio-sanitarie, in base alle normative regionali e nazionali,
anche valutando forme di intervento di emergenza e pronto intervento
§ la proposta di regolamenti per l’accesso ai servizi e alle prestazioni di carattere
socio-assistenziale e socio-sanitario
§ la designazione di componenti del Comitato Esecutivo dei Sindaci, in modo che
esso sia rappresentativo dei Comuni e Unioni di Comuni del territorio e delle
convenzioni per la gestione associata della Funzione.
§ La proposta e l’approvazione, in base alle indicazioni dei singoli Comuni
interessati, di composizione dei Sub-Ambiti territoriali.
Il funzionamento dell’Assemblea dei Sindaci è regolato in base a quanto indicato
nell’Accordo di Programma e in conformità a quanto previsto dal “Regolamento interno
dell’Assemblea distrettuale dei Sindaci del Distretto di Cremona”, approvato con
deliberazione ASL n. 711 del 29.12.2011.
5.2.2. Il Comitato Esecutivo dei Sindaci
E’ un luogo di coordinamento politico-istituzionale del sistema integrato dei servizi. E’
composto da un massimo di due Sindaci (o loro delegati) per ogni Sub-ambito
territoriale, nominati dall’Assemblea dei Sindaci. E’ presieduto da uno dei componenti
nominato dall’Assemblea. Il ruolo di membro del Comitato Esecutivo è personale e non
delegabile, ed è legato al mantenimento della carica di amministratore presso il
Comune rappresentato.
Ha il compito di
§ Preparare i lavori dell’Assemblea distrettuale dei Sindaci.
§ Implementare e sovraintendere all’attuazione degli indirizzi politici espressi dal
Piano di Zona e dall’Assemblea dei Sindaci
46
Verificare costantemente lo stato di raggiungimento degli obiettivi di Piano;
Coordinare i momenti di confronto e i rapporti tra Assemblea dei Sindaci e
Ufficio di Piano
§ Coordinare i momenti di confronto e i rapporti tra Assemblea dei Sindaci e
Azienda Sociale Cremonese Sovraintendere e promuovere le forme di
coordinamento dei Sub-Ambiti, garantendo forme di ascolto e collaborazione
con le esigenze degli stessi
§ Promuovere, coordinare e governare i processi di integrazione e collaborazione
tra i vari soggetti sottoscrittori e aderenti al Piano di Zona, anche attivando
spazi di confronto con i soggetti portatori di interesse e rappresentativi della
comunità territoriale.
§ Promuovere processi di integrazione tra policy territoriali di interesse per la
programmazione del welfare locale.
In casi di urgenza, il Comitato può assumere decisioni di indirizzo istituzionale in merito
alla programmazione distrettuale, salvo ratifica alla prima Assemblea dei Sindaci.
Alle adunanza del Comitato Esecutivo dei Sindaci sono invitati a partecipare il
Coordinatore dell’Ufficio di Piano (o suo delegato) e il Presidente e Direttore
dell’Azienda Sociale Cremonese (o loro delegati) e, per le materie per cui è necessaria
l'integrazione tra politiche sociali ed altre politiche territoriali (politiche per il lavoro,
integrazione scolastica per studenti disabili, formazione, istruzione ed orientamento), il
Presidente della Provincia o suo delegato.
Per il suo funzionamento, il Comitato Esecutivo si potrà avvalere della collaborazione
del Gruppo Tecnico di Supporto dell’Ufficio di Piano (si veda paragrafo 5.2.5)
Nel corso della validità del presente accordo l’Assemblea dei Sindaci effettuerà una
verifica in merito alla rappresentatività della composizione del Comitato Esecutivo dei
Sindaci rispetto ai processi di aggregazione della “funzione sociali associate” ai sensi
dell’art. 19 del D.L. 95/2012 (convertito con Legge 135/2012). In ogni caso, la
composizione del Comitato Esecutivo dovrà essere rappresentativa delle Unioni e
Convenzioni che si andranno costituendo nel territorio.
