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position paper vittime di tratta e richiedenti/titolari
POSITION PAPER
VITTIME DI TRATTA E RICHIEDENTI/TITOLARI
DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Impaginato it/ING_Italiano 04/12/15 14:20 Pagina 1
VITTIME DI TRATTA E
RICHIEDENTI/TITOLARI
DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Position Paper
Roma, Ottobre 2015
Progetto co-finanziato dal Programma
“Prevenzione e lotta contro il criminalità”della
Commissione Europea – DG Affari Interni
1
"
"
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Progetto co-fi nanziato dalla Commissione Europea – DG Affari Interni –
Programma “Prevenzione e lotta contro la criminalità” NO TRATTA
HOME/2012/ISEC/THB/4000003855
Coordinatore del progetto: Gabriele Guazzo
Position Paper redatto nell’ambito dell’azione 1 dell’azione 1 del Progetto
NOTRATTA Osservatorio nazionale sulla tratta tra i rifugiati e richiedenti asilo: formazione,
strumenti e campagna di sensibilizzazione
Coordinamento e cura: Monia Giovannetti
Il documento è stato redatto da:
Alessandra Caldarozzi
Vincenzo Castelli
Mirta Da Pra
Daniela Di Capua
Monia Giovannetti
Maura Laureti
Simona Marchisella
Chiara Minicucci
Ornella Obert
Luca Pacini
Un sentito ringraziamento lo rivolgiamo a tutti coloro che a vario titolo hanno
contribuito alla redazione del documento, con i quali, in questi anni, abbiamo
collaborato e condiviso attraverso un confronto costante e proficuo l’intero
percorso di ricerca e analisi sulla complessa interconnessione tra tratta e asilo.
Progetto grafico, impaginazione e stampa: Tipografia Grasso Antonino s.a.s.
Finito di stampare Ottobre 2015
2
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
Indice
1. Le interconnessioni tra tratta e asilo
5
2. La strategia dell’UE 2012 – 2016: cosa è stato realizzato e cosa resta da
recepire
8
3. Proposte per il monitoraggio e la quantificazione
del fenomeno
4. Proposte per favorire la prevenzione del fenomeno
11
13
5. Proposte di contrasto legislativo e giudiziario
a livello europeo e nazionale
16
5.1.Politiche di contrasto specifiche sullo sfruttamento lavorativo e la tratta
per lavoro forzato
21
6. Proposte per favorire l’emersione del fenomeno e l’identificazione delle
vittime
24
6.1.Promuovere procedure omogenee volte all’identificazione delle
vittime di tratta
24
6.2.Armonizzare le procedure in materia di asilo per favorire l’emersione
delle vittime di tratta
28
7. Proposte a favore della tutela e dell’assistenza delle vittime e
dell’integrazione tra i sistemi tratta e asilo
31
7.1.Adeguamento del sistema di protezione alle differenti categorie di
vittime di tratta
31
7.2.Riconoscimento delle diverse forme di protezione e strutturazione dei
percorsi art. 13 e 18
32
7.3.Sul rinvio - integrazione tra i sistemi tratta e asilo
8. Raccomandazioni
34
38
3
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Position Paper
Questo progetto e’ stato finanziato con il sostegno della Commissione Europea.
Questa pubblicazione rispecchia esclusivamente il punto di vista degli autori e,
pertanto, la Commissione non è responsabile di alcun uso che possa essere fatto
delle informazioni qui contenute
4
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
1
Le interconnessioni tra tratta e asilo
La presenza di vittime della tratta nel Sistema Asilo, così come l’inserimento di
richiedenti/titolari di protezione internazionale nelle accoglienze specifiche per le vittime
di tratta, è il risultato di un fenomeno migratorio sempre più eterogeneo e di difficile
interpretazione. Gli elementi di persecuzione e di violenza che spingono alla fuga si
combinano con quelli economici e di vulnerabilità sociale, fino a una totale confusione di
confini tra le assodate definizioni di “migrazioni forzate” e “migrazioni volontarie”.
Sebbene per molti anni i due Sistemi di riferimento (rispettivamente della protezione
internazionale e dell ‘Anti- tratta) non si siano confrontati sulla commistione tratta/asilo
adottando procedure e modalità operative distinte i due percorsi, in realtà, presentano
ampi margini di sovrapposizione e interconnessione.
La base giuridica di tale connessione è costituita dall’applicazione dell’articolo 1A(2)
della Convenzione del 1951 alle vittime di tratta (o a persone a rischio di tratta). Come
evidenziato nelle linee guida predisposte dall’UNHCR, alcune vittime possono rientrare
nella definizione di rifugiato in virtù dell’interpretazione della clausola di salvaguardia
contenuta nell’articolo 14 del primo Protocollo di Palermo, in base alla quale gli Stati
hanno l’obbligo di considerare le necessità di protezione internazionale delle vittime di
tratta. E del resto, l’art. 11 della direttiva 2011/36/UE, dedicato alle misure di assistenza
e sostegno alle vittime della tratta di esseri umani, prevede espressamente che a
quest’ultime vengano fornite le necessarie informazioni sulla possibilità di accedere alla
protezione internazionale.
Il requisito fondamentale affinché tale riconoscimento sia possibile è la sussistenza del
“fondato timore di persecuzione”, legato ad almeno una delle fattispecie di motivi
contemplati dalla Convenzione (razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un
determinato gruppo sociale o opinioni politiche). Nel caso in questione, la persecuzione
consisterebbe in tutti quegli atti o comportamenti, inerenti l’esperienza di tratta stessa,
che costituiscono una violazione dei diritti umani (la prostituzione o lavoro forzato, la
violenza fisica e sessuale, il prelievo di organi, la restrizione della libertà personale, i
maltrattamenti, le minacce, la negazione di cibo o cure mediche, ecc.). La natura
persecutoria delle varie azioni associate alla tratta dipende dalle particolari circostanze
che caratterizzano ogni singola situazione, che pertanto va analizzata caso per caso.
Il riconoscimento dello sfruttamento (sessuale, lavorativo, ecc.) come criterio di
persecuzione o danno grave sembra essere l’aspetto più problematico e lascia intravedere
ampi margini di discrezionalità nell’esame delle varie situazioni individuali. Oltre a quelle
5
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Position Paper
già vissute, vanno altresì considerate le possibili persecuzioni o violazioni che la persona
subirebbe se rientrasse nel paese di origine (gravi ritorsioni nei confronti suoi e della sua
famiglia, rifiuto, emarginazione e discriminazione, re-trafficking).
Va quindi considerato il presupposto per il quale l’agente di persecuzione, per riprendere
gli elementi della definizione di rifugiato, non è solo rappresentato dai soggetti “privati”
(trafficanti) che agiscono senza che le autorità riescano a contrastarli, ma dallo stesso
Stato nel momento in cui tollera consapevolmente gli atti persecutori o non mette in atto
le misure di protezione, assistenza e recupero previste dal Protocollo del 2000. Pertanto
la mera presenza in un determinato paese di leggi anti-tratta anche avanzate non esclude
la possibilità di persecuzione se tali norme non vengono adeguatamente implementate o
se le misure di protezione non risultano concretamente accessibili alle vittime.
Un’ulteriore considerazione riportata nelle linee guida dell’UNHCR riguarda il luogo
della persecuzione, sempre a condizione che gli altri elementi siano soddisfatti. Se la
definizione di rifugiato della Convenzione del 1951 prevede esplicitamente che il
richiedenti si trovi “al di fuori del proprio paese” e non possa rientrarvi perché nutre un
“fondato timore”, ciò non significa che egli sia necessariamente partito a causa di tale
timore. Il caso del bisogno di protezione sorto fuori dal paese di provenienza (“sur place”)
trova particolare applicazione alle situazioni di tratta, poiché sovente il timore sorge solo
successivamente alla partenza, nel momento in cui la vittima diviene oggetto di
sfruttamento (ad esempio, quando il reclutamento è avvenuto con l’inganno o false
promesse).
L’ultimo elemento chiave della definizione di rifugiato concerne le fattispecie di motivi
legati al fondato timore. A prescindere dal presupposto che le persone appartenenti a
una determinata “razza”, religione o gruppo etnico potrebbero essere particolarmente
discriminate ed esposte al rischio di tratta e sfruttamento, se si assume che in taluni contesti
alcuni gruppi di donne o minori vivono condizioni di estrema fragilità o violenza di
genere, questi potrebbero costituire un “gruppo sociale” nel senso indicato dalla
definizione, dal momento in cui, ad esempio, possono subire atti di violenza fisica o
psichica (art. 9 della Direttiva 2011/95/UE)1 .
In Italia, il collegamento tra il sistema Anti-tratta e il sistema Asilo (pur avendo a
1.
Attualmente, il diritto di asilo è disciplinato principalmente dal d.lgs. 251/2007, adottato in attuazione della direttiva europea
n. 2004/83/CE, e dal d. lgs. 25/2008, adottato in attuazione della direttiva europea n. 2005/85/CE (successivamente
modificato dal d. lgs. 3 ottobre 2008 n. 159 e dalla legge 24 luglio 2009 n. 94) e dal decreto legislativo n. 142 del 2015
adottato in recepimento della Direttiva europeo Ue33/2013. Recentemente, infine, è stato approvato il d.lgs. 21 febbraio
2014, n. 18, in attuazione della nuova direttiva qualifiche 2011/95/UE. Tra le altre cose, il decreto introduce uno strumento
di programmazione delle attività a favore dell’integrazione dei beneficiari di protezione internazionale (Piano Nazionale),
che dovrà essere adottato ogni due anni da un tavolo di coordinamento nazionale. In base alla normativa vigente, la domanda
di protezione internazionale può essere presentata, senza alcun termine perentorio, presso l’ufficio di polizia di frontiera al
momento dell’ingresso o presso la questura territorialmente competente. Il richiedente è autorizzato a permanere nel territorio
dello Stato fino alla decisione della Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale e riceve un
permesso temporaneo di soggiorno di 6 mesi rinnovabile (ma non convertibile) fino al termine della procedura di
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
disposizione, come abbiamo visto, dei dispositivi giuridici che ne garantivano il
collegamento), è mancato per molto tempo ed è stato riconosciuto solo recentemente con
la promulgazione del D.lgs.24 del 4 marzo 2014 che recepisce la direttiva 2011/36/UE.
Il decreto legislativo 24, inter alia, prevede infatti all’art. 10 misure di coordinamento (ed
eventuale rinvio) tra amministrazioni che si occupano di tratta e di asilo, l’obbligo di
fornire agli stranieri che si avvalgono dell’art. 18 informazioni sulla protezione
internazionale e la trasmissione degli atti al questore da parte delle Commissioni
territoriali se durante l’esame emergono fondati indizi di tratta. Recentissimo poi il Decreto
Legislativo 18 agosto 2015 n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante
norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della
direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca
dello status di protezione internazionale) che all’art. 17 c. 2 recita: 2. Ai richiedenti
protezione internazionale identificati come vittime della tratta di esseri umani si applica
il programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale di cui all'articolo 18,
comma 3-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Il nodo problematico rimane
la questione dell’identificazione, resa difficoltosa, in un contesto di flussi migratori misti
dalla mancanza da un lato, di protocolli condivisi sull’identificazione di vittime di tratta
che abbiamo richiesto la protezione internazionale o ne siano titolari e, dall’altro lato,
dalla vergogna e paura di ritorsioni con le quali le vittime della tratta a scopo di
sfruttamento sessuale si confronto quotidianamente. Attualmente il Piano Nazionale
d’Azione contro la tratta e il grave sfruttamento, è in fase di pubblicazione, ai sensi dell’
art. 9 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24 (attuazione della direttiva
2011/36/UE, relativa alla prevenzione e alla repressione della tratta di esseri umani e
alla protezione delle vittime), primo strumento formalmente riconosciuto a livello
nazionale, con il compito di definire strategie pluriennali di intervento per la prevenzione
e il contrasto al fenomeno della tratta e del grave sfruttamento degli esseri umani, nonché
azioni finalizzate alla sensibilizzazione, alla prevenzione sociale, all’emersione e
all’integrazione delle vittime2
2
riconoscimento. A seguito dell’audizione, le Commissioni possono riconoscere lo status di rifugiato o la protezione
sussidiaria, oppure rigettare la domanda o dichiararne la manifesta infondatezza. Inoltre, in presenza di gravi motivi di
carattere umanitario, possono respingere la domanda dello straniero ma trasmettere contestualmente gli atti al Questore che ha comunque potere discrezionale - per il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari di durata annuale.
Sulla base della normativa vigente, il sistema italiano di protezione delle persone trafficate è attualmente costituito da:
• Programmi di prima assistenza di tre mesi (ai sensi dell’art. 13 della l. 228/2003) per la fornitura di vitto, alloggio,
assistenza sanitaria, consulenza e assistenza legale;
• Programmi di assistenza e integrazione sociale di lungo periodo (ai sensi dell’art. 18 del d.lgs. 286/98) che forniscono
misure di protezione sociale ad elevato standard, quali piani di recupero individuale e integrazione sociale, strutture
residenziali, assistenza sanitaria e legale, istruzione, formazione professionale, inserimento lavorativo;
• Numero Verde Nazionale anti-tratta (800.290.290).
7
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Position Paper
2
La Strategia dell’UE 2012 – 2016: cosa è stato realizzato
e cosa resta da recepire
Le azioni previste dalla Strategia dell’UE 2012-2016 relativa alla tratta di esseri umani
si prefiggono di affrontare il problema alla radice. Le misure previste dalla Strategia sono
principalmente volte a:
• individuare meglio le vittime: sono infatti stati elaborati orientamenti3
sull’identificazione delle vittime della tratta di esseri umani destinati alle autorità
e altre parti interessate, in particolare le guardie di frontiera e i servizi consolari;
• dialogare e cooperare strettamente con la società civile: è stata creata la
piattaforma europea della società civile contro la tratta di esseri umani e la
piattaforma elettronica per le centinaia di organizzazioni della società civile
impegnate nella lotta contro questo reato;
• conoscere meglio il fenomeno: sono stati avviati studi sulla giurisprudenza in
materia di sfruttamento della manodopera, sono state valutate le iniziative di
prevenzione e sono stati condotti studi sui minori quale gruppo ad alto rischio;
• informare meglio le vittime dei loro diritti: sono stati elaborati orientamenti4 ,
destinati a tutti gli Stati membri, sui diritti riconosciuti dall’UE alle vittime della
tratta di esseri umani;
• assistere e proteggere meglio i minori quali categoria particolarmente vulnerabile:
è stato approntato un manuale5 per le autorità e le altre parti interessate,
"Guardianship for children deprived of parental care" (Tutela dei minori privati
dell'assistenza genitoriale);
• sfruttare appieno le agenzie dell’UE attive nella lotta alla tratta di esseri umani;
• rafforzare la cooperazione con i paesi terzi: è stato attuato il documento6 mirato
all'azione del 2009 sul rafforzamento della dimensione esterna nelle azioni contro
la tratta degli esseri umani.
In particolare, l’attuazione di una strategia victim-centred non può prescindere da una
corretta identificazione dei casi, nodo cruciale della lotta al trafficking. In questa ottica,
la Strategia stabilisce come prima azione della priorita A (individuare, proteggere e
assistere le vittime di tratta) lo sviluppo di un Sistema Transnazionale di Referral per le
3
4
5
6
8
Si veda il Comunicato stampa della Commissione Europea del 17 ottobre 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP14-1164_it.htm.
Si veda il Comunicato stampa della Commissione Europea del 17 ottobre 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP14-1164_it.htm.
Si veda il Comunicato stampa della Commissione Europea del 17 ottobre 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP14-1164_it.htm.
Si veda il Comunicato stampa della Commissione Europea del 17 ottobre 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP14-1164_it.htm.
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
vittime di tratta (EU Transnational Referral Mechanism), in accordo con i Sistemi Nazionali
di Referral, al fine di migliorare l’identificazione, la protezione e l’assistenza delle vittime.
Purtroppo la questione chiave dell'emersione delle vittime di tratta, specie quando
connessa al fenomeno dei richiedenti asilo (vittime di trafficking richiedenti/titolari di
protezione internazionale o inserite nel sistema asilo ma non riconosciute come tali)
costituisce il principale punto di debolezza dei vari sistemi. Meccanismi nazionali di
Referral, volti a sancire accordi di cooperazione tra attori statali e non statali per
un'efficace identificazione, presa in carico e assistenza delle vittime (come indicato nella
Strategia 2012-2016), sono formalmente presenti solo nel Regno Unito (con un sistema
di screening strutturato in tre fasi e basato sull'applicazione di un format di indicatori) e
in Belgio (con l'applicazione della Circolare Ministeriale 26 settembre 2008 che stabilisce
una collaborazione multidisciplinare tra tutti gli stakeholders coinvolti). Oltre alla
cooperazione tra istituzioni, imprese, portatori di interesse e organizzazioni che operano
nel campo dell’assistenza alle vittime, ulteriori aspetti da rafforzare, come indicato dalla
Strategia, sono quelli relativi a una maggiore cooperazione investigativa e giudiziaria
in tutti i casi di tratta transfrontaliera e il sostegno a progetti di ricerca che
approfondiscano il ruolo di Internet e delle reti sociali in quanto strumenti di reclutamento
sempre più attivi a disposizione dei trafficanti.
Ad oggi, nonostante le iniziative intraprese, la piena implementazione negli Stati membri
della direttiva 36/11 (Strategia 2012/2016 su attuazione e recepimento direttiva
36/11) è ancora un obiettivo lontano. D’altro canto, la capacità della Strategia stessa di
conseguire gli effetti desiderati dipende in gran parte dalla volontà di mettere a
disposizione finanziamenti adeguati a favore delle azioni di sistema proposte che devono
essere implementate nei Paesi membri, oltre che dal coinvolgimento di tutti gli attori
chiave7, così come riconosciuto già a giugno 2012 dalla Comunicazione della
Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale
Europeo e al Comitato delle Regioni8.
Proposte:
Alla luce di quanto prevede la Strategia, nei Paesi membri si raccomanda di attivare
interventi concreti volti a:
• rafforzare l'identificazione, la protezione e l’assistenza delle vittime della tratta;
7
8
Considerando essenziale anche il ruolo di associazioni, ONG ed enti locali che operano nel settore nelle varie fasi della
presa in carico e che, essendo in grado di leggere il fenomeno e i suoi cambiamenti in maniera diretta, concreta e
aggiornata, possono apportare un notevole contributo alla formulazione e all’adeguamento delle strategie di prevenzione
e contrasto al fenomeno.
Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico
e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni. La strategia dell’UE per l’eradicazione della tratta degli esseri umani
(2012 – 2016), Bruxelles, 19 giugno 2012,
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_com(2012)0286_/com_com(2012)028
6_it.pdf.
9
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Position Paper
• intensificare la prevenzione, con particolare attenzione alla riduzione della
domanda;
• potenziare l’azione penale nei confronti di trafficanti;
• migliorare il coordinamento e la cooperazione tra i principali soggetti interessati
e la coerenza delle politiche di prevenzione e contrasto al fenomeno a livello
nazionale;
• aumentare la conoscenza delle problematiche emergenti relative a tutte le forme
di tratta al fine di elaborare e attuare risposte efficaci;
• recepire puntualmente le direttive europee in materia.
A livello europeo, si raccomanda di:
• uniformare le normative nazionali affinché si giunga a un pieno recepimento della
Direttiva 36/11 in tutti gli Stati membri, a partire dalla possibilità di attivare
percorsi di tutela della vittima senza l’obbligo di denuncia, così come già prevede
la normativa italiana in materia.
• mettere a disposizione, da parte delle istituzioni europee, risorse finanziarie
adeguate affinché gli Stati membri siano in grado di implementare le azioni di
sistema proposte dalla Strategia.
• migliorare il coordinamento e la cooperazione tra i principali soggetti interessati
e la coerenza delle politiche di prevenzione e contrasto al fenomeno tra gli Stati
membri; in particolare, rafforzare la cooperazione investigativa e giudiziaria
tramite organismi quali l’Europol ed Eurojust;
• rafforzare la cooperazione internazionale con i Paesi terzi e, in particolare, con
i Paesi di origine delle vittime di tratta.
10
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
3
Proposte per il monitoraggio e la quantificazione del fenomeno
La natura illegale e sommersa della tratta, nonché il suo carattere di mobilità ostacolano
ogni tentativo di quantificazione. Le statistiche disponibili rappresentano pertanto soltanto
la "punta dell'iceberg" e risentono altresì dei limiti dovuti all'adozione di definizioni
giuridiche non sempre convergenti e di differenti sistemi di raccolta dati. La necessità di
raccogliere dati sul traffico di esseri umani secondo metodologie e criteri condivisi al fine
di produrre statistiche comparabili e di qualità è stata più volte sottolineata in sede
europea e ribadita anche nella direttiva 2011/36/EU e nella Strategia 2012-2016.
Infatti, come indicato nella direttiva del 2011, gli Stati membri dovrebbero istituire,
secondo le modalità ritenute opportune conformemente alla loro organizzazione interna
e tenendo conto della necessità di una struttura minima con compiti individuati, sistemi
nazionali di monitoraggio, quali ad esempio relatori nazionali o meccanismi
equivalenti, per valutare le tendenze della tratta di esseri umani, raccogliere statistiche,
misurare i risultati delle azioni anti-tratta e presentare relazioni periodiche. Tali relatori
nazionali o meccanismi equivalenti sono già costituiti in una rete informale dell’Unione
istituita dalle conclusioni del Consiglio sull’istituzione di una rete europea di relatori
nazionali o meccanismi equivalenti sul traffico di esseri umani del 4 giugno 2009, ma
non in tutti i casi si tratta di relatori indipendenti (si veda il caso dell’Italia). Un
coordinatore anti-tratta parteciperebbe ai lavori di tale rete, che offre all’Unione e agli
Stati membri informazioni strategiche obiettive, affidabili, raffrontabili e aggiornate
nell’ambito della tratta di esseri umani e uno scambio di esperienze e migliori prassi nel
settore della prevenzione e repressione della tratta a livello dell’Unione. Andrebbe però
garantito un meccanismo trasparente che permetta a tutti gli attori, istituzionali e non,
coinvolti nelle azioni rispetto al Sistema tratta, di partecipare alla stesura della relazione
che rappresenta il proprio Paese, di verificarne la ricezione degli stessi e di ricevere “di
ritorno” dal confronto europeo gli input e i contenuti emersi attraverso l’accesso ai
documenti prodotti dai vari Paesi. Il Parlamento europeo dovrebbe avere il diritto di
partecipare alle attività comuni dei relatori nazionali o meccanismi equivalenti, così come
sarebbe alquanto utile un confronto periodico al Consiglio d’Europa per avere un quadro
complessivo di quanto avviene nei Paesi europei, anche non UE. Quindi, per valutare i
risultati delle azioni anti-tratta, l’Unione dovrebbe continuare a sviluppare il suo lavoro
sulle metodologie e sui metodi di raccolta dei dati per elaborare statistiche raffrontabili.
Ne deriva che, in mancanza di dati ufficiali sul fenomeno tratta asilo a livello europeo
(nonché nazionale), le dimensioni del fenomeno non sono quantificabili. Anche la
11
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Position Paper
rappresentante OSCE sulla tratta9 evidenzia la necessità di unificare e rendere
compatibile l’intero sistema della raccolta dati, affiancato ad un processo di
elaborazione e comunicazione, fondamentale per lo sviluppo e la revisione delle politiche
di lotta alla tratta. Le autorità italiane sono quindi invitate ad istituire un Relatore
nazionale indipendente con il compito di analisi, monitoraggio, valutazione e reporting10,
che, dotato di fondi adeguati per svolgere la sua attività, dovrebbe riferire al Governo e
al Parlamento.
Proposte:
• Costituire di un Osservatorio europeo sulla tratta e sulle sue interconnessioni con
l’asilo;
• Dare concreta e repentina attuazione a quanto previsto dalla lettera b) dell'art. 7
del d.lgs. 4 marzo 2014 n. 2411 attraverso l’istituzione di un sistema nazionale di
raccolta dati costantemente aggiornati sulla tratta nonché di un Osservatorio
nazionale sulla tratta e sulle sue interconnessioni con l’asilo;
• Garantire che il sistema di monitoraggio previsto dalla lettera b) dell'art. 7 del
d.lgs. 4 marzo 2014 n. 24 sia realmente “multidisciplinare”, ossia che si avvalga
dei dati non soltanto degli enti che realizzano i programmi di assistenza ex art.
18 D.Lgs. 286/98, ma altresì, come in effetti previsto, di quelli delle diverse
Amministrazioni coinvolte, in primis in Ministero dell'Interno relativamente al
numero dei permessi di soggiorno rilasciati. Garantire la ripetibilità del
monitoraggio;
• Prevedere un sistema di Banche dati comunicanti tra di loro che facciano
riferimento al sistema SIRIT (Sistema Informatizzato di raccolta Informazioni sulla
Tratta del DPO), da integrare con una sezione per richiedenti asilo vittime di tratta;
• Garantire la piena indipendenza del Relatore nazionale e dotarlo di risorse
finanziarie adeguate;
• Permettere a tutti gli attori, istituzionali e non, coinvolti nelle azioni rispetto al
Sistema tratta, di partecipare alla stesura della relazione che rappresenta il proprio
Paese, di verificarne la ricezione degli stessi e di ricevere “di ritorno” dal confronto
europeo gli input e i contenuti emersi attraverso l’accesso ai documenti prodotti
dai vari Paesi.
Report by Maria Grazia Giammarinaro, OSCE Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in Human
Beings, following her visit to Italy from 17-18 June and 15-19 July 2013.
10
OSCE Ministerial Council, Decision No.14/06 Enhancing Efforts to Combat Trafficking in Human Beings, Including for
Labour Exploitation, through a Comprehensive and Proactive Approach (Brussels, 2006); European Union (EU), Directive
2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in
human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA (5 April 2011), in
Official Journal L 101, 15/04/2011, art. 19.
11
Come cita il suddetto decreto legislativo, il Meccanismo equivalente è l’organismo deputato, tra le altre cose, a “valutare le
tendenze della tratta degli esseri umani, avvalendosi di un adeguato sistema di monitoraggio posto in essere anche attraverso
la raccolta di dati statistici effettuata in collaborazione con le altre Amministrazioni competenti e con le organizzazioni della
società civile attive nel settore”.
9
12
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
4
Proposte per favorire la prevenzione del fenomeno
Il fenomeno della tratta di esseri umani, in costante evoluzione, comprende attualmente
modalità di azione, tipologie di vittime e forme di sfruttamento sempre più diversificate e
complesse. Accanto ai modelli per cosi dire “tradizionali” di sfruttamento, stanno infatti
sorgendo nuove forme di tratta finalizzate a una vasta gamma di attività illegali coercitive
(furto, borseggio, accattonaggio, vendita di prodotti contraffatti, coltivazione e spaccio
di droga, e seppure con frequenza ben minore, espianto di organi, matrimoni forzati e
combinati)12 ma si stanno diffondendo anche casi di vittime soggette a sfruttamento
multiplo13. Inoltre non va sottovalutato l’ampio fenomeno dello sfruttamento lavorativo,
spesso legato a reti criminali transnazionali. Le strategie di reclutamento e trasferimento
dei migranti irregolari cambiano e si riorganizzano costantemente in risposta alle azioni
di contrasto di governi e forze dell'ordine, così come trovano nuove opportunità in
occasione delle cosiddette “emergenze”, come quella legata al forte afflusso di migranti
dal Nord Africa nel 2011, in cui reti finalizzate alla tratta riescono facilmente a infiltrarsi
e a mascherarsi.
I trafficanti, specialisti della logistica in grado di trasportare individui attraverso vaste
distanze, si avvalgono di una intricata rete di connivenze che coinvolge, tra le varie figure,
mediatori, pubblici ufficiali corrotti, personale diplomatico, agenzie di impiego,
smugglers, proprietari di appartamenti o hotel, “caporali” e datori di lavoro. Non sempre
sono definibili come grandi organizzazioni strutturate: accanto al modello della grande
organizzazione criminale transnazionale si riscontra spesso un modello più di tipo
“familistico”, ovvero costituito da parenti, vicini di casa o pseudo fidanzati, o una rete
caratterizzata dalla presenza di singoli individui o piccoli gruppi flessibili che spesso
agiscono come facilitatori fornendo (occasionalmente o regolarmente) i loro servizi, in
prossimità con la criminalità locale14. Secondo l'ultimo rapporto dell'UNODC15, nel 2010
sono state stimate 140.000 vittime di tratta in Europa, introdotte illegalmente soprattutto
attraverso le rotte del Mediterraneo, dei Balcani, dei paesi dell'Est e della Turchia16.
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13
14
15
16
Sulle forme emergenti di tratta cfr. Střitecky V., Topinka D., et al., Discovering Trafficking in Human Beings for the Purpose
of Labour Exploitation and Forced Labour: European Perspective, La Strada Česka republika, Prague, 2013.
Cfr. Castelli V. (a cura di), Punto e a capo sulla tratta. Uno studio sulle forme di sfruttamento di esseri umani in Italia e sul
sistema di interventi a tutela delle vittime, Angeli, 2014.
European Commission, Daphne Booklets: Issues and experiences in combating violence against children, young people and
women. Trafficking and labour exploitation, Daphne Programm, 2007.
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Global Report on Trafficking in Persons, Vienna, 2012,
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/Trafficking_in_Persons_2012_web.pdf
Per una ricognizione delle principali rotte verso l'Europa, cfr. http://frontex.europa.eu/trends-androutes/migratory-routesmap. E ancora si veda Castelli V., 2014, op. cit. supra.
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Position Paper
In Italia, il Decreto di recepimento della direttiva 36/11, d.lgs 24/14, ha sicuramente
introdotto significative disposizioni in tema di assistenza alle vittime di tratta e di politiche
di intervento, tuttavia la portata della Direttiva è stata purtroppo disattesa in quanto non
sono state recepite molte delle indicazioni in essa contenute, specchio della scarsa
attenzione al tema dimostrato negli ultimi dieci anni dai nostri governi. Sintetizzando, si
può evidenziare che in tema di prevenzione non è stato introdotto l’obbligo di
promuovere campagne di sensibilizzazione, la necessità di promuovere azioni di ricerca
e azioni di coordinamento e prevenzione con i paesi terzi.
Un altro elemento essenziale in tema di prevenzione è quello relativo all’obbligo di
informazione delle vittime relativamente ai loro diritti. Ponendo al centro il “percorso di
vittimizzazione”, è possibile distinguere tra coloro che sono stati oggetto di
vittimizzazione già nel paese di provenienza e che ricorrono alla domanda di protezione
per evitare l’espulsione, e coloro che cadono nei circuiti del grave sfruttamento dopo aver
ottenuto un titolo di soggiorno afferente alla protezione internazionale perché fuori dai
percorsi di integrazione previsti e privi di una rete alternativa di sostegno. Coloro che
rientrano nella prima categoria sono a volte vittime consapevoli e altre volte inconsapevoli
della forma di sfruttamento a cui saranno sottoposti prima nei Paesi di transito (una
eventualità che si presenta a seconda delle rotte e dei mezzi di trasporto utilizzati), poi
nel Paese di destinazione. Anche quando consapevoli, sempre all’oscuro della gravità
dello sfruttamento in cui poi si verranno a trovare.
La normativa italiana ha del tutto omesso il recepimento dell’art.6, comma 2, della
Direttiva 2009/52/UE, il quale prevede in modo inequivoco l’obbligo di informare
“sistematicamente e oggettivamente i cittadini di paesi terzi circa i loro diritti ai sensi del
presente paragrafo e dell’art.13 prima dell’esecuzione di qualsiasi decisione di
rimpatrio”. Attualmente in Italia tale attività informativa risulta nei fatti totalmente assente
nell’ambito di tutti gli interventi istituzionali (sia dei servizi ispettivi che delle Forze
dell’ordine); basti pensare all’attuale assenza di dotazione agli ispettori di vigilanza di
moduli informativi plurilingue e alla mancata indicazione di tali informazioni persino nei
provvedimenti “prestampati” di espulsione (normalmente recanti la traduzione nelle sole
lingue c.d. “veicolari”)17.
Proposte:
• Promuovere, a livello europeo e nazionale, predisponendo adeguate risorse
finanziarie, campagne di sensibilizzazione, anche in collaborazione con i paesi
terzi/paesi d’origine.
• Promuovere, a livello europeo e nazionale, predisponendo adeguate risorse
ASGI, “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione
di soggiorno irregolare”, 4 ottobre 2014, http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullosfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf.
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
finanziarie, progetti di ricerca e progetti-azione che contribuiscano ad
approfondire la tematica, a sensibilizzare e a realizzare interventi sperimentali
in ciascun Paese (in particolare relativamente alla presa in carico delle vittime di
tratta richiedenti/titolari di protezione internazionale), affinché le buone prassi
possano essere valorizzate e messe a sistema.