§
§
5.2.3. I Coordinamenti dei Sub-ambiti territoriali
I Coordinamenti dei Sub-ambiti territoriali sono costituiti da aggregazioni di Comuni,
individuate dall’Assemblea dei Sindaci in occasione dell’approvazione dell’Accordo di
Programma. La composizione dei Sub-ambiti può essere variata in caso di richiesta dei
Comuni interessati, in occasione dell’approvazione del Piano operativo annuale da
parte dell’Assemblea dei Sindaci. Per ogni Sub-ambito viene designato un Comune
capofila ed eventuali altri Comuni di riferimento, in base a criteri di strutturazione e
competenze amministrative. Ogni Sub-ambito svolge una funzione di analisi del
bisogno territoriale, di integrazione delle unità di offerta e delle funzioni sociali
associate, di promozione della partecipazione locale degli stakeholder e dei cittadini, di
promozione di spazi di co-progettazione territoriale, di integrazione delle risorse e delle
competenze.
I Coordinamenti di Sub-ambito costituiscono forme di collaborazione che possono
promuovere forme di gestione associata della “funzione sociale” ai sensi dell’art. 19 del
D.L. 95/2012 (convertito con Legge 135/2012). In ogni caso, l’organizzazione dei Subambiti dovrà tenere conto nel corso del triennio dei processi di costituzioni di “unioni”
e/o “convenzioni” per l’esercizio associato della funzioni fondamentali dei Comuni.
Come disciplinato dall’Accordo di Programma, ogni Sub-ambito individua i referenti
istituzionali e tecnici che compongono il Coordinamento istituzionale e tecnico di Subambito.
Ogni Sub-Ambito è rappresentato da un massimo di due suoi referenti istituzionali nel
Comitato Esecutivo dei Sindaci.
Ogni Sub-Ambito individua un proprio referente tecnico quale componente dell’Ufficio
47
di Piano distrettuale, che svolge anche una funzione di coordinamento tra gli operatori
dei servizi sociali professionali del territorio.
I Sub-Ambiti promuovono gruppi di lavoro degli operatori del servizio sociale
professionale per analizzare il bisogno e le risorse del territorio, coordinare e integrare
lo sviluppo dei servizi di welfare, promuovere l’accesso ai servizi, sviluppare
collaborazioni tra i vari soggetti locali.
I Coordinamenti dei Sub-ambiti promuovono specifici momenti di lavoro con la
Provincia di Cremona in riferimento a tematiche di specifica competenze di rispettiva
competenza.
Per lo sviluppo della propria azioni locale, i Piani Operativi annuali potranno prevedere
forme di assegnazione di budget ai diversi Sub-ambiti, secondo criteri e modalità da
definire da parte dell’Assemblea dei Sindaci.
5.2.4. L’Assemblea degli Aderenti all’Accordo di Programma
L’Assemblea degli Aderenti è un organismo consultivo e di partecipazione. E’ costituita
dai rappresentanti di tutti i soggetti non istituzionali che hanno aderito all’Accordo di
Programma. Essa svolge le seguenti funzioni:
§ partecipazione all’indirizzo strategico della programmazione distrettuale da
parte di soggetti portatori di interessi nell’ambito del welfare locale
§ promozione dell’integrazione tra vari interventi e progetti attivi nel territorio.
L’Assembla funziona tramite incontri plenari (almeno 1 volta all’anno) e può
promuovere laboratori di partecipazione, per elaborare questioni da porre all’evidenza
dell’Assemblea dei Sindaci o del Comitato Esecutivo. Il Gruppo Tecnico di Piano
garantirà il supporto operativo al funzionamento dell’Assemblea degli Aderenti. Alle
sedute dell’Assemblea degli Aderenti sono invitati i membri del Comitato Esecutivo dei
Sindaci.
5.2.5. L’Ufficio di Piano “allargato” e il Gruppo Tecnico di Piano
L’Ufficio di Piano costituisce l’organismo che presidia la programmazione tecnica del
Piano di Zona, secondo gli indirizzi espressi dall’Assemblea dei Sindaci e in accordo
con il Comitato esecutivo dei Sindaci.
Esso svolge le seguenti funzioni:
§ elaborazione delle proposte di programmazione tecnica in merito alle strategie
definite dal Piano di Zona e secondo gli indirizzi/priorità stabiliti dall’Assemblea
dei Sindaci e dal Comitato Esecutivo dei Sindaci
§ elaborazione della proposta di Piano di Riparto Operativo e budget annuale da
sottoporre all’Assemblea dei Sindaci
§ cooperazione con l’ASL per il pieno sviluppo dell’integrazione socio sanitaria
§ cooperazione gli Uffici di Piano del Distretto Cremasco e Casalasco per lo
sviluppo di integrazioni inter-distrettuali
§ coordinamento tra policy territoriali di interesse per il welfare territoriale (sociale,
casa, lavoro, educazione)
§ cooperazione con la Provincia per il pieno sviluppo delle integrazioni tra ambito sociale
e politiche del lavoro, per gli interventi di integrazione scolastica per studenti disabili e
per le politiche della formazione, istruzione e dell'orientamento
§ attivazione dei laboratori tematici e territoriali di programmazione e
approfondimento per le priorità indicate dal Piano;
§ promozione di progetti innovativi e di sostegno delle reti locali esistenti e di
quelle che si possono creare a partire da problemi e priorità condivise;
§ monitoraggio delle attività, valutazione dei risultati conseguiti e proposta di
aggiornamento del Piano.
In considerazione dell’elevata complessità della programmazione sociale distrettuale,
48
appare fondamentale che la pianificazione sia presidiata attraverso professionalità
qualificate e da soggetti portare delle competenze appropriate, che consentano di dare
valore a tale funzione. Per tale ragione l’Ufficio di Piano è composto da:
§ Direttore Settore Politiche Sociali Comune di Cremona
§ Direttore dell’Azienda Sociale Cremonese
§ Referenti del servizio sociale professionale per ogni sub-ambito territoriale
§ Coordinatori dei servizi sociali specialistici dell’Azienda Sociale Cremonese
§ 1 Referente tecnico dell’ASL Cremona
§ 1 Referente tecnico della Provincia Cremona
§ 1 Referente dell’Azienda Istituti Ospedalieri di Cremona
§ 1 Referente dell’Ufficio Scolastico Provinciale
§ 1 referente designato dai soggetti della cooperazione sociale di tipo A e di tipo B
§ 1 referente designato dai soggetti dell’Associazionismo e volontariato
§ 1 referente designato dal Centro Servizi per il Volontariato della Provincia di
Cremona
§ 1 referente designato delle organizzazioni sindacali
§ 1 referente designato della Diocesi di Cremona.
Il Comune di Cremona, in qualità di Ente capofila, garantisce la partecipazione ai lavori
dell’Ufficio di Piano, in base alle necessità, di propri referenti tecnici del Settore delle
Politiche Educative e Piano Locale Giovani; del Servizio Edilizia Residenziale Pubblica,
del Settore Area Vasta; dell’Ufficio Rapporti con il Volontariato e Associazioni del Terzo
Settore.
Ai momenti di lavoro dell’Ufficio di Piano è invitato il Presidente del Comitato Esecutivo
dei Sindaci o suo delegato.
E’ auspicato che ai lavori dell’Ufficio di Piano, anche tramite specifici accordi, possano
partecipare referenti di altri soggetti, tra cui: Prefettura di Cremona, del Tribunale di
Cremona, della sede territoriale dell’INPS, dell’ALER, dell’ARSAC (Associazione delle
Residenze Socio Sanitarie della Provincia di Cremona), delle associazioni di
rappresentanza delle imprese, delle associazioni di tutela e rappresentanza degli utenti.
L’Ufficio di Piano determinerà criteri di funzionamento e organizzazione interna,
prevedendo incontri di lavoro sia di tipo plenario, sia di tipo ristretto su argomenti
specifici. Gli incontri dell’Ufficio di Piano dovranno avere una cadenza periodica e tale
da consentire di assolvere i compiti assegnati.