• Prevedere una informazione mirata rivolta alle vittime e potenziali vittime nei
luoghi di partenza e di maggior reclutamento, circa le condizioni di sfruttamento
a cui sono o potrebbero essere destinate. Questa forma di persuasione/informazione
dovrebbe essere condotta da mediatori culturali debitamente formati o ex vittime
della stessa nazionalità.
• Apportare modifiche alla legislazione italiana vigente affinché recepisca l’art.6,
comma 2, della Direttiva 2009/52/UE sull’obbligo di informare sistematicamente
e oggettivamente i cittadini di paesi terzi circa i loro diritti. Parimenti, il Piano
nazionale d'azione contro la tratta dovrà contenere previsioni specifiche relative
a tale obbligo, in particolare quanto imposto dall'art. 11 della direttiva
relativamente al diritto al rilascio del permesso di soggiorno ex art. 18 D.Lgs.
286/98 e al diritto a richiedere la protezione internazionale, nonché informazioni
relative ai percorsi di tutela e assistenza. In tal senso sarà opportuno introdurre
specifiche indicazioni volte a garantire tali informazioni in specifici luoghi e
contesti, quali i centri di prima accoglienza, Hub, Cas, centri Sprar e i presidi
sanitari, nonché gli stessi sportelli di drop in e di ascolto dei progetti art. 18 e,
non da ultimi, Forze dell’ordine, servizi ispettivi e sindacati (soprattutto in merito
allo sfruttamento lavorativo). Si raccomanda che tali attori e contesti si dotino altresì
di moduli informativi plurilingue.
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Position Paper
5
Proposte di contrasto legislativo e giudiziario a livello europeo e
nazionale
Allo stato attuale, sono numerose le questioni cruciali poste in agenda nell’ambito
dell’Unione Europea: la completa armonizzazione delle legislazioni tra i vari Stati membri
e all’interno degli stessi in materia di tratta rappresenta senz’altro il prerequisito di base
per un'efficace azione di contrasto al fenomeno18. Negli ultimi tempi in molti Stati sono
stati definiti e implementati piani d’azione, legislazioni, protocolli d’intesa,
raccomandazioni, strategie investigative e programmi di prevenzione ma la strada per
applicare concretamente le normative europee e le raccomandazioni è ancora lunga. E’
evidente che l’armonizzazione dei codici penali rispetto ai reati di tratta si scontra con
la presenza di leggi nazionali e politiche sulla prostituzione e sull’immigrazione molto
diverse. Al contempo, il rafforzamento delle strategie di contrasto e dell’efficacia
dell’azione giudiziaria costituisce una priorità largamente sentita (almeno in linea di
principio).
In Italia, sul versante penale non sono stati recepiti alcuni meccanismi relativi alla
procedibilità d’ufficio, all’opportunità di coordinamento investigativo a livello
internazionale e di cooperazione con Europol ed Eurojust, all’utilizzo del sequestro e
della confisca come fonti di finanziamento per il fondo destinato alle vittime,
all’assistenza legale, alla non punibilità della vittima che ha commesso il fatto penalmente
rilevante per esservi stato costretto come conseguenza diretta di uno degli atti di cui agli
artt. 600 e 601 c.p., alla protezione contro la vittimizzazione secondaria, ad es.
evitando ripetizioni delle audizioni, e così via.
A fronte del numero stimato di vittime e organizzazioni dedite alla tratta, nei diversi paesi
l’ammontare delle condanne risulta modesto, sebbene sia stata data molta enfasi
all’aspetto repressivo. E’ necessario pertanto implementare sia l’individuazione delle
vittime e delle potenziali vittime di tratta all’arrivo (luoghi di frontiera e di smistamento
territoriale), sia la cooperazione transnazionale tra organi di polizia, promuovendo
network internazionali e unità specializzate, nonché incoraggiare l’uso di tecniche
investigative avanzate (incluse quelle finanziarie) e la cooperazione giudiziaria19. Come
18
19
(Alla data del 27 febbraio 2014, il Protocollo di Palermo sulla tratta risulta firmato da 117 paesi e ratificato da 159
(https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII-12-a&chapter=18&lang=en) mentre la
Convenzione di Varsavia risulta ratificata da 40 Stati membri del Consiglio D'Europa (cfr.
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=197&CM=1&DF=&CL=ITA). Per quanto concerne la
direttiva 2011/36/EU, il termine di attuazione è scaduto il 6 aprile 2013).
Secondo l’Europol, vi sono chiari indicatori che il reclutamento su Internet (attraverso annunci, chat rooms, social networks,
spam mail, ecc.), assumerà un ruolo sempre più centrale nel mercato transnazionale del sesso, rendendo lo sfruttamento
sessuale ancora meno visibile e difficile da identificare (Europol, Op. cit.,2011, p. 28).
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
ha evidenziato la rappresentante dell’OSCE sulla tratta degli esseri umani in visita in Italia
nel mese di luglio 201320, la Cooperazione transnazionale giudiziaria e di polizia è la
chiave per affrontare l'intera rete criminale in casi transnazionali di tratta di esseri umani.
E, in tale ambito, le autorità italiane sono incoraggiate a recepire la decisione quadro
del Consiglio dell'Unione Europea del 13 giugno 2002 sul joint investigation teams
(2002/465/JHA)21 come un efficace strumento per migliorare la cooperazione
giudiziaria a livello UE.
A livello operativo, la predisposizione di un sistema strutturato, coerente ed integrato di
interventi e procedure operative standard rappresenta la sfida più ambiziosa. Anche
negli Stati che hanno formalmente predisposto un Sistema Nazionale di Referral, si
riscontra la necessità di stabilire procedure condivise per identificare, supportare e
proteggere in modo più appropriato le persone trafficate, nonché l’assenza di un
coordinamento efficiente e funzionale tra tutte le agenzie coinvolte a livello locale,
nazionale e internazionale. I Sistemi Transnazionali di Referral in opera non sono
istituzionalizzati e vengono generalmente implementati caso per caso, non sempre con
procedure appropriate e parametri definiti.
Un principio molto dibattuto, indicato anche nell'art. 26 della Convenzione di Varsavia
e nell'art. 8 della direttiva 2011/36/UE, riguarda la non punibilità delle vittime di tratta
che sono state forzate a commettere reati, soprattutto per quanto concerne le forme
emergenti di sfruttamento. Quella di coinvolgere le vittime in attività illecite (quali possesso
di documenti falsi, violazione delle leggi sulla prostituzione o sull'immigrazione, furto,
borseggio, traffico e spaccio droga, ecc.) rappresenta una precisa strategia dei trafficanti
per aumentare la loro condizione di vulnerabilità e ricattabilità22. La ratio del principio
di non punibilità risiede nel fatto che le vittime abbiano agito senza una reale autonomia
e non possano essere pertanto considerate responsabili. Anche se non è sempre facile
stabilire se il reato è stato commesso mentre si era oggetto di tratta (o in conseguenza di
ciò)23, esperti e organismi EU raccomandano fortemente l'implementazione di tale
principio al fine di evitare la criminalizzazione delle vittime e incoraggiare la loro
testimonianza contro i trafficanti.
Altra questione controversa riguarda il focus sul concetto di "movimento" posto nella
definizione di tratta del Protocollo. Nel processo di tratta lo "spostamento" delle vittime
è inteso sia come attraversamento dei confini di uno Stato, sia come traffico interno.
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23
Report by Maria Grazia Giammarinaro, OSCE Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in Human
Beings, following her visit to Italy from 17-18 June and 15-19 July 2013.
EU Council Framework Decision of 13 June 2002 on joint investigation teams, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002F0465:EN:HTML accessed on 3 October 2013.
International Centre for Migration Policy Development, Legislation and the Situation Concerning Trafficking in Human Beings
for the Purpose of Sexual Exploitation in EU Member States, Vienna, 2009, p.29.
Un caso particolarmente complesso riguarda le vittime che a loro volta hanno agito come reclutatrici di altre persone sfruttate.
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Position Paper
Ebbene, la frequenza di situazioni in cui non si riscontra alcun "movimento" rende
l'applicazione della definizione molto problematica, soprattutto per quanto concerne le
nuove forme di tratta24. La vittima, infatti, può essere reclutata anche senza essere spostata
da una località all'altra; può, ad esempio, entrare legalmente in un paese e poi incorrere in
una situazione di grave sfruttamento lavorativo o sessuale. Secondo il Gruppo di Esperti
sulla tratta25, è solo assumendo una prospettiva centrata sullo sfruttamento come risultato
finale che può essere stabilito se la tratta abbia avuto luogo o meno. Ciononostante,
l'orientamento generale continua a ritenere fondamentale l'aspetto dello "spostamento",
considerando di fatto la tratta principalmente nel contesto delle migrazioni internazionali26.
Sul piano legislativo, giudiziario e amministrativo sarebbe poi auspicabile agire su
specifici aspetti al fine di favorire l’emersione e, dunque, il contrasto del fenomeno. Ad
esempio, un fattore che ha pesanti ricadute rispetto alla decisione delle vittime di tratta
di denunciare gli sfruttatori riguarda i tempi di rilascio del permesso di soggiorno, spesso
molto lunghi perché legati ai tempi necessari alle indagini e alle scarse risorse di cui
dispongono le Forze di polizia e la magistratura: ciò inficia quell’utile meccanismo che è
il “principio di convenienza” della vittima a denunciare la propria condizione, e sul quale
si basano le metodologie di intervento più efficaci. Un ulteriore fattore da tenere in
considerazione (e che spesso è alla base della reticenza a denunciare gli sfruttatori) è la
paura che le vittime hanno di ripercussioni sulla propria famiglia – in particolare i figli
– rimasta in patria: in tal caso sarebbe importante facilitare il ricongiungimento familiare.
Più in generale, la convenienza deve in ogni caso essere calibrata per ciascuna forma di
sfruttamento e individuata in base alle peculiarità del target delle vittime: ad esempio,le
donne nigeriane sfruttate sessualmente avrebbero bisogno di ottenere il permesso di
soggirono e di essere inserite in un percorso art. 18, mentre per le donne rumene e, in
generale, comunitarie, a causa delle caratteristiche dello sfruttamento di cui sono vittime,
sarebbe necessario introdurre forme diverse di prevenzione e protezione, predisponendo
un investimento forte rispetto alla formazione e all’inserimento lavorativo27. Un discorso a
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27
Vanno menzionati i frequenti casi di donne migranti, principalmente provenienti dall’Africa Sub-sahariana, che subiscono
violenza sessuale sia nel corso del viaggio, sia nei paesi di transito obbligato (come Marocco e Libia), durante il loro tentativo
di raggiungere l’Europa, e che pertanto vengono avviate allo sfruttamento nei luoghi di transito o accoglienza. Il fatto di
rimanere bloccate da irregolari per lunghi periodi nei paesi di transito (diretta conseguenza delle politiche europee di
respingimento e controllo delle frontiere esterne) in condizioni di estrema vulnerabilità, le espone a ogni genere di abuso e
aggressione e le rende facile preda di sfruttamento sessuale e traffico. Va poi ricordato lo spostamento dello sfruttamento
sessuale nell’indoor a seguito, soprattutto, di numerose ordinanze anti prostituzione che si sono rivelate, oltre che inutili,
alquanto dannose sia per la loro “radicalizzazione” del fenomeno sul territorio sia per il tipo di organizzazione che richiede
e che vede le vittime in parte coinvolte nell’organizzazione stessa, pertanto meno consapevoli della loro situazione di
sfruttamento.
EU Expert Group, Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Brussels, 22 Dec. 2004, pp. 48-9.
Rispetto a ciò va tenuta in debita considerazione anche la necessità di valutare come riconoscere la tratta “consumata”
anche fuori dai confini del Paese e anche fuori dall’UE. Sempre più spesso infatti giungono in Italia vittime di tratta che sono
state “fermate”, ad esempio in Libia, durante il viaggio, e che hanno subìto ogni sorta di violenza, sfruttamento e sopruso
e che presentano evidenti ferite fisiche e/o psichico.
Allo stato attuale è prevista la borsa lavoro, che tuttavia è una misura inattuata in molti contesti e in ogni caso non sufficiente,
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
parte lo merita la tutela delle vittime di tratta per lavoro forzato, per cui sarebbe
opportuno adottare provvedimenti legislativi, giudiziari e amministrativi specifici data la
peculiarità del fenomeno, che approfondiremo più avanti.
E’ infine importante riconoscere alle vittime un adeguato indennizzo e garantire la
facilità di accesso al sistema di risarcimento. All’art. 6 del decreto legislativo 4 marzo
2014 n.24 viene introdotto il diritto di indennizzo delle vittime di tratta disponendo la
competenza in capo al Fondo per le misure anti-tratta. L'indennizzo è corrisposto nella
misura di euro 1.500 per ogni vittima, entro i limiti delle disponibilità finanziarie annuali
del Fondo. A parte l’esiguità dell’indennizzo previsto, il sistema di accesso è tuttavia
molto complesso e occorrerà tempo per comprenderne la vera portata in termini di
accesso ai diritti. Inoltre, i danni che ciascuna vittima subisce in seguito a vicende
riconducibili alla tratta sono necessariamente diversi e soggettivi e non possono essere
determinati in via equitativa e omogenea per tutti. Peraltro l'importo stanziato appare
del tutto insufficiente anche considerato quanto nella prassi giudiziaria viene riconosciuto
alle vittime di simili reati a titolo di risarcimento del danno28.
Secondo la rappresentante OSCE sulla tratta, con riferimento all’indennizzo previsto per
le vittime di tratta, un precedente promettente riguarda la decisione dell'Alta Corte de
L'Aquila che ha assegnato un risarcimento alle vittime di tratta pari a 50.000 euro per
vittima e 350.000 in totale29. A questo proposito, la Rappresentante speciale incoraggia
l'uso di indagini finanziarie nei casi di traffico degli esseri umani, finalizzate a garantire
la confisca dei proventi di reato come misura per garantire un indennizzo alle vittime30.
Sottolinea poi come il progetto "Azione europea per il risarcimento delle Persone trafficate
(COMP.ACT Europe)", che il suo Ufficio ha sostenuto, ha prodotto una serie di studi e di
strumenti utili volti a migliorare l'accesso delle vittime all’indennizzo31. Inoltre, sono
sollecitati gli attori giudiziari a fare pieno uso dell'art. 6 della direttiva UE 2009/52/CE
in materia di sanzioni e misure contro chi impiega illegalmente cittadini di paesi terzi32 e
28
29
30
31
32
da sola, a garantire la fuoriuscita dal circuito di sfruttamento.
ASGI, “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva 2011/36UE relativa alla prevenzione e la
repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio
2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 dicembre 2014, http://asgi.it/wpcontent/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
L’Aquila High Court, Sentence no. 2/2012, 25 May 2012,
<http://ec.europa.eu/antitrafficking/Legislation+and+Case+Law/Case+Law/Sahel+case;jsessionid=SNmdS0fJYLvTTW23
QhLBLqj1YNmNySHk24fwNLLtgzf7LdLRj4Jw!-1752337833> (in Italian) and http://ec.europa.eu/antitrafficking/Legislation+and+Case+Law/Case+Law/Sahel+case (unofficial translation in English), accessed 3 October
2013.
OSCE, Leveraging Anti-Money Laundering Regimes to Combat Trafficking in Human Beings (forthcoming).
For further details on the European Action for Compensation for Trafficked Persons (COMP.ACT Europe), see:
<http://www.compactproject.org/>, accessed 3 July 2013.
European Union (EU), Directive 2009/52/EC of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 providing
for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-country nationals (18 June
2009), in Official Journal L 168/24, 30.6.2009, <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:168:0024:0032:EN:PDF>, accessed 12 December 2013.
19
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Position Paper
per assicurare il pagamento di retribuzioni arretrate ai lavoratori sfruttati.
Proposte:
• Modificare la legislazione nazionale vigente introducendo previsioni che
recepiscano la direttiva 2011/36/UE, in particolare: il principio della non
punibilità delle vittime di tratta che sono state forzate a commettere reati, al fine
di evitare la criminalizzazione delle vittime e incoraggiare la loro testimonianza
contro i trafficanti; l’utilizzo del sequestro e della confisca come fonti di
finanziamento per il fondo destinato alle vittime; la protezione contro la
vittimizzazione secondaria.
• A livello europeo, favorire una maggiore armonizzazione dei codici penali
nazionali rispetto ai reati di tratta;
• Rafforzare il coordinamento e la cooperazione investigativa e giudiziaria a
livello nazionale, europeo e transnazionale, attraverso Europol ed Eurojust,
promuovendo network internazionali e unità specializzate, nonché incoraggiare
l’uso di tecniche investigative avanzate;
• Predisporre un sistema strutturato, coerente ed integrato di interventi e
procedure operative standard condivise per identificare, supportare e proteggere
in modo più appropriato le persone trafficate;
• Stimolare, a livello europeo, un orientamento non incentrato su una definizione
di tratta basata imprescindibilmente sulla condizione dello “spostamento” della
vittima (attraversamento dei confini o traffico interno), bensì considerarlo solo uno
dei fattori che possono caratterizzare tale fenomeno.
• Sollecitare le Forze di polizia e la magistratura dei vari Paesi a diminuire i tempi
di rilascio del permesso di soggiorno;
• Prevedere canali privilegiati di ricongiungimento familiare per le vittime di tratta,
tenendo in considerazione che molte delle minacce attuate per incentivarle a
pagare il debito contratto sono a carico di parenti rimasti in patria;
• Prevedere misure di contrasto in campo legislativo, giudiziario e amministrativo
calibrate per ciascuna forma di sfruttamento e individuate in base alle peculiarità
del target delle vittime.
• Semplificare e garantire l’accesso al sistema di indennizzo riconosciuto alle
vittime di tratta;
• Definire un importo minimo maggiore per l’indennizzo alle vittime, in linea con
quanto disposto dalla prassi giudiziaria per reati simili. Tale indennizzo dovrà in
ogni caso essere quantificato caso per caso, pur rimanendo nei parametri minimi
stabiliti.
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
5.1Politiche di contrasto specifiche sullo sfruttamento lavorativo
e la tratta per lavoro forzato
Se numerose sono le attività di prossimità dedicate all’emersione del fenomeno dello
sfruttamento sessuale, solo negli ultimissimi anni un’attenzione analoga è stata rivolta alle
vittime dello sfruttamento lavorativo, con l’introduzione, in alcuni progetti, di prassi
innovative che permettono di entrare in contatto, identificare e aiutare vittime di tratta
sfruttate sul lavoro.
In tema di tratta per lavoro forzato il d.lgs. 109 del 16.7.2012 (“Legge Rosarno”)
contempla esplicitamente la sola ipotesi del percorso giudiziario: sebbene tale norma
rappresenti un passo avanti nella tutela di situazioni precedentemente prive di copertura,
relative soprattutto al cosiddetto fenomeno del “caporalato”, di fatto garantisce un quadro
di minor tutela delle vittime di tratta per lavoro forzato rispetto alle vittime di tratta tout
court, giacché subordina tale tutela alla presentazione di una denuncia e alla
collaborazione della vittima, in un contesto spesso connotato da estremo isolamento e
vulnerabilità di quest’ultima. Il risultato è che, a fronte dei lunghi tempi richiesti dal
percorso giudiziario e di insufficienti garanzie riguardo al rischio di non subire ritorsioni,
la vittima giudichi preferibile rinunciare a sporgere denuncia e permanere in una
condizione che, seppure di assoggettamento e sfruttamento, ritiene possa permetterle di
ripagare il proprio debito e garantirsi una remunerazione (seppur minima, non conforme
alle ore lavorate, laddove elargita). L’efficacia di tale norma dipende dall’interpretazione
(non restrittiva) che ne viene fatta, giacché, se da un lato la Direttiva europea
2009/52/EC (Direttiva Sanzioni), di cui il d.lgs. 109 rappresenta la norma attuativa,
fornisce una definizione fin troppo ampia e non dettagliata di “particolare sfruttamento
lavorativo”, dall’altro il decreto legislativo stesso subordina il rilascio del permesso di
soggiorno per motivi umanitari a condizioni di particolare sfruttamento di cui da una
definizione più restrittiva33; tale interpretazione restrittiva però rischia di escludere
33
In base al d.lgs. 109 del 16.7.2012, i permessi di soggiorno per motivi umanitari possono essere concessi ai lavoratori
migranti irregolari nelle seguenti circostanze: 1. Il lavoratore migrante sia soggetto a “condizioni lavorative di particolare
sfruttamento” (si veda di seguito); 2. Il lavoratore migrante denunci il datore di lavoro che lo sfrutta alle autorità; 3. Il
lavoratore migrante cooperi nel procedimento penale contro il datore di lavoro; 4. Il procuratore incaricato del procedimento
penale dia parere favorevole al rilascio del permesso di soggiorno. Il decreto legislativo individua in uno dei seguenti elementi
le “condizioni lavorative di particolare sfruttamento”: (a) i lavoratori reclutati sono in numero superiore a tre; (b) i lavoratori
reclutati sono “minori in età non lavorativa”; (c) i lavoratori reclutati sono sottoposti alle altre condizioni lavorative di
particolare sfruttamento di cui al terzo comma dell’articolo 603-bis del codice penale. Questa disposizione aggiunge ai
primi due casi “l’aver commesso il fatto esponendo i lavoratori intermediati a situazioni di grave pericolo, avuto riguardo
alle caratteristiche delle prestazioni da svolgere e delle condizioni di lavoro.” La nozione di “condizioni lavorative di
particolare sfruttamento”, secondo la legislazione italiana, è più restrittiva di quella descritta dalla Direttiva Sanzioni, stante
il fatto che il d.lgs. 109 non ha inserito né i casi di sfruttamento lavorativo risultanti da discriminazione né l’ipotesi che esista
“una palese sproporzione rispetto alle condizioni di impiego dei lavoratori assunti legalmente, che incide, ad esempio, sulla
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Position Paper
ingiustificatamente chi, in base alla Direttiva, avrebbe diritto a ottenere la tutela. Inoltre,
il decreto ha omesso l’attuazione di disposizioni chiave della Direttiva (ad es.,
procedimenti efficaci per assicurare ai lavoratori migranti sfruttati il pagamento degli
arretrati da parte dei datori di lavoro, sanzioni amministrative aggiuntive nei confronti
dei datori quali l’esclusione dagli aiuti pubblici, l’esclusione dalla partecipazione agli
appalti pubblici, il ritiro delle licenze necessarie allo svolgimento dell’attività, ecc.),
limitandone così la portata in modo rilevante34. D’altronde, la scarsa sensibilizzazione
generale sul tema, unita alla difficoltà di riconoscere il fenomeno della tratta per lavoro
forzato, comporta che, allorquando ci siano i presupposti per attivare programmi ex art.
18 e 13 a favore di vittime di tratta finalizzata allo sfruttamento lavorativo, raramente
ciò si realizzi.
Proposte:
• Sensibilizzare tutti gli attori interessati (Forze dell’ordine, ispettori del lavoro,
associazioni di categoria, associazioni del terzo settore, ecc.) a una maggiore
conoscenza e presa in carico del fenomeno della tratta per sfruttamento lavorativo,
stimolando un lavoro di agenzia multilivello finalizzata al contrasto dello
sfruttamento e all’emersione, sulla scorta delle buone prassi attuate in alcuni
territori.
• Modificare le vigenti norme nazionali in tema di grave sfruttamento lavorativo al
fine di renderle più coerenti e organiche e adeguate a garantire l’effettiva tutela
delle vittime, prevedendo anche in tal caso la facoltatività della denuncia della
vittima ai fini del rilascio del permesso di soggiorno.
• Adeguare la normativa nazionale al fine di dare piena applicazione alla Direttiva
europea 2009/52/EC, rivedendo i criteri secondo i quali vengono concessi i
permessi di soggiorno alle vittime di “condizioni di particolare sfruttamento”, e
prevedendo esplicitamente sanzioni amministrative più efficaci nonché procedure
e meccanismi che garantiscano la possibilità ai lavoratori migranti irregolari di
presentare denuncia, attraverso canali sicuri ed efficaci, contro il proprio datore
di lavoro, e, ove necessario, richiedere l’esecuzione della sentenza, anche qualora
34
salute e sulla sicurezza dei lavoratori ed è contraria alla dignità umana”, come indicato dalla Direttiva all’articolo 2, lettera
i. Inoltre, la nozione di “condizioni lavorative di particolare sfruttamento” in base al d.lgs. 109 non sembra essere conforme
alla nozione di “sfruttamento lavorativo” prevista dal comma 2 dell’articolo 603-bis del Codice Penale (reato di
intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro). Per maggiori approfondimenti, si veda il rapporto di Amnesty International
Italia, "Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei migranti sfruttati nel settore
agricolo in Italia", novembre 2014, http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-87384643-973d-9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf.
Amnesty International Italia, "Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei
migranti sfruttati nel settore agricolo in Italia", novembre 2014,
http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-8738-4643-973d9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf; ASGI, “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo sfruttamento
dei lavoratori stranieri in situazione di soggiorno irregolare”, 4 ottobre 2014, http://www.asgi.it/wpcontent/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullo-sfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf.
22
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
siano tornati al paese di origine o siano stati rimpatriati.
• Rafforzare e rendere più efficace l’attività ispettiva sui luoghi di lavoro, in
attuazione dell’art.14 della Direttiva 2009/52/UE che prevede l’obbligo di
effettuare ispezioni efficaci ed adeguate sul territorio in base a scelte “mirate” delle
aree e dei comparti produttivi a maggiore rischio di sfruttamento di immigrati
irregolari; al contempo, rendere più esaustivi e trasparenti i dati pubblicati dal
Ministero del Lavoro sulle attività ispettive condotte35.
• Modificare la normativa europea (in particolare, l’art. 14 della Direttiva
2009/52/EC) e le normative nazionali affinché il fulcro dell’attività degli ispettori
del lavoro torni ad essere l’applicazione delle “disposizioni di legge relative alle
condizioni di lavoro ed alla salvaguardia dei lavoratori”, e non l’applicazione
delle leggi per il controllo dell’immigrazione36.
• Provvedere all’emanazione, da parte dei ministeri competenti, di istruzioni
operative specifiche per la concreta applicazione delle norme di recepimento delle
Direttive verso gli uffici periferici, sia per quanto attiene i servizi ispettivi del
Ministero del Lavoro che per quanto attiene le Forze dell’ordine; nonché di
istruzioni per il coordinamento degli interventi e delle rispettive competenze
istituzionali, sia sulle ispezioni da svolgere, sia sulle informazioni da dare ai
lavoratori stranieri in situazioni di soggiorno irregolare circa i loro diritti, sia sulla
tempestiva trasmissione reciproca di notizie tra Uffici ispettivi, uffici delle Procure
e Questure, anche ai fini del rilascio del permesso di soggiorno. Inoltre, tali
istruzioni dovrebbero ribadire con fermezza che migranti clandestini, in qualità
di testimoni e vittime di un crimine, non devono essere perseguiti per il reato di
ingresso e soggiorno illegale (pratica denunciata da più parti37, che sembra
verificarsi anche nel caso in cui sia stato accertato o sia in corso di accertamento
da parte di altro ufficio il loro impiego irregolare in condizioni di grave
sfruttamento).
35
36
37
ASGI, “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione
di soggiorno irregolare”, 4 ottobre 2014, http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullosfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf.
Articolo 6, Convenzione OIL sull’Ispezione del Lavoro (Agricoltura), 1969 (n. 129), ratificato all’Italia con la Legge
157/1981; articolo 3, Convenzione riguardante le Ispezioni sul Lavoro, 1947 (n. 81), ratificato dall’Italia con la Legge
1305/1952 (Fonte: Amnesty International Italia, "Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella
protezione
dei
migranti
sfruttati
nel
settore
agricolo
in
Italia",
novembre
2014,
http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-8738-4643-973d9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf).
ASGI, “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione
di soggiorno irregolare”, 4 ottobre 2014, http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullosfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf; Amnesty International Italia, "Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento
della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei migranti sfruttati nel settore agricolo in Italia", novembre 2014,
http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-8738-4643-973d9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf.
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Position Paper
6
Proposte per favorire l’emersione del fenomeno e l’identificazione
delle vittime
6.1
Promuovere procedure omogenee di base volte
all’identificazione delle vittime di tratta
Nonostante l'utilizzo di manuali e linee guida da parte delle autorità competenti, nella
maggior parte dei casi mancano procedure condivise e formalizzate relative alle
modalità di identificazione e sugli indicatori di tratta da rilevare nelle diverse fasi del
processo. L’individuazione di indicatori di tratta condivisi e concretamente adottati è
essenziale ai fini del riconoscimento delle vittime e dell’emersione del fenomeno; tuttavia,
va tenuto presente che tali indicatori andrebbero periodicamente aggiornati in linea con
le dinamiche evolutive del fenomeno (le diverse forme di sfruttamento esistenti ed
emergenti, le modalità e le reti che si sviluppano, i diversi target di vittime interessati, e
così via)38.
Secondo la rappresentante dell’OSCE sulla tratta degli esseri umani39, l’identificazione e
l’assistenza alle vittime della tratta rimangono tra le principali
sfide negli Stati aderenti. A questo proposito, la rappresentante dell’Organizzazione
sostiene come, in tutta l'area dell'OSCE, il contributo delle ONG è spesso fondamentale
per l'identificazione delle vittime e la loro assistenza, e per aumentare l’efficacia
dell’azione nel perseguimento dei trafficanti, degli intermediari criminali e degli
sfruttatori finali; sottolinea inoltre come per migliorare l'identificazione delle vittime e
come riferimento per l'assistenza vada stabilito un approccio globale di “National Referral
Mechanism” (NRM), in grado di fornire un quadro per la cooperazione tra tutti gli attori
interessati dello Stato e della società civile, volto a individuare le vittime ed aiutarle nella
rivendicazione dei propri diritti, e prevenire così situazioni di tratta e assicurare i colpevoli
alla giustizia40.
38
39
40
Inoltre, va tenuto conto del fatto che gli indicatori, sebbene rimangano degli strumenti fondamentali per il riconoscimento
delle vittime di tratta, rimangono dei parametri indicativi, pertanto è comunque opportuno valutare singolarmente i casi,
soprattutto laddove si presentino delle peculiarità che esulano dall’ordinarietà del fenomeno o che non siano state ancora
contemplate dagli indicatori (nel caso, ad esempio, siano spie di dinamiche emergenti).
Report by Maria Grazia Giammarinaro, OSCE Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in Human
Beings, following her visit to Italy from 17-18 June and 15-19 July 2013.
See OSCE Permanent Council, Decision No. 557/Rev.1 OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings (Vienna,
7 July 2005), Chapter V “Protection and Assistance”, paragraph 3. See also OSCE ODIHR, National Referral Mechanisms.
Joining Efforts to Protect the Rights of Trafficked Persons: A Practical Handbook (Warsaw, 2004),
<http://www.osce.org/odihr/13967>, accessed 11 June 2013.
24
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
A questo proposito, l’adozione di un Manuale operativo o Memorandum of
Understanding (MoU) può essere un passo importante per migliorare ulteriormente le
relazioni tra gli attori statali e la società civile per delineare un processo comune per
l’identificazione delle vittime di tratta richiedenti asilo può essere molto utile. La
rappresentante OSCE promuove quindi l’adozione di Protocolli d'intesa per
l'identificazione delle vittime tra autorità giudiziarie, servizi sociali, ONG41; al riguardo
sottolinea infatti, che mentre la cooperazione informale può essere efficace in singoli casi,
l'esperienza nell’area OSCE mostra che sono necessarie procedure atte a garantire
coerenza e continuità. Tali procedure devono essere trasparenti, inclusive e coerenti tra
le diverse aree del territorio nazionale.
Le autorità italiane sono pertanto sollecitate a stabilire un sistema di rinvio delle persone
vittime della tratta a livello nazionale e locale, riconoscendo che l'Italia può contare su
una solida spina dorsale delle istituzioni e organizzazioni specializzate in assistenza
alle vittime della tratta, tra cui le strutture pubbliche che offrono servizi sociali,
associazioni della società civile e delle ONG. Tale rete rappresenta un elemento positivo
del sistema italiano di assistenza e protezione alle vittime di tratta e ha svolto un ruolo
leader nella progettazione e realizzazione di azioni anti-tratta nel corso degli ultimi 15
anni.