Per il suo funzionamento, l’Ufficio di Piano si avvarrà di un Gruppo Tecnico di Piano,
che ha il compito di predisporre la documentazione e le informazioni necessarie
all’assolvimento dei compiti previsti, di supportare il funzionamento dei vari organismi
previsti dall’Accordo di Programma, di provvedere alla gestione delle attività tecnicoamministrative connesse all’attuazione del Piano di Zona. Il Gruppo Tecnico di Piano è
così composto:
- Direttore del Settore Politiche Sociali del Comune di Cremona o suo delegato
- Direttore dell’Azienda Sociale Cremonese
- altre unità di supporto tecnico individuate da Comune di Cremona e Azienda
Sociale Cremonese.
Il Gruppo Tecnico di Piano funziona sia in modo collegiale, sia assegnando specifiche
funzioni ai suoi membri.
5.2.6. L’Azienda Sociale Cremonese
L’Azienda Sociale Cremone è ente strumentale dei Comuni associati del distretto, con
il ruolo di ente di gestione, di coordinamento dei servizi sociali territoriali, di gestore del
sistema informativo territoriale. Fatto salvo quanto previsto dalla Statuto, l’Azienda
Sociale Cremonese assume in capo a sé le seguenti attività:
§ gestione dei servizi delegati da parte dei Comuni, tramite le risorse pro quota
capitaria assegnata in base alle deliberazioni dell’Assemblee dei Sindaci
49
§ gestione della rete locale delle unità di offerta sociali, nel rispetto degli indirizzi
regionali, anche promuovendo processi di confronto e sviluppo delle stesse
§ coordinamento e integrazione dei servizi sociali professionali territoriali
§ gestione delle quote del Fondo Nazionale Politiche sociali, del Fondo Sociale
Regionale e di altri fondi specifici assegnati per previsioni normativa all’Ambito, in
base ai Piani Operativi approvati dall’Assemblea dei Sindaci
§ organizzazione e gestione del sistema di conoscenza del welfare territoriali, tramite
processi di gestione informativa e monitoraggio
§ gestione dei processi di accreditamento delle unità di offerta sociale, secondo le
normative previste da Regione Lombardia e gli indirizzi dell’Assemblea dei Sindaci
§ supporto specialistico ai servizi sociali professionali dei Comuni del distretto, con
particolare attenzione ai temi della tutela dei minori e della famiglia, del sostegno
alla disabilità, della non autosufficienza, dell’inserimento lavorativo, della
mediazione culturale
§ elaborazione di istanze e proposte in merito allo sviluppo e innovazione dei servizi,
da sottoporre al Comitato Esecutivo dei Sindaci e all’Ufficio di Piano
§ organizzazione e gestione di interventi formativi rivolti agli operatori del sistema di
welfare, con particolare riguardo alla formazione obbligatoria per gli assistenti sociali
§ supporto tecnico, di concerto con il Comune di Cremona, agli organismi previsti
dall’Accordo di Programma per la programmazione del sistema integrato dei servizi.
L’Azienda è titolare dei rapporti finanziari rispetto alle risorse trasferite nell’ambito della
programmazione sociale distrettuale.
5.2.7. Il Comune di Cremona, capofila dell’Accordo di Programma
L’Assemblea dei Sindaci ha individuato nel Comune di Cremona l’Ente capofila
dell’Accordo di Programma. In tale ruolo, il Comune di Cremona, assume la
responsabilità della puntuale esecuzione degli adempimenti previsti da Regione
Lombardia e assicura tutti gli atti amministrativi conseguenti all’attuazione del presente
Accordo.
Per lo svolgimento della funzione di Ente Capofila, il Comune di Cremona assumerà il
ruolo di coordinatore dell’Ufficio di Piano e la responsabilità istituzionale di indirizzo e
definirà le funzioni di natura gestionale da affidare all’Azienda Sociale Cremonese,
tramite apposito contratto di servizio.
L’Ente responsabile per l’attuazione del Piano di Zona si atterrà agli indirizzi impartiti
dall’Assemblea dei Sindaci nonché del Comitato Esecutivo e avrà ruolo di coordinatore
dell’Ufficio di Piano.