Ciononostante, sulle procedure di identificazione e sugli indicatori di tratta (così come su
aspetti), la raccomandazione contenuta nella direttiva 2011/36/EU invita ad insistere
su attività di formazione specificamente rivolte a tutti i soggetti coinvolti (dalle forze di
polizia ai funzionari che esaminano le istanze di asilo, dal personale delle frontiere alla
magistratura, dagli operatori dei centri di accoglienza al personale sanitario) risulta
ancora largamente disattesa. Nella direttiva 36 del 2011, infatti, si sollecitano gli Stati a
istituire una formazione per i funzionari che entrano in contatto con potenziali ed effettive
vittime di tratta in modo da essere in grado di riconoscere preventivamente eventuali
potenziali vittime. Tale obbligo di formazione dovrebbe essere promosso per i membri di
quelle categorie che entrano in contatto con le vittime: operatori di polizia, guardie di
frontiera, funzionari dei servizi per l’immigrazione, pubblici ministeri, avvocati, giudici e
personale giudiziario, ispettori del lavoro, operatori sociali e dell’infanzia, nonché
personale sanitario e consolare. Potrebbe estendersi a seconda delle circostanze locali
ad altri funzionari pubblici in contatto con vittime della tratta durante il loro lavoro. In
41
According to the data of the Anti-mafia National Directorate, the following MoUs are currently subscribed at the national
level: Court of Appeal, Rome, subscribed on 1/12/2011; Reggio Calabria, subscribed on 4/06/2010 that supersedes the
previous one on 11/5/2005; Palermo, subscribed on 21/10/2005 and integrated on 23/02/2010; Campobasso,
subscribed on 25/01/2005 and integrated on 17/6/2009; Bologna, subscribed on 12/02/2009; Perugia, subscribed on
4/05/2005 + integrating Note from General Prosecutor’s Office on 8/1/2009; Potenza, subscribed on 10/06/2008;
L’Aquila, subscribed on 22/6/2005; Florence, subscribed on 27/05/2005; Lecce, subscribed on 1/04/2005; Naples,
subscribed on 7/10/2004; Catania, subscribed on 5/7/2004; at the Republic’s Prosecutor’s Office, Court of Teramo,
subscription of “Guidelines for approaching victims of trafficking and exploitation” on 28/04/2010 improving the already
existing MoU signed in 2005.
25
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Position Paper
Italia, il d.lgs. 24/14 prevede all’art. 5 obblighi di formazione attraverso specifici moduli
formativi sulla tratta nei percorsi di formazione delle Amministrazioni. Tuttavia la norma
è del tutto generica relativamente alle modalità e soprattutto ai destinatari di tale
formazione42.
Proposte:
• Lavorare congiuntamente per approntare un “Sistema transnazionale di
individuazione/identificazione”, sostegno, accompagnamento e eventuale
trasferimento delle vittime di tratta richiedenti/titolari di protezione internazionale
nonché di contrasto ai trafficanti di esseri umani;
• Prevedere, nel Piano nazionale d'azione contro la tratta, una specificazione,
anche al fine di adempiere a quanto previsto dall'art. 11 co. 4 della direttiva
europea, dei cosiddetti “indicatori” di tratta, da aggiornare periodicamente a
cura del DPO, volti alla corretta identificazione delle vittime. Dovrà inoltre
contenere indicazioni per uniformare le procedure di identificazione (tra cui
metodologie di conduzione efficace di colloqui) delle potenziali vittime di tratta e
di loro presa in carico. Gli indicatori dovrebbero essere condivisi dai diversi attori
che a vario titolo, in varie forme e in diverse circostanze interagiscono con i
potenziali beneficiari dello status di rifugiato vittima di tratta, ed essere
caratterizzati da flessibilità e adattabilità alle mutevoli manifestazioni del
fenomeno, tenendo conto delle diverse tipologie di sfruttamento (sessuale,
lavorativo, accattonaggio, ecc.), dei luoghi in cui viene praticato e delle
caratteristiche sociodemografiche delle vittime. Le linee guida relative agli indicatori
dovrebbero fornire parametri di riferimento, pur sempre indicativi ma nondimeno
rilevanti, delle situazioni di tratta43;
• A livello europeo, è opportuno che ogni singolo Stato indichi quale sia l’autorità
pubblica o del privato sociale delegata ad aggiornare, almeno annualmente, gli
indicatori delle potenziali vittime di tratta. Il lavoro di aggiornamento dovrebbe
tuttavia coinvolgere attivamente anche le organizzazioni della società civile che
operano concretamente sul campo (iscritte in Italia in un apposito Registro) e che
pertanto sono in grado di riconoscere con tempestività le nuove dinamiche evolutive
assunte dal fenomeno;
• Prevedere la collaborazione attiva delle realtà della società civile titolate (iscritte
in apposito Registro) a operare sul tema della tratta (o di una loro rappresentanza)
42
43
ASGI, “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva 2011/36UE relativa alla prevenzione e la
repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio
2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 dicembre 2014, http://asgi.it/wpcontent/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
Ad esempio, va promossa la prassi di considerare i racconti inverosimili e ricorrenti e/o la presenza di palesi incongruenze
come, di per sé, possibili importanti indicatori di tratta, sulla base dei quali tentare di mettere in atto strategie di “aggancio
e disvelamento”, specie nel caso vi sia il sospetto di ricorso strumentale alla richiesta di protezione internazionale.
26
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
•
•
•
•
44
sia nella predisposizione di piani e normative in materia, sia nella costituzione di
Tavoli, sia nelle fasi di ricerca, monitoraggio e valutazione degli interventi;
Promuovere, mediante la predisposizione di linee guida che discendano dal Piano
nazionale d'azione contro la tratta, incontri e momenti formativi operativi volti a
realizzare modalità di intervento multiagenzia a tutela dei richiedenti/titolari di
protezione internazionale vittime di tratta in un'ottica di reale collaborazione e
cooperazione tra i attori che, a diverso titolo, sono coinvolti nella presa in carico.
In particolare, è necessario strutturare e sollecitare l’adozione di molteplici
strumenti formali di collaborazione in grado implementare reti territoriali efficaci
in particolare laddove si ritiene necessaria una interpretazioni e strumenti (ad
esempio, protocolli operativi, tavoli di coordinamento , ecc.);
Le linee guida discendenti dal Piano nazionale d'azione contro la tratta dovranno
prevedere specificamente che si garantisca l'accesso ai programmi di emersione
e assistenza ex art. 18 D.Lgs. 286/98 anche a coloro per i quali vi sia un
ragionevole motivo di ritenere che siano stati vittime di uno dei reati di cui agli
artt. 600, 601 e 602 c.p. e dovranno fornire indicazioni specifiche sulla corretta
applicazione dell'art. 18 D.Lgs. 286/98 ancora oggi oggetto di interpretazione
disomogenea e non in linea con la sua ratio44.
Il futuro Piano nazionale di azione contro la tratta dovrebbe prevedere indicazioni
specifiche sulle modalità con cui realizzare la formazione destinata agli operatori
delle pubbliche amministrazioni (secondo un approccio multidisciplinare integrato
per la promozione di buone pratiche), sui destinatari della stessa (così come
indicato nel considerando 25 della direttiva europea, che comprende “operatori
di polizia, guardie di frontiera, funzionari dei servizi per l'immigrazione, pubblici
ministeri, avvocati, giudici e personale giudiziario, ispettori del lavoro, operatori
sociali e dell'infanzia nonché personale sanitario e consolare”, nonché
eventualmente “altri funzionari pubblici che possono entrare in contatto con vittime
di tratta durante il loro lavoro”), prevedendo altresì il coinvolgimento delle
associazioni maggiormente rappresentative nella tutela e assistenza delle vittime
di tratta, secondo l'approccio multidisciplinare e sulla scorta di quanto previsto dal
considerando 6 della Direttiva europea. Dovrà essere riconosciuta come prioritaria
la formazione delle forze dell'ordine destinate nella maggior parte dei casi al
primo contatto con le vittime di tratta e dunque deputate a svolgere un ruolo
cruciale nell'identificazione delle stesse. E' necessario predisporre anche una
formazione specifica rivolta alla figura dei mediatori culturali.
In recepimento dell'art. 11 della Direttiva 2011/36/UE, un’assistenza alle vittime
ASGI, “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva 2011/36UE relativa alla prevenzione e la
repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio
2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 dicembre 2014, http://asgi.it/wpcontent/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
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Position Paper
•
•
•
•
adeguata e completa deve contemplare per quanto possibile l’aspetto della
precocità dell’identificazione e dell’assistenza: introduzione di adeguati
meccanismi di rapida identificazione delle vittime; garanzia dell'assistenza e
tutela a prescindere dalla collaborazione; offerta di assistenza sin dai primi indizi
in cui vi sia ragionevole motivo di ritenere che l'interessato sia vittima di tratta.
Inserire nel Piano nazionale contro la tratta specifiche linee guida per funzionari
di polizia e per operatori che lavorano presso i centri di identificazione ed
espulsione affinché siano in grado di identificare correttamente le potenziali vittime
di tratta;
Prevedere il sostegno di mediatori/mediatrici culturali formati sulla tratta e la
protezione internazionale per le Forze dell’ordine e i soggetti che entrano in
contatto con le potenziali vittime. In particolare, va posta particolare attenzione
affinché non si ricorra a mediatori improvvisati, dietro ai quali possono
frequentemente celarsi gli sfruttatori;
Predisporre percorsi formativi rivolti sia agli operatori dell’asilo che a quelli del
Sistema tratta, promuovendo il confronto e l’interscambio di prassi ed esperienze,
oltre all’acquisizione di conoscenze trasversali e approfondite. La formazione
dovrebbe essere strutturata in modo da fornire un aggiornamento periodico sulle
caratteristiche assunte da tali fenomeni nel tempo e nello spazio; dovrebbe inoltre
contemplare l’ambito legislativo riguardante entrambi i sistemi, la conoscenza dei
contesti socioculturali di provenienza dei beneficiari e, soprattutto per gli operatori
SPRAR, l’ambito psicologico, sanitario e di sicurezza, in riferimento alle esigenze
delle vittime di tratta e sfruttamento.
Promuovere la conoscenza e la diffusione capillare del numero verde antitratta
fra tutti gli operatori che entrano in contatto con le potenziali vittime.
6.2
Armonizzare le procedure in materia di asilo per favorire
l’emersione delle vittime di tratta
Anche in materia di asilo, nonostante alcuni significativi progressi, non è stata ancora
raggiunta la piena attuazione di quanto stabilito da parte degli Stati. Ne consegue un
quadro complessivo ancora frammentato, caratterizzato da definizioni e procedure non
omogenee e da significative disparità nell’attuazione delle politiche di asilo tra gli Stati
membri. Secondo l’UNHCR, malgrado la sottoscrizione degli accordi, in alcuni paesi
europei persistono difficoltà di accesso, violazioni del principio di non-refoulement e
fragilità nelle procedure di accoglienza, come ben mostrato dal caso drammatico
dell'accoglienza dei richiedenti siriani.
Date le interconnessioni tra fenomeni di tratta e asilo, anche le criticità di un sistema
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
asilo frammentato, variegato e stratificato incidono negativamente sulle possibilità di
identificazione delle vittime di tratta e sul tipo di tutela ricevuta. Per citarne alcune,
l’assenza di adeguate informazioni sulle modalità di accesso all’iter di protezione
internazionale, di prassi uniformi di identificazione dei potenziali richiedenti e di presa
in carico si riflette inevitabilmente sul tipo di tutela ricevuta. I tempi di attesa per l’esame
dell’istanza risultano troppo lunghi; inoltre in assenza di criteri di selezione dei membri
delle Commissioni basati su effettive competenze e di attività periodica di
formazione/aggiornamento a loro rivolta, tale processo sembra caratterizzarsi per
un’eccessiva discrezionalità. In merito va citata la proposta parlamentare che accoglie il
suggerimento dell’UNHCR di riformare l'autorità competente per la valutazione delle
domande di protezione internazionale, tramite l’istituzione di un’Autorità indipendente
sull’asilo con specifiche competenze ed un chiaro vincolo gerarchico con le strutture
decentrate, garantendo indipendenza di giudizio e professionalizzazione del personale
deputato alla valutazione delle singole domande. L’Autorità dovrebbe svolgere attività di
supervisione, coordinamento e indirizzo degli uffici territoriali ed essere garante
dell'uniformità di interpretazione dei criteri per il riconoscimento della protezione
internazionale, nonché del rispetto delle garanzie procedurali, attraverso meccanismi di
monitoraggio e controllo della qualità del sistema, con il diretto coinvolgimento
dell’UNHCR in tali attività45.
Proposte a livello nazionale:
• Uniformare le prassi di identificazione dei potenziali richiedenti asilo e di loro
presa in carico;
• Armonizzare i servizi di accoglienza relativi alla protezione internazionale,
strutturando un unico sistema nazionale di accoglienza decentrata nell’ambito di
strutture di tipo ordinario, che devono offrire standard analoghi ed elevati sulla
base di rigorose linee guida nazionali, e sufficientemente recettivo rispetto al
numero di domande di protezione internazionale presentate annualmente. Va
superata la logica dell’emergenzialità e vanno potenziati quei servizi in grado di
offrire un’“accoglienza integrata” (ossia concretamente volta all’autonomia e
all’integrazione dei beneficiari sul territorio) sulla base di una pianificazione
strategica di lungo periodo;
• Assicurare l’effettivo esercizio del diritto d’asilo presso tutte le frontiere
(soprattutto quelle marittime) e il rispetto dell’obbligo di fornire adeguate
informazioni sulle modalità di accesso all’iter di protezione internazionale, anche
permettendo all'UNHCR e agli enti di tutela del diritto d'asilo di operare senza
restrizioni, presso i valichi di frontiera e presso le zone di sbarco e i cosiddetti
Si veda
http://documenti.camera.it/apps/emendamenti/getPropostaEmendativa.aspx?contenitorePortante=leg.17.eme.ac.1836&tip
oSeduta=1&sedeEsame=referente&urnTestoRiferimento=urn:leg:17:1836:null:null:com:14:referente&dataSeduta=20140211
&idPropostaEmendativa=7.3.&position=20140211.
45
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Position Paper
•
•
•
•
•
•
•
30
centri di primo soccorso.
Incrementare le azioni e la presenza di personale preparato per individuare
possibili vittime di tratta tra i richiedenti e protetti internazionali alle frontiere e
presso le Prefetture (personale di associazioni e enti iscritti alla seconda sezione
dell’apposito Registro) in occasione delle operazioni di “smistamento”, in modo
da indirizzare repentinamente le possibili vittime verso il “sistema tratta”;
Istituire un numero di Commissioni territoriali adeguato alle istanze di protezione
internazionale e adeguarne la dislocazione per evitare il sovraccarico su poche
Commissioni e rispettare i termini massimi per l’esame delle domande, anche al
fine di limitare il rischio di allungare eccessivamente i tempi di identificazione delle
potenziali vittime di tratta e di accesso a un adeguato percorso di tutela;
Stabilire criteri di selezione dei membri delle Commissioni territoriali basati su
effettive competenze;
Strutturare un’attività periodica di formazione/aggiornamento specificatamente
rivolta ai membri delle Commissioni territoriali sui temi della tratta, dell’asilo e
sulle loro interconnessioni, nonché standardizzare e armonizzare meccanismi di
coordinamento interni che prevedano un periodico e sistematico scambio di
expertise, pareri e informazioni tra i vari membri di ciascuna Commissione;
Integrare la formazione rivolta agli interpreti delle Commissioni territoriali
affinché sia sufficiente a colmare il fabbisogno esistente, in particolare
contemplando le tecniche più efficaci di intervista nel campo specifico della tratta;
Attivare meccanismi di collaborazione tra Commissioni territoriali e associazioni
del territorio (tratta o OIM) per un’efficace emersione dei casi di tratta (si veda la
buona prassi della Commissione territoriale di Torino e le linee guida UNHCR).
Definire un testo unico delle norme nazionali in materia di protezione
internazionale.
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
7
Proposte a favore della tutela e dell’assistenza delle vittime e
dell’integrazione tra i sistemi tratta e asilo
7.1 Adeguamento
del sistema di protezione alle differenti
categorie di vittime di tratta
Una necessità trasversale riguarda il rafforzamento del sistema di protezione delle
vittime che tenga conto del genere (donne, uomini e transgender) e con particolare
attenzione alle categorie vulnerabili, maggiormente soggette al rischio di re-trafficking.
Le misure di protezione includono non soltanto un insieme di servizi e strutture volti a
garantire il soddisfacimento delle necessità di base (cibo, vestiti, ricovero, assistenza
sanitaria e psicologica, ecc.) ma anche, nel senso più ampio, tutti gli strumenti di
promozione dei diritti delle vittime (dall’assistenza legale nei processi penali all’accesso
a forme di risarcimento, dal sostegno all’inserimento socio-lavorativo nel paese ospite
alle politiche di rimpatrio assistito, dal riconoscimento di un adeguato periodo di
riflessione senza espulsione all’ottenimento di un permesso di soggiorno ex articolo 18).
Per quanto riguarda i minori vittime di tratta, le forme di sfruttamento a cui sono sottoposti
sono molteplici ed in particolare: la tratta a fini di accattonaggio (in maggioranza rom e
marocchini) e la tratta a fini di sfruttamento sessuale (in particolare giovani nigeriane, in
aumento, albanesi o rumene). I minori sfruttati per accattonaggio spesso vivono in posti
fatiscenti con pseudo familiari, non frequentano la scuola e, in alcuni casi, per avere un
pasto caldo e un letto dove dormire, specie nei mesi invernali, sono costretti alla
prostituzione. Il traffico di minori può essere anche strumentale ad altri fini, come nei casi
di sospetti riconoscimenti di paternità attenzionati da alcuni Tribunali per i Minorenni,
che hanno ipotizzato come finalità il tentativo di superare il lungo iter burocratico delle
adozioni internazionali. Inoltre, si sono registrati casi in cui, per oltrepassare le frontiere,
dei minori sono stati fatti oggetto di compravendita per costituire nuclei familiari fittizi.
Il Decreto di recepimento della direttiva 36/11, d.lgs. 24/14 tralascia il riferimento della
Direttiva alla necessità di tutela dei minori vittime della tratta di esseri umani nelle
indagini e nei procedimenti penali, concentrandosi, al secondo comma dell’art 4, sui
meccanismi attraverso i quali procedere alla determinazione dell'età dei minori non
accompagnati vittime di tratta nei casi in cui sussistano fondati dubbi. Importante è
l’introduzione della necessità di giungere alla determinazione dell’età attraverso una
procedura multidisciplinare condotta da personale specializzato e secondo procedure
appropriate che tengano conto anche delle specificità relative all'origine etnica e culturale
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Position Paper
del minore. Nel dubbio si dispone che la persona sia considerata minore.
Date le recenti trasformazioni del fenomeno della tratta, andrebbe attualizzato l’art.
Proposte:
• Introdurre nella normativa italiana la previsione, presente nelle Direttive Europee
e nella Convenzione di Varsavia, del c.d. “periodo di riflessione”, che consenta
alle potenziali vittime di tratta di riprendersi e sottrarsi realmente ai propri
sfruttatori senza che in tale periodo possa essere disposta o eseguita alcuna misura
di allontanamento;
• Prevedere percorsi di tutela adeguati e mirati alle varie forme di sfruttamento e
di tratta;
• Stabilire un percorso specifico per le vittime di tratta minori impiegate nelle attività
illecite, che prevedano un intervento tempestivo affinchè il minore sia prontamente
sottratto allo sfruttamento; garantire ai minori vittime di tratta l’effettivo
adempimento dell’obbligo di informazione sui percorsi di accoglienza e tutela
(tratta e protezione internazionale), così come da decreto legislativo 4 marzo
2014, n. 24;
• Organizzare interventi immediati delle forze di polizia e degli uffici comunali
preposti nel caso di segnalazione di potenziali vittime di tratta minorenni presenti
nello sfruttamento sessuale.
7.2 Riconoscimento
delle diverse forme di protezione e
strutturazione dei percorsi art. 13 e 18
Dal punto di vista strettamente normativo, l'iter di concessione della protezione
internazionale (status di rifugiato o sussidiaria) a vittime di tratta è stato sperimentato
nella maggior parte dei paesi europei, ma i casi di riconoscimento rimangono ancora
sporadici (ad eccezione del Regno Unito). Più frequentemente si ricorre a forme di
protezione umanitaria, le cui modalità di concessione variano da paese a paese.
A livello europeo, a parte il caso dell'Italia con il noto articolo 18, il permesso di
protezione sociale è invece generalmente subordinato all'obbligo di collaborazione con
le autorità giudiziarie attraverso la denuncia dei trafficanti o il rilascio di dichiarazioni
formali. Tuttavia sia il Belgio (con la modifica del regolamento B9), sia l'Inghilterra (con
la discrezionalità del “leave to remain”) si stanno muovendo nella direzione di una
maggiore apertura verso le vittime che non vogliono denunciare i criminali. Inoltre, si può
osservare che nelle diverse normative nazionali sono previsti anche altri tipi di permesso
di soggiorno (per circostanze eccezionali, pericolo concreto, vulnerabilità specifiche,
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
impossibilita di rientro nel paese di origine, ecc.) che di fatto possono essere riconosciuti
a vittime di tratta.
Anche in Italia non mancano criticità riguardo al percorso di protezione: il principio di
garantire un percorso di tutela a prescindere dalla denuncia degli sfruttatori e dalla
testimonianza nel processo, rende possibili ampi margini di tutela delle vittime,
permettendo la scelta tra percorso giudiziario e percorso sociale; tuttavia, come da più
parti segnalato, nella prassi l’applicazione di quest’ultima tipologia di percorso risulta
residuale e la concessione del titolo di soggiorno è spesso subordinata alla
collaborazione della vittima con gli organi giudiziari. La responsabilità di ciò non è
sempre da ricondursi soltanto all’ampio potere discrezionale delle Questure nel valutare
la presenza o meno di un fenomeno di tratta in assenza di denuncia, in quanto in alcuni
territori le stesse associazioni che prendono in carico la vittima “rinunciano” a priori a
presentare le istanze di percorso sociale.
Inoltre, il fatto che i progetti art. 13 e 18 siano soggetti a finanziamenti annuali (anziché
essere trasformati in servizi strutturati) costituisce uno dei principali punti di debolezza
del sistema, poiché li vincola all’incertezza delle risorse disponibili – già fortemente ridotte
negli ultimi anni – e impedisce una programmazione di lungo periodo.
Proposte:
• Disciplinare con maggiore chiarezza le procedure di riconoscimento, revoca e
cessazione della protezione umanitaria, nonché i diritti delle persone cui essa è
riconosciuta, che dovrebbero essere più garantiti.
• Promuovere anche in Italia l’effettivo esercizio del diritto di scegliere un percorso
sociale senza l’obbligo di denuncia e collaborazione, attraverso una maggiore
sensibilizzazione di tutti gli attori interessati (Forze dell’ordine, associazioni, ecc.)
e la diffusione di informazioni tra le potenziali vittime circa i loro diritti, al fine di
garantire più ampi margini di tutela in piena attuazione dell’art. 18 del d.lgs.
286/98; in particolare, garantire che l’accesso alla protezione sociale non sia di
fatto subordinato alla collaborazione con le autorità giudiziarie;
• Introdurre una norma che, in linea con quanto disposto dal comma 2 dello stesso
art. 12 della direttiva europea 2011/36/UE, preveda l'accesso al patrocinio a
spese dello Stato delle vittime prive di risorse finanziarie sufficienti secondo i
parametri previsti dal DPR 115/02, senza la necessità della certificazione
dell'Autorità Consolare del paese di origine, spesso nella prassi non rilasciata,
bensì solo previa autocertificazione della persona offesa46.
46
ASGI, “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva 2011/36UE relativa alla prevenzione e la
repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio
2002/629/GAI
- Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 dicembre 2014, http://asgi.it/wpcontent/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
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Position Paper
• Prevedere una strutturazione dei percorsi art. 13 e 18, oggi attuati tramite
progetti soggetti a finanziamenti annuali, affinché si superi la logica progettuale
a breve termine a favore di un’offerta di servizi in grado di elaborare una
programmazione a lungo termine, passando così da Progetti a Servizi.
7.3 Sul rinvio - integrazione tra i sistemi tratta e asilo
Per quanto riguarda i meccanismi di rinvio tra i sistemi tratta e asilo, in Italia, come in
Europa (ad eccezione di Belgio e Olanda), è possibile attivare percorsi paralleli: nel
momento in cui una vittima di tratta viene identificata all'interno di una procedura di
richiesta di protezione internazionale può contemporaneamente ricevere assistenza
specializzata per persone trafficate rimanendo nel canale dell'asilo e viceversa. Tuttavia,
la reale integrazione fra questi due sistemi rimane spesso difficoltosa, sia in termini di
scarso dialogo e coordinamento tra essi, sia in termini di difformità di prassi territoriali.
Proposte:
• Rivedere e potenziare l’attuale governance del sistema di interventi contro la tratta
ma in particolare per garantire l’attuazione contestuale degli interventi di contrasto
alla tratta e di tutela delle vittime, sarebbe auspicabile un'unica regia a livello
nazionale47. Al contempo si richiede il ripristino della Commissione
Interministeriale con la presenza di rappresentanti di enti e associazioni che
gestiscono progetti di antitratta e per richiedenti protezione internazionale. Così
come sarebbe auspicabile che le strategie relative alla gestione dei flussi migratori
vedano sempre la presenza di rappresentanti del Sistema asilo, di quello della
tratta e di chi si occupa di minori stranieri non accompagnati. Una presenza che
dovrebbe essere non solo formale o con rappresentanza politica ma che dovrebbe
coinvolgere in primis coloro che sono demandati alla gestione dei singoli fenomeni.
• Il Piano nazionale d'azione contro la tratta dovrà prevedere disposizioni specifiche
volte a un efficace coordinamento dei sistemi rispettivamente della protezione a
tutela delle vittime di tratta e della protezione a tutela dei richiedenti protezione
internazionale, anche nell'ottica del recepimento della direttiva 2013/33UE. Dovrà
inoltre essere sottolineata l’importanza di prevedere percorsi integrati di tutela
tra sistema tratta e asilo, valutando l’iter più adeguato a seconda del caso e nel
supremo interesse della vittima.
47
Ad oggi, sia che sia il Ministero dell’Interno, sia che sia il Dipartimento per le Pari Opportunità, l’uno o l’altro che gestiranno
l’Osservatorio su tratta e asilo e il Registro Unico degli interventi medesimi, dovranno necessariamente predisporlo di concerto
e rendere i dati accessibili a entrambi in quanto il primo è referente per i richiedenti protezione internazionale e i minori
stranieri non accompagnati e il secondo è referente per le vittime di tratta. Per favorire la rapida attuazione di tutto ciò
potrebbe essere valutata la possibilità di delegare a un soggetto terzo, con competenze specifiche sul tema, la raccolta dati
in una apposita sezione del sistema SIRIT per costruire una rapida osservazione sul fenomeno ed evitare duplici
rendicontazioni o conteggi da parte dei soggetti attuatori, della stessa persona ai due sistemi di finanziamento.
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• Ai fini della trasparenza amministrativa e gestionale, nelle more dell’attuazione
delle linee guida relative ai meccanismi di rinvio tra i due sistemi si propone la
costituzione di un registro unico delle persone richiedenti protezione
internazionale e potenziali e/o vittime di tratta nel quale deve essere precisato il
sistema di competenza, le persone accolte e gli operatori coinvolti nell’accoglienza
degli stessi.
• Promuovere la strutturazione e l’uniformità di prassi nel processo di
identificazione ed emersione dei casi di tratta e nei percorsi di accoglienza e tutela
delle vittime, sebbene tali procedure debbano conservare un carattere di flessibilità
e adattabilità alle diverse tipologie di tratta nonché alle esigenze di tutela delle
singole vittime.
• Nella fase di primo soccorso, prima accoglienza e nei centri di identificazione e
detenzione si ritiene fondamentale la presenza di operatori competenti sia sulla
protezione internazionale che sulla tratta (iscritti alla seconda sezione
dell’apposito Registro) per fornire un’adeguata informazione sulla normativa in
materia e sull’accesso ai servizi (servizi di accoglienza, servizi sanitari, Numero
Verde antitratta, ecc) e siano in grado di fare una prima identificazione delle
potenziali vittime di tratta secondo gli indicatori disponibili, periodicamente
aggiornati. In particolare, a tal proposito si invita il Ministero dell’Interno e gli
Uffici territoriali di Governo a considerare l’opportunità di assicurare, tramite
risorse ad hoc, o trattenendo parte della quota giornaliera corrisposta, specifiche
convenzioni per consulenze specifiche con i suddetti enti di tutela per vittime di
tratta. Le Prefetture, inoltre, se individuate in sede di prima accoglienza o di
audizione della Commissione Territoriale Asilo, potenziali vittime di tratta provvede
a inviarle al Sistema tratta, dove è preferibile ci sia una convenzione con l’ente o
associazione che la accoglie (iscritta alla Seconda sezione dell’apposito registro),
con la precisazione “Disponibilità all’accoglienza di potenziali vittime di tratta”,
come già avvenuto, nella prassi, in alcune Prefetture. Anche i dati di tali
accoglienze dovranno confluire nel Registro Unico.
• Nell’ambito delle attività valutative delle Commissioni Territoriali per richiedenti
asilo, si ritiene fondamentale che i componenti della stessa siano formati oppure
si avvalgano di personale qualificato afferente a servizi esterni, affinchè si sia
in grado di valutare la presenza di elementi propri dei fenomeni di tratta e
sfruttamento nel/nella richiedente protezione internazionale (si veda l’esperienza
e il protocollo della Commissione Territoriale di Torino che potrebbe essere
riproposto ovunque allargando la convenzione a tutte le associazioni o enti titolati
presenti sul territorio).
• Andrebbero considerati i punti di forza e di debolezza di ambedue i sistemi (tratta
e asilo), sostenendo ed estendendo le buone prassi e colmando le rispettive
carenze: ad esempio, all’interno del sistema Sprar rafforzare l’equipe
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Position Paper
multidisciplinare di progetto, specifico per i sospetti casi di tratta (ossia, con più
ampie e mirate competenze multidisciplinari), attraverso il supporto di figure
professionali esterne (etnopsichiatri, psicologi, mediatori formati e con esperienza
pregressa in servizi del sistema tratta, avvocati esperti, operatori del sistema tratta,
ecc.); l’equipe dev’essere in grado altresì di raccordarsi con autorità esterne
(Commissioni territoriali, Questure, ecc.). e di attivare sin da subito le misure di
assistenza più adeguate.
• Si ritiene opportuna una sperimentazione (limitata a poche realtà sul territorio
nazionale) di presa in carico delle vittime di tratta nell’ambito del sistema SPRAR
che abbia degli standard minimi di riferimento (tutela della sicurezza, numero,
quantità e modalità di presenza degli operatori, competenza degli stessi)
assicurando, in tal senso, la gestione da parte di associazioni iscritte alla II sezione
del Registro, secondo gli stessi parametri del Sistema tratta, ecc. Tali situazioni
vanno segnalate nel Registro Unico e devono essere, anche giuridicamente,
situazioni tratta-asilo, pertanto con protezione internazionale e apertura di articolo
13 ed eventualmente articolo 18 TU immigrazione. Tale sperimentazione
permetterà alle equipe dei progetti Sprar di acquisire più competenze e strumenti
specifici sul tema tratta e contestualmente alle associazioni afferenti al sistema tratta
di conseguire esperienze e competenze nell’ambito della protezione
internazionale. Inoltre, la sperimentazione porterebbe a conoscere da vicino e a
fondo i meccanismi che sottendono alle varie forme di tratta sia per quanto
riguarda l’aiuto alle vittime, rispetto ai vari livelli di intervento, che per quanto
attiene il necessario contrasto ai trafficanti di esseri umani.
• All’interno del sistema tratta, invece, andrebbero rafforzati i percorsi formativi e
scolastici professionalizzanti per l’accesso al mercato del lavoro, da considerare
come un valido supporto nell’inserimento e nella permanenza sul territorio, al fine
di limitare il rischio di ricadere nella rete degli sfruttatori. Andrebbe inoltre
garantita la presenza di personale adeguatamente formato sul tema della
protezione internazionale e/o il raccordo con il sistema SPRAR, nel caso ci si trovi
in presenza di un/una richiedente protezione internazionale per un supporto
adeguato in occasione dell’audizione presso la Commissione Territoriale.
Infine, per garantire una protezione e tutela omogenea tra il sistema asilo e sistema tratta,
è inoltre necessario:
• Prolungare a 5 anni il permesso di soggiorno per protezione sociale (ex art. 18
TU immigrazione) che attualmente se non convertito in permesso per motivi di
lavoro non garantisce alla vittima di tratta una reale opportunità di integrazione
sociale, con il rischio di rimpatrio e di ricaduta del circuito della tratta;
• Chiedere la facilitazione del ricongiungimento familiare per le vittime di tratta
in quando molte di queste (soprattutto nei percorsi sociali senza denuncia)
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
vengono minacciate di rivalsa sui parenti (soprattutto figli piccoli) lasciati in
patria.