5.2.8. La Cabina di Regia per l’integrazione socio-sanitaria
La programmazione sociale territoriale prevede la stretta collaborazione e l’attiva
partecipazione dell’Ambito Distrettuale alla Cabina di Regia Integrata a supporto del
processo di integrazione sociosanitaria e sociale, promossa dalla Azienda Sanitaria
Locale della provincia di Cremona (ai sensi delle DDGR n. 326 del 27/06/2013 e n.
2941 del 19/12/2014). La Cabina di Regia opera al fine di evitare duplicazioni e
frammentazione nell’utilizzo delle risorse e nell’erogazione degli interventi e
contestualmente per garantirne appropriatezza. Rappresenta un’importante risorsa che
si pone in sinergia ed integra il ruolo dell’Ufficio che la A.S.L. ha istituito a supporto
delle funzioni della Conferenza dei Sindaci e delle Assemblee distrettuali.
La composizione della Cabina di Regia è determinata da un atto proprio dell’ASL, con il
coordinamento del Direttore Sociale dell’ASL, coadiuvato dall’UOD Programmazione
territoriale, tenendo conto di una composizione sia di natura istituzionale (Assemblee
Distrettuali) che di natura tecnica (Uffici di Piano e Aziende sociali), che rappresenti i
tre Ambiti Distrettuali di Cremona, Crema e Casalmaggiore.
50
Nell’ambito della collaborazione tra gli ambiti distrettuali di Cremona, Crema e
Casalmaggiore è attivo un livello tecnico-operativo, tra gli Uffici di Piano e tra Uffici di
Piano e l’UO Programmazione territoriale, i quali si coordinano attraverso il confronto e
la condivisione di modalità di lavoro comune con i diversi soggetti territoriali, nella
declinazione a livello locale degli indirizzi di programmazione regionale e dei criteri di
assegnazione delle risorse regionali e statali.
L’azione congiunta degli ambiti distrettuali diviene occasione per favorire e per
promuovere un’integrazione delle politiche sociali territoriali sia a partire dagli indirizzi
espressi dal Consiglio di rappresentanza provinciale dei Sindaci, sia mediante possibili
momenti di incontro e di lavoro congiunto dei livelli esecutivi (Comitato Ristretto) delle
tre Assemblee Distrettuali dei Sindaci.
5.3. I Laboratori di partecipazione territoriale e di integrazione distrettuale
Il presente Piano di Zona intende promuovere e realizzare un welfare partecipato,
inteso sia nei termini più generali di nuove forme dell’attivazione di gruppi e reti sociali
utile al benessere, sia nei termini più tecnici di forme organizzate dell’elaborazione
politica. L’attivazione delle risorse presenti nella comunità sfida la capacità istituzionale
nel riagganciare soggetti e gruppi solitamente più distanti da una relazione diretta con
le istituzioni, non chiedendo solo di “pensare” nei tavoli ma anche di “sperimentare” le
idee emerse. L’elaborazione partecipata sfida la capacità di costruire un pensiero
innovativo sulla comunità, che metta a fuoco i mutamenti sociali più recenti.
L’obiettivo è quello di avviare processi di programmazione partecipata incrementale,
che facciano della “cura della partecipazione” la dinamica di gestione delle relazioni tra
i vari soggetti. In tal senso, tali processi si possono orientare verso l’individuazione di
tematiche innovative, affiancando la tradizionale suddivisione tematica dei tavoli
(anziani, minori, disabili, ecc.).
L’attivazione dei Laboratori può avvenire a vari livelli:
- su iniziativa dei Sub-ambiti territoriali, in base alle esigenze locali
- su proposta dell’Ufficio di Piano, in base a priorità di lavoro individuate
- su proposta del Comitato Esecutivo dei Sindaci o dell’Assemblea dei Sindaci,
per affrontare questioni di particolare attenzione istituzionale.
Il coordinamento dei Laboratori attivati è affidato all’Ufficio di Piano, anche tramite il
supporto fornito dal Gruppo Tecnico di Piano. I Piani operativi annuali del Piano di
Zona possono prevedere specifici budget per il sostegno alle iniziative promosse dai
Laboratori, secondo criteri condivisi e trasparenti. Nel triennio di valenza del presente
Piano di Zona, i Laboratori possono trovare forme di supporto e integrazione con il
progetto “Well-Fare Legami”, che prevede specifiche misure in tale direzione.
5.4.
Il confronto politico-istituzionale
Al fine di garantire un’azione programmatoria che tenga conto del ruolo delle
organizzazioni di rappresentanza delle parti sociali, il presente Accordo prevede
l’attivazione di periodici momenti di confronto e consultazione in merito agli indirizzi
delle politiche di welfare locali tra il Comitato Esecutivo dei Sindaci e le Organizzazioni
Sindacali Confederali, le parti sociali e il Forum del Terzo Settore di Cremona e del
Cremonese. Le suddette organizzazioni, inoltre, partecipano ai vari organismi e luoghi
di lavoro come indicato dal presente accordo.
51
5.5. La programmazione operativa e l’implementazione del Piano di Zona
Il processo di programmazione del welfare locale prevede l’elaborazione di alcuni
documenti specifici:
§ il Piano Operativo Annuale: definisce gli obiettivi specifici e le priorità da
perseguire (nell’ambito delle strategie assunte dal presente Piano di Zona),
declinando le azioni consolidate e innovative da implementare, con conseguente
definizione del budget a disposizione, forme di attuazione, tempi, strumenti di
valutazione. Tale Piano è approvato dall’Assemblea dei Sindaci, su proposta
dell’Ufficio di Piano, indicativamente entro il mese di marzo di ogni anno. Può
essere revisionato durante l’anno;
§ il Report Annuale: costituisce il rendiconto dello stato di attuazione del Piano di
Zona alla luce della effettiva realizzazione delle azioni previste nel Piano Operativo
Annuale e della puntuale finalizzazione dei budget definiti (da approvarsi da parte
dell’Assemblea dei Sindaci, su proposta dell’Ufficio di Piano, entro il mese di
febbraio successivo all’anno di riferimento).
Il processo di programmazione, inoltre, potrà avvalersi di specifici atti di indirizzo
dell’Assemblea dei Sindaci, su proposta del Comitato Esecutivo e dell’Ufficio di Piano.
In base ai contenuti del Piano Operativo Annuale, il Comune di Cremona in qualità di
Ente Capofila e per conto dei Comuni del Distretto, definirà un contratto di servizio con
l’Azienda Sociale Cremonese, attraverso il quale si definiscono gli obiettivi gestionali
indicati in sede programmatoria.
Al fine di garantire una piena coerenza tra programmazione e implementazione delle
politiche di welfare locale, oltre a quanto previsto nel funzionamento dei singoli
organismi, vengono indicate alcune modalità di relazione e di lavoro coordinato tra
processo programmatorio e l’attività gestionale:
§
incontri congiunti tra i componenti del Comitato Esecutivo dei Sindaci e i
componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Sociale Cremonese, e,
qualora necessario, i rappresentanti di altri enti competenti per specifiche politiche per
la disanima di particolari temi oggetto di lavoro integrato che necessitano di un elevato
livello di condivisione e di raccordo;
§
incontri periodici tra il Coordinatore dell’Ufficio di Piano ed il Direttore Generale
dell’Azienda Sociale Cremonese, anche unitamente alla Segreteria Tecnica di Piano,
per lo scambio informativo, per la costruzione di linee comuni di intervento e per il
confronto costante in relazione all’attuazione del Piano Operativo/Contratto di Servizio.
§
specifici incontri tecnici di confronto in relazione a tematiche relative ai servizi
sociali comunali e distrettuali tra il Direttore Generale dell’Azienda Sociale Cremonese,
il Coordinatore dell’Ufficio di Piano e i coordinatori delle equipe di servizio sociale dei
Sub-ambiti.
5.6. La previsione delle risorse per il triennio 2015-2017
La previsione delle risorse tiene conto dell’andamento dei trasferimenti esterni di questi
ultimi anni e delle previsioni per il 201516. Pur con qualche segnale positivo, le risorse
trasferite ai Comuni per la funzione sociale sono ancora assai limitate e incerte nel
tempo. In La richiesta di più finanziamenti dedicati alle politiche sociali viene avanzata,
da varie parti.