• Garantire la formazione continua e congiunta tra gli operatori del sistema tratta
e del sistema asilo. Inoltre sarebbe fondamentale estenderla agli operatori degli
Uffici Immigrazione delle Questure, nonché alla forze di polizia ad ogni livello e
grado, alla magistratura e a tutti gli operatori coinvolti nei luoghi di sbarco e prima
accoglienza, alle Commissioni territoriali, ecc..
• Prevedere un momento di verifica/formazione annuale tra i due sistemi, nel
quale venga espressamente invitato e coinvolto uno o più rappresentante delle
forze di governo e di polizia preposte al contrasto degli esseri umani e dal quale
emerga un documento finale da mettere a disposizione di chiunque si trovi a
lavorare su tali tematiche.
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Position Paper
RACCOMANDAZIONI

Proposte per il recepimento della Strategia Europea, il monitoraggio
e la quantificazione del fenomeno a livello nazionale ed europeo:
A livello europeo, si raccomanda di:
• uniformare le normative nazionali affinché si giunga a un pieno recepimento della
Direttiva 36/11 in tutti gli Stati membri, a partire dalla possibilità di attivare
percorsi di tutela della vittima senza l’obbligo di denuncia, così come già prevede
la normativa italiana in materia;
• mettere a disposizione, da parte delle istituzioni europee, risorse finanziarie
adeguate affinché gli Stati membri siano in grado di implementare le azioni di
sistema proposte dalla Strategia:
• migliorare il coordinamento e la cooperazione tra i principali soggetti interessati
e la coerenza delle politiche di prevenzione e contrasto al fenomeno tra gli Stati
membri; in particolare, rafforzare la cooperazione investigativa e giudiziaria
tramite organismi quali l’Europol ed Eurojust;
• rafforzare la cooperazione internazionale con i Paesi terzi e, in particolare, con
i Paesi di origine delle vittime di tratta.
A livello nazionale, si raccomanda di:
• rafforzare l'identificazione, la protezione e l’assistenza delle vittime della tratta;
• intensificare la prevenzione, con particolare attenzione alla riduzione della
domanda;
• potenziare l’azione penale nei confronti di trafficanti;
• migliorare il coordinamento e la cooperazione tra i principali soggetti interessati
e la coerenza delle politiche di prevenzione e contrasto al fenomeno a livello
nazionale;
• aumentare la conoscenza delle problematiche emergenti relative a tutte le forme
di tratta al fine di elaborare e attuare risposte efficaci;
• recepire puntualmente le direttive europee in materia.

Proposte per il monitoraggio e la quantificazione del fenomeno:
• costituzione di un Osservatorio europeo sulla tratta e sulle sue interconnessioni
con l’asilo;
• dare concreta e repentina attuazione a quanto previsto dalla lettera b) dell'art. 7
del d.lgs. 4 marzo 2014 n. 24 attraverso l’istituzione di un sistema nazionale di
raccolta dati costantemente aggiornati sulla tratta nonché di un Osservatorio
nazionale sulla tratta e sulle sue interconnessioni con l’asilo;
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
• garantire che il sistema di monitoraggio previsto dalla lettera b) dell'art. 7 del
d.lgs. 4 marzo 2014 n. 24 sia realmente “multidisciplinare”, ossia che si avvalga
dei dati non soltanto degli enti che realizzano i programmi di assistenza ex art.
18 D.Lgs. 286/98, ma altresì, come in effetti previsto, di quelli delle diverse
Amministrazioni coinvolte, in primis in Ministero dell'Interno relativamente al
numero dei permessi di soggiorno rilasciati. Garantire la ripetibilità del
monitoraggio;
• prevedere un sistema di Banche dati comunicanti tra di loro che facciano
riferimento al sistema SIRIT (Sistema Informatizzato di raccolta Informazioni sulla
Tratta del DPO), da integrare con una sezione per richiedenti asilo vittime di tratta;
• garantire la piena indipendenza del Relatore nazionale e dotarlo di risorse
finanziarie adeguate;
• permettere a tutti gli attori, istituzionali e non, coinvolti nelle azioni rispetto al
Sistema tratta, di partecipare alla stesura della relazione che rappresenta il proprio
Paese, di verificarne la ricezione degli stessi e di ricevere “di ritorno” dal confronto
europeo gli input e i contenuti emersi attraverso l’accesso ai documenti prodotti
dai vari Paesi.

Proposte per favorire la prevenzione del fenomeno:
• promuovere, a livello europeo e nazionale, predisponendo adeguate risorse
finanziarie, campagne di sensibilizzazione, anche in collaborazione con i paesi
terzi/paesi d’origine;
• promuovere, a livello europeo e nazionale, investendo adeguate risorse
finanziarie, progetti di ricerca e progetti-azione che contribuiscano ad
approfondire la tematica, a sensibilizzare e a realizzare interventi sperimentali
in ciascun Paese (in particolare relativamente alla presa in carico delle vittime di
tratta richiedenti/titolari di protezione internazionale), affinché le buone prassi
possano essere valorizzate e messe a sistema;
• prevedere una informazione mirata rivolta alle vittime e potenziali vittime nei
luoghi di partenza e di maggior reclutamento, circa le condizioni di sfruttamento
a cui sono o potrebbero essere destinate. Questa forma di
persuasione/informazione dovrebbe essere condotta da mediatori culturali
debitamente formati o ex vittime della stessa nazionalità;
• apportare modifiche alla legislazione italiana vigente affinché recepisca l’art.6,
comma 2, della Direttiva 2009/52/UE sull’obbligo di informare sistematicamente
e oggettivamente i cittadini di paesi terzi circa i loro diritti. Parimenti, il Piano
nazionale d'azione contro la tratta dovrà contenere previsioni specifiche relative
a tale obbligo, in particolare quanto imposto dall'art. 11 della direttiva
relativamente al diritto al rilascio del permesso di soggiorno ex art. 18 D.Lgs.
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Position Paper
286/98 e al diritto a richiedere la protezione internazionale, nonché informazioni
relative ai percorsi di tutela e assistenza. In tal senso sarà opportuno introdurre
specifiche indicazioni volte a garantire tali informazioni in specifici luoghi e
contesti, quali i centri di prima accoglienza, Hub, Cas, centri Sprar e i presidi
sanitari, nonché gli stessi sportelli di drop in e di ascolto dei progetti art. 18 e,
non da ultimi, Forze dell’ordine, servizi ispettivi e sindacati (soprattutto in merito
allo sfruttamento lavorativo). Si raccomanda che tali attori e contesti si dotino altresì
di moduli informativi plurilingue.

Proposte di contrasto legislativo e giudiziario a livello europeo e
nazionale:
• modificare la legislazione nazionale vigente introducendo previsioni che
recepiscano la direttiva 2011/36/UE, in particolare: il principio della non
punibilità delle vittime di tratta che sono state forzate a commettere reati, al fine
di evitare la criminalizzazione delle vittime e incoraggiare la loro testimonianza
contro i trafficanti; l’utilizzo del sequestro e della confisca come fonti di
finanziamento per il fondo destinato alle vittime; la protezione contro la
vittimizzazione secondaria;
• a livello europeo, favorire una maggiore armonizzazione dei codici penali
nazionali rispetto ai reati di tratta;
• rafforzare il coordinamento e la cooperazione investigativa e giudiziaria a livello
nazionale, europeo e transnazionale, attraverso Europol ed Eurojust,
promuovendo network internazionali e unità specializzate, nonché incoraggiare
l’uso di tecniche investigative avanzate;
• predisporre un sistema strutturato, coerente ed integrato di interventi e
procedure operative standard condivise per identificare, supportare e proteggere
in modo più appropriato le persone trafficate;
• stimolare, a livello europeo, un orientamento non incentrato su una definizione
di tratta basata imprescindibilmente sulla condizione dello “spostamento” della
vittima (attraversamento dei confini o traffico interno), bensì considerarlo solo uno
dei fattori che possono caratterizzare tale fenomeno;
• sollecitare le Forze di polizia e la magistratura dei vari Paesi a diminuire i tempi
di rilascio del permesso di soggiorno;
• prevedere canali privilegiati di ricongiungimento familiare per le vittime di tratta,
tenendo in considerazione che molte delle minacce attuate per incentivarle a
pagare il debito contratto sono a carico di parenti rimasti in patria;
• prevedere misure di contrasto in campo legislativo, giudiziario e amministrativo
calibrate per ciascuna forma di sfruttamento e individuate in base alle peculiarità
del target delle vittime;
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
• semplificare e garantire l’accesso al sistema di indennizzo riconosciuto alle vittime
di tratta;
• definire un importo minimo maggiore per l’indennizzo alle vittime, in linea con
quanto disposto dalla prassi giudiziaria per reati simili. Tale indennizzo dovrà in
ogni caso essere quantificato caso per caso, pur rimanendo nei parametri minimi
stabiliti.

Politiche di contrasto specifiche sullo sfruttamento lavorativo e la
tratta per lavoro forzato:
• sensibilizzare tutti gli attori interessati (Forze dell’ordine, ispettori del lavoro,
associazioni di categoria, associazioni del terzo settore, ecc.) a una maggiore
conoscenza e presa in carico del fenomeno della tratta per sfruttamento lavorativo,
stimolando un lavoro di agenzia multilivello finalizzata al contrasto dello
sfruttamento e all’emersione, sulla scorta delle buone prassi attuate in alcuni
territori;
• modificare le vigenti norme nazionali in tema di grave sfruttamento lavorativo al
fine di renderle più coerenti e organiche e adeguate a garantire l’effettiva tutela
delle vittime, prevedendo anche in tal caso la facoltatività della denuncia della
vittima ai fini del rilascio del permesso di soggiorno;
• adeguare la normativa nazionale al fine di dare piena applicazione alla Direttiva
europea 2009/52/EC, rivedendo i criteri secondo i quali vengono concessi i
permessi di soggiorno alle vittime di “condizioni di particolare sfruttamento”, e
prevedendo esplicitamente sanzioni amministrative più efficaci nonché procedure
e meccanismi che garantiscano la possibilità ai lavoratori migranti irregolari di
presentare denuncia, attraverso canali sicuri ed adeguati/idonei contro il proprio
datore di lavoro, e, ove necessario, richiedere l’esecuzione della sentenza, anche
qualora siano tornati al paese di origine o siano stati rimpatriati;
• rafforzare e rendere più efficace l’attività ispettiva sui luoghi di lavoro, in
attuazione dell’art.14 della Direttiva 2009/52/UE che prevede l’obbligo di
effettuare ispezioni efficaci ed adeguate sul territorio in base a scelte “mirate” delle
aree e dei comparti produttivi a maggiore rischio di sfruttamento di immigrati
irregolari; al contempo, rendere più esaustivi e trasparenti i dati pubblicati dal
Ministero del Lavoro sulle attività ispettive condotte;
• modificare la normativa europea (in particolare, l’art. 14 della Direttiva
2009/52/EC) e le normative nazionali affinché il fulcro dell’attività degli ispettori
del lavoro torni ad essere l’applicazione delle “disposizioni di legge relative alle
condizioni di lavoro ed alla salvaguardia dei lavoratori”, e non l’applicazione
delle leggi per il controllo dell’immigrazione;
• provvedere all’emanazione, da parte dei ministeri competenti, di istruzioni
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Position Paper
operative specifiche per la concreta applicazione delle norme di recepimento delle
Direttive verso gli uffici periferici, sia per quanto attiene i servizi ispettivi del
Ministero del Lavoro che per quanto attiene le Forze dell’ordine; nonché di
istruzioni per il coordinamento degli interventi e delle rispettive competenze
istituzionali, sia sulle ispezioni da svolgere, sia sulle informazioni da dare ai
lavoratori stranieri in situazioni di soggiorno irregolare circa i loro diritti, sia sulla
tempestiva trasmissione reciproca di notizie tra Uffici ispettivi, uffici delle Procure
e Questure, anche ai fini del rilascio del permesso di soggiorno. Inoltre, tali
istruzioni dovrebbero ribadire con fermezza che migranti clandestini, in qualità
di testimoni e vittime di un crimine, non devono essere perseguiti per il reato di
ingresso e soggiorno illegale (pratica denunciata da più parti, che sembra
verificarsi anche nel caso in cui sia stato accertato o sia in corso di accertamento
da parte di altro ufficio il loro impiego irregolare in condizioni di grave
sfruttamento).

Proposte per favorire l’emersione del fenomeno e l’identificazione
delle vittime:
• lavorare congiuntamente per approntare un “Sistema transnazionale di
individuazione/identificazione”, sostegno, accompagnamento e eventuale
trasferimento delle vittime di tratta richiedenti/titolari di protezione internazionale
nonché di contrasto ai trafficanti di esseri umani;
• prevedere, nel Piano nazionale d'azione contro la tratta, una specificazione,
anche al fine di adempiere a quanto previsto dall'art. 11 co. 4 della direttiva
europea, dei cosiddetti “indicatori” di tratta, da aggiornare periodicamente a
cura del DPO, volti alla corretta identificazione delle vittime. Dovrà inoltre
contenere indicazioni per uniformare le procedure di identificazione (tra cui
metodologie di conduzione efficace di colloqui) delle potenziali vittime di tratta e
di loro presa in carico. Gli indicatori dovrebbero essere condivisi dai diversi attori
che a vario titolo, in varie forme e in diverse circostanze interagiscono con i
potenziali beneficiari dello status di rifugiato vittima di tratta, ed essere
caratterizzati da flessibilità e adattabilità alle mutevoli manifestazioni del
fenomeno, tenendo conto delle diverse tipologie di sfruttamento (sessuale,
lavorativo, accattonaggio, ecc.), dei luoghi in cui viene praticato e delle
caratteristiche sociodemografiche delle vittime. Le linee guida relative agli indicatori
dovrebbero fornire parametri di riferimento, pur sempre indicativi ma nondimeno
rilevanti, delle situazioni di tratta;
• a livello europeo, è opportuno che ogni singolo Stato indichi quale sia l’autorità
pubblica o del privato sociale delegata ad aggiornare, almeno annualmente, gli
indicatori delle potenziali vittime di tratta. Il lavoro di aggiornamento dovrebbe
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
•
•
•
•
tuttavia coinvolgere attivamente anche le organizzazioni della società civile che
operano concretamente sul campo (iscritte in Italia in un apposito Registro) e che
pertanto sono in grado di riconoscere con tempestività le nuove dinamiche evolutive
assunte dal fenomeno;
prevedere la collaborazione attiva delle realtà della società civile titolate (iscritte
in apposito Registro) a operare sul tema della tratta (o di una loro rappresentanza)
sia nella predisposizione di piani e normative in materia, sia nella costituzione di
Tavoli, sia nelle fasi di ricerca, monitoraggio e valutazione degli interventi;
promuovere, mediante la predisposizione di linee guida che discendano dal Piano
nazionale d'azione contro la tratta, incontri e momenti formativi operativi volti a
realizzare modalità di intervento multiagenzia a tutela dei richiedenti/titolari di
protezione internazionale vittime di tratta in un'ottica di reale collaborazione e
cooperazione tra i attori che, a diverso titolo, sono coinvolti nella presa in carico.
In particolare, è necessario strutturare e sollecitare l’adozione di molteplici
strumenti formali di collaborazione in grado implementare reti territoriali efficaci
in particolare laddove si ritiene necessaria una interpretazioni e strumenti (ad
esempio, protocolli operativi, tavoli di coordinamento , ecc.);
le linee guida discendenti dal Piano nazionale d'azione contro la tratta dovranno
prevedere specificamente che si garantisca l'accesso ai programmi di emersione
e assistenza ex art. 18 D.Lgs. 286/98 anche a coloro per i quali vi sia un
ragionevole motivo di ritenere che siano stati vittime di uno dei reati di cui agli
artt. 600, 601 e 602 c.p. e dovranno fornire indicazioni specifiche sulla corretta
applicazione dell'art. 18 D.Lgs. 286/98 ancora oggi oggetto di interpretazione
disomogenea e non in linea con la sua ratio;
il futuro Piano nazionale di azione contro la tratta dovrebbe prevedere indicazioni
specifiche sulle modalità con cui realizzare la formazione destinata agli operatori
delle pubbliche amministrazioni (secondo un approccio multidisciplinare integrato
per la promozione di buone pratiche), sui destinatari della stessa (così come
indicato nel considerando 25 della direttiva europea, che comprende “operatori
di polizia, guardie di frontiera, funzionari dei servizi per l'immigrazione, pubblici
ministeri, avvocati, giudici e personale giudiziario, ispettori del lavoro, operatori
sociali e dell'infanzia nonché personale sanitario e consolare”, nonché
eventualmente “altri funzionari pubblici che possono entrare in contatto con vittime
di tratta durante il loro lavoro”), prevedendo altresì il coinvolgimento delle
associazioni maggiormente rappresentative nella tutela e assistenza delle vittime
di tratta, secondo l'approccio multidisciplinare e sulla scorta di quanto previsto dal
considerando 6 della Direttiva europea. Dovrà essere riconosciuta come prioritaria
la formazione delle forze dell'ordine destinate nella maggior parte dei casi al
primo contatto con le vittime di tratta e dunque deputate a svolgere un ruolo
cruciale nell'identificazione delle stesse. Da prevedere anche una formazione
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Position Paper
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specifica rivolta alla figura dei mediatori culturali;
in recepimento dell'art. 11 della Direttiva 2011/36/UE, un’assistenza alle vittime
adeguata e completa deve contemplare per quanto possibile l’aspetto della
precocità dell’identificazione e dell’assistenza: introduzione di adeguati
meccanismi di rapida identificazione delle vittime; garanzia dell'assistenza e
tutela a prescindere dalla collaborazione; offerta di assistenza sin dai primi indizi
in cui vi sia ragionevole motivo di ritenere che l'interessato sia vittima di tratta;
inserire nel Piano nazionale contro la tratta specifiche linee guida per funzionari
di polizia e per operatori che lavorano presso i centri di identificazione ed
espulsione affinché siano in grado di identificare correttamente le potenziali vittime
di tratta;
prevedere il sostegno di mediatori/mediatrici culturali formati sulla tratta e la
protezione internazionale per le Forze dell’ordine e i soggetti che entrano in
contatto con le potenziali vittime. In particolare, va posta particolare attenzione
affinché non si ricorra a mediatori improvvisati, dietro ai quali possono
frequentemente celarsi gli sfruttatori;
prevedere percorsi formativi rivolti sia agli operatori dell’asilo che a quelli del
Sistema tratta, promuovendo il confronto e l’interscambio di prassi ed esperienze,
oltre all’acquisizione di conoscenze trasversali e approfondite. La formazione
dovrebbe essere strutturata in modo da fornire un aggiornamento periodico sulle
caratteristiche assunte da tali fenomeni nel tempo e nello spazio; dovrebbe inoltre
contemplare l’ambito legislativo riguardante entrambi i sistemi, la conoscenza dei
contesti socioculturali di provenienza dei beneficiari e, soprattutto per gli operatori
SPRAR, l’ambito psicologico, sanitario e di sicurezza, in riferimento alle esigenze
delle vittime di tratta e sfruttamento;
promuovere la conoscenza e la diffusione capillare del numero verde antitratta
fra tutti gli operatori che entrano in contatto con le potenziali vittime;
uniformare le prassi di identificazione dei potenziali richiedenti asilo e di loro
presa in carico;
Armonizzare i servizi di accoglienza relativi alla protezione internazionale,
strutturando un unico sistema nazionale di accoglienza decentrata nell’ambito di
strutture di tipo ordinario, che devono offrire standard analoghi ed elevati sulla
base di rigorose linee guida nazionali, e sufficientemente recettivo rispetto al
numero di domande di protezione internazionale presentate annualmente. Va
superata la logica dell’emergenzialità e vanno potenziati quei servizi in grado di
offrire un’“accoglienza integrata” (ossia concretamente volta all’autonomia e
all’integrazione dei beneficiari sul territorio) sulla base di una pianificazione
strategica di lungo periodo;
assicurare l’effettivo esercizio del diritto d’asilo presso tutte le frontiere
(soprattutto quelle marittime) e il rispetto dell’obbligo di fornire adeguate
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
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
informazioni sulle modalità di accesso all’iter di protezione internazionale, anche
permettendo all'UNHCR e agli enti di tutela del diritto d'asilo di operare senza
restrizioni, presso i valichi di frontiera e presso le zone di sbarco e i cosiddetti
centri di primo soccorso;
incrementare le azioni e la presenza di personale preparato per individuare
possibili vittime di tratta tra i richiedenti e protetti internazionali alle frontiere e
presso le Prefetture (personale di associazioni e enti iscritti alla seconda sezione
dell’apposito Registro) in occasione delle operazioni di “smistamento”, in modo
da indirizzare repentinamente le possibili vittime verso il “sistema tratta”;
istituire un numero di Commissioni territoriali adeguato alle istanze di protezione
internazionale e adeguarne la dislocazione per evitare il sovraccarico su poche
Commissioni e rispettare i termini massimi per l’esame delle domande, anche al
fine di limitare il rischio di allungare eccessivamente i tempi di identificazione delle
potenziali vittime di tratta e di accesso a un adeguato percorso di tutela;
stabilire criteri di selezione dei membri delle Commissioni territoriali basati su
effettive competenze;
strutturare un’attività periodica di formazione/aggiornamento specificatamente
rivolta ai membri delle Commissioni territoriali sui temi della tratta, dell’asilo e
sulle loro interconnessioni, nonché standardizzare e armonizzare meccanismi di
coordinamento interni che prevedano un periodico e sistematico scambio di
expertise, pareri e informazioni tra i vari membri di ciascuna Commissione;
integrare la formazione rivolta agli interpreti delle Commissioni territoriali
affinché sia sufficiente a colmare il fabbisogno esistente, in particolare
contemplando le tecniche più efficaci di intervista nel campo specifico della tratta;
attivare meccanismi di collaborazione tra Commissioni territoriali e associazioni
del territorio (tratta o OIM) per un’efficace emersione dei casi di tratta (si veda la
buona prassi della Commissione territoriale di Torino e le linee guida UNHCR);
definire un testo unico delle norme nazionali in materia di protezione
internazionale.
Proposte a favore della tutela e dell’assistenza delle vittime e
dell’integrazione tra i sistemi tratta e asilo:
• introdurre nella normativa italiana la previsione, presente nelle Direttive Europee
e nella Convenzione di Varsavia, del c.d. “periodo di riflessione”, che consenta
alle potenziali vittime di tratta di riprendersi e sottrarsi realmente ai propri
sfruttatori senza che in tale periodo possa essere disposta o eseguita alcuna misura
di allontanamento;
• prevedere percorsi di tutela adeguati e mirati alle varie forme di sfruttamento e
di tratta;
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Position Paper
• prevedere un percorso specifico per le vittime di tratta minori impiegate nelle
attività illecite, che prevedano un intervento tempestivo affinchè il minore sia
prontamente sottratto allo sfruttamento; garantire ai minori vittime di tratta
l’effettivo adempimento dell’obbligo di informazione sui percorsi di accoglienza
e tutela (tratta e protezione internazionale), così come da decreto legislativo 4
marzo 2014, n. 24;
• prevedere interventi immediati delle forze di polizia e degli uffici comunali
preposti nel caso di segnalazione di potenziali vittime di tratta minorenni presenti
nello sfruttamento sessuale;
• disciplinare con maggiore chiarezza le procedure di riconoscimento, revoca e
cessazione della protezione umanitaria, nonché i diritti delle persone cui essa è
riconosciuta, che dovrebbero essere più garantiti;
• promuovere anche in Italia l’effettivo esercizio del diritto di scegliere un percorso
sociale senza l’obbligo di denuncia e collaborazione, attraverso una maggiore
sensibilizzazione di tutti gli attori interessati (Forze dell’ordine, associazioni, ecc.)
e la diffusione di informazioni tra le potenziali vittime circa i loro diritti, al fine di
garantire più ampi margini di tutela in piena attuazione dell’art. 18 del d.lgs.
286/98; in particolare, garantire che l’accesso alla protezione sociale non sia di
fatto subordinato alla collaborazione con le autorità giudiziarie;
• introdurre una norma che, in linea con quanto disposto dal comma 2 dello stesso
art. 12 della direttiva europea 2011/36/UE, preveda l'accesso al patrocinio a
spese dello Stato delle vittime prive di risorse finanziarie sufficienti secondo i
parametri previsti dal DPR 115/02, senza la necessità della certificazione
dell'Autorità Consolare del paese di origine, spesso nella prassi non rilasciata,
bensì solo previa autocertificazione della persona offesa;
• prevedere una strutturazione dei percorsi art. 13 e 18, oggi attuati tramite
progetti soggetti a finanziamenti annuali, affinché si superi la logica progettuale
a breve termine a favore di un’offerta di servizi in grado di elaborare una
programmazione a lungo termine, passando così da Progetti a Servizi.

Sul rinvio - integrazione tra i sistemi tratta e asilo:
• Sarebbe auspicabile un'unica regia a livello nazionale per rivedere e potenziare
l’attuale governance del sistema di interventi contro la tratta ma in particolare per
garantire l’attuazione contestuale degli interventi di contrasto alla tratta e di tutela
delle vittime. Al contempo si richiede il ripristino della Commissione
Interministeriale con la presenza di rappresentanti di enti e associazioni che
gestiscono progetti di antitratta e per richiedenti protezione internazionale.
Sarebbe inoltre auspicabile che le strategie relative alla gestione dei flussi migratori
vedano sempre la presenza di rappresentanti del Sistema asilo, di quello della
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
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•
tratta e di chi si occupa di minori stranieri non accompagnati. Una presenza che
dovrebbe essere non solo formale o con rappresentanza politica ma che dovrebbe
coinvolgere in primis coloro che sono demandati alla gestione dei singoli fenomeni.
ll Piano nazionale d'azione contro la tratta dovrà prevedere disposizioni specifiche
volte a un efficace coordinamento dei sistemi rispettivamente della protezione a
tutela delle vittime di tratta e della protezione a tutela dei richiedenti protezione
internazionale, anche nell'ottica del recepimento della direttiva 2013/33UE. Dovrà
inoltre essere sottolineata l’importanza di prevedere percorsi integrati di tutela
tra sistema tratta e asilo, valutando l’iter più adeguato a seconda del caso e nel
supremo interesse della vittima.
Ai fini della trasparenza amministrativa e gestionale, nelle more dell’attuazione
delle linee guida relative ai meccanismi di rinvio tra i due sistemi si propone la
costituzione di un registro unico delle persone richiedenti protezione
internazionale e potenziali e/o vittime di tratta nel quale deve essere precisato il
sistema di competenza, le persone accolte e gli operatori coinvolti nell’accoglienza
degli stessi.
Promuovere la strutturazione e l’uniformità di prassi nel processo di
identificazione ed emersione dei casi di tratta e nei percorsi di accoglienza e tutela
delle vittime, sebbene tali procedure debbano conservare un carattere di flessibilità
e adattabilità alle diverse tipologie di tratta nonché alle esigenze di tutela delle
singole vittime.
Nella fase di primo soccorso, prima accoglienza e nei centri di identificazione e
detenzione si ritiene fondamentale la presenza di operatori competenti sia sulla
protezione internazionale che sulla tratta (iscritti alla seconda sezione
dell’apposito Registro) per fornire un’adeguata informazione sulla normativa in
materia e sull’accesso ai servizi (servizi di accoglienza, servizi sanitari, Numero
Verde antitratta, ecc) e siano in grado di fare una prima identificazione delle
potenziali vittime di tratta secondo gli indicatori disponibili, periodicamente
aggiornati. In particolare, a tal proposito si invita il Ministero dell’Interno e gli
Uffici territoriali di Governo a considerare l’opportunità di assicurare, tramite
risorse ad hoc, o trattenendo parte della quota giornaliera corrisposta, specifiche
convenzioni per consulenze specifiche con i suddetti enti di tutela per vittime di
tratta. Le Prefetture, inoltre, se individuate in sede di prima accoglienza o di
audizione della Commissione Territoriale Asilo, potenziali vittime di tratta provvede
a inviarle al Sistema tratta, dove è preferibile ci sia una convenzione con l’ente o
associazione che la accoglie (iscritta alla Seconda sezione dell’apposito registro),
con la precisazione “Disponibilità all’accoglienza di potenziali vittime di tratta”,
come già avvenuto, nella prassi, in alcune Prefetture. Anche i dati di tali
accoglienze dovranno confluire nel Registro Unico.
Nell’ambito delle attività valutative delle Commissioni Territoriali per richiedenti
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Position Paper
asilo, si ritiene fondamentale che i componenti della stessa siano formati oppure
si avvalgano di personale qualificato afferente a servizi esterni, affinchè si sia
in grado di valutare la presenza di elementi propri dei fenomeni di tratta e
sfruttamento nel/nella richiedente protezione internazionale (si veda l’esperienza
e il protocollo della Commissione Territoriale di Torino che potrebbe essere
riproposto ovunque allargando la convenzione a tutte le associazioni o enti titolati
presenti sul territorio).
• Andrebbero considerati i punti di forza e di debolezza di ambedue i sistemi (tratta
e asilo), sostenendo ed estendendo le buone prassi e colmando le rispettive
carenze: ad esempio, all’interno del sistema Sprar rafforzare l’equipe
multidisciplinare di progetto, specifico per i sospetti casi di tratta (ossia, con più
ampie e mirate competenze multidisciplinari), attraverso il supporto di figure
professionali esterne (etnopsichiatri, psicologi, mediatori formati e con esperienza
pregressa in servizi del sistema tratta, avvocati esperti, operatori del sistema tratta,
ecc.); l’equipe dev’essere in grado altresì di raccordarsi con autorità esterne
(Commissioni territoriali, Questure, ecc.) e di attivare sin da subito le misure di
assistenza più adeguate.
• Si ritiene opportuna una sperimentazione (limitata a poche realtà sul territorio
nazionale) di presa in carico delle vittime di tratta nell’ambito del sistema SPRAR
che abbia degli standard minimi di riferimento (tutela della sicurezza, numero,
quantità e modalità di presenza degli operatori, competenza degli stessi)
assicurando, in tal senso, la gestione da parte di associazioni iscritte alla II sezione
del Registro, secondo gli stessi parametri del Sistema tratta, ecc. Tali situazioni
vanno segnalate nel Registro Unico e devono essere, anche giuridicamente,
situazioni tratta-asilo, pertanto con protezione internazionale e apertura di articolo
13 ed eventualmente articolo 18 TU immigrazione. Tale sperimentazione
permetterà alle equipe dei progetti Sprar di acquisire più competenze e strumenti
specifici sul tema tratta e contestualmente alle associazioni afferenti al sistema tratta
di conseguire esperienze e competenze nell’ambito della protezione
internazionale. Inoltre, la sperimentazione porterebbe a conoscere da vicino e a
fondo i meccanismi che sottendono alle varie forme di tratta sia per quanto
riguarda l’aiuto alle vittime, rispetto ai vari livelli di intervento, che per quanto
attiene il necessario contrasto ai trafficanti di esseri umani.
• All’interno del sistema tratta, invece, andrebbero rafforzati i percorsi formativi e
scolastici professionalizzanti per l’accesso al mercato del lavoro, da considerare
come un valido supporto nell’inserimento e nella permanenza sul territorio, al fine
di limitare il rischio di ricadere nella rete degli sfruttatori. Andrebbe inoltre
garantita la presenza di personale adeguatamente formato sul tema della
protezione internazionale e/o il raccordo con il sistema SPRAR, nel caso ci si trovi
in presenza di un/una richiedente protezione internazionale per un supporto
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Vittime di Tratta e Richiedenti/Titolari Protezione Internazionale
adeguato in occasione dell’audizione presso la Commissione Territoriale.
Infine, per garantire una protezione e tutela omogenea tra il sistema asilo e sistema tratta,
è inoltre necessario:
• prolungare a 5 anni il permesso di soggiorno per protezione sociale (ex art. 18
TU immigrazione) che attualmente se non convertito in permesso per motivi di
lavoro non garantisce alla vittima di tratta una reale opportunità di integrazione
sociale, con il rischio di rimpatrio e di ricaduta del circuito della tratta;
• chiedere la facilitazione del ricongiungimento familiare per le vittime di tratta in
quando molte di queste (soprattutto nei percorsi sociali senza denuncia) vengono
minacciate di rivalsa sui parenti (soprattutto figli piccoli) lasciati in patria.
• garantire la formazione continua e congiunta tra gli operatori del sistema tratta
e del sistema asilo. Inoltre sarebbe fondamentale estenderla agli operatori degli
Uffici Immigrazione delle Questure, nonché alla forze di polizia ad ogni livello e
grado, alla magistratura e a tutti gli operatori coinvolti nei luoghi di sbarco e prima
accoglienza, alle Commissioni territoriali, ecc..
• prevedere un momento di verifica/formazione annuale tra i due sistemi, nel
quale venga espressamente invitato e coinvolto uno o più rappresentante delle
forze di governo e di polizia preposte al contrasto degli