Nel complesso i fondi nazionali per il sociale vengono confermati anche per il 2015,
con un previsto aumento complessivo rispetto all’anno precedente del 8% (totale
complessivo 107 milioni di euro). Aumento che rimane comunque nettamente al di
sotto dei 180 milioni complessivi del 2009.
16
Fonte: www.lombardiasociale.it
52
Regione Lombardia ha dato un segnale positivo nel 2014, incrementando in misura
rilevante i fondi complessivi per il welfare sociale rispetto al passato. Tuttavia, mentre
le risorse della componente sociosanitaria hanno visto un aumento da 1652 milioni del
2013 a 1.712 nel 2014, il Fondo sociale regionale è rimasto fermo da quattro anni a
questa parte a 70 milioni. Nel periodo 2011-2014, infatti, mentre gli stanziamenti per il
sociosanitario sono aumentati del 7% il Fondo sociale è rimasto invariato. Nel bilancio
previsionale 2015 poi il Fondo sociale regionale è stato ridotto a 51 milioni, anche se si
può prevedere che come già successo nel 2014, nel corso d’anno tale valore venga
implementato.
La programmazione delle risorse 2015-2017 tiene conto quindi dei seguenti aspetti:
§ il trend dell’ultimo triennio di trasferimenti del Fondo Nazionale Politiche Sociali e del
Fondo nazionale Non Autosufficienza è stato incerto; gli stanziamenti nel Bilancio
dello Stato 2015 prevedono un leggero incremento di questa voce di spesa e, in
maniera prudenziale, si può imputare una quota sostanzialmente pari a quanto
previsto nel 2014.
§ il Fondo Sociale Regionale 2015 è previsto con meno; solitamente nel corso d’anno
tale fondo viene implementato, ma ad oggi si può prevedere una quota
sostanzialmente pari a quanto imputato nell’anno 2014.
§ Gli “altri finanziamenti” che possono essere inclusi nella programmazione da parte di
fondi speciali nazionali o regionali sono preventivabili per l’anno 2015 e in parte per il
2016, non oltre. Tra gli altri finanziamenti che sono imputati vi è anche quello di
Fondazione Cariplo per il progetto Well-Fare Legami.
§ Le entrate dei Comuni sono previste in aumento nel triennio, per ottemperare
all’obiettivo di incremento della gestione associata delle risorse; tale incremento è da
imputare in maniera sostanziale a maggiori trasferimenti del Comune di Cremona.
§ Le entrate dei Comuni comprendono sia la quota capitaria (pari a euro 4,89 per
abitante) 17 sia i trasferimenti determinati in base ai contratti di servizio tra singoli
Comuni (o Unioni di Comuni) e l’Azienda Sociale Cremonese.
PREVISIONE RISORSE PER IL TRIENNIO 2015-2017
ENTRATE
Entrate dai Comuni
Entrate da Fondo Naz. Politiche Sociali
Entrate da Fondo Non Autosufficienza
Entrate da Fondo Sociale Regionale
Altri finanziamenti
anno 2015
3.415.000
599.589
501.630
780.000
278.500
anno 2016
3.615.000
600.000
500.000
780.000
201.000
anno 2017
4.015.000
600.000
500.000
780.000
50.000
5.574.719
5.696.000
5.945.000
TOTALE ENTRATE
INTERVENTI
anno 2015
anno 2016
anno 2017
Governo del sistema e regolazione attività
Servizio sociale territoriale
Area non autonomia e disabilità
Area anziani
Area famiglie, minori, infanzia
Area fragilità e reinserimento sociale
322.000
278.736
2.452.876
625.702
1.505.174
390.230
322.000
284.800
2.506.240
646.320
1.537.920
398.720
322.000
285.000
2.629.000
648.000
1.611.000
450.000
TOTALE INTERVENTI
5.574.719
5.696.000
5.945.000
17
La quota capitaria comprende la copertura dei seguenti interventi: tutela minori, fondo di solidarietà, funzionamento
Servizio Inserimento Lavorativo, RSA, quota funzionamento per programmazione e gestione. Il Comune di Cremone
non trasferisce la quota relativa a tutela minori in quanto non ha delegato il servizio.
53
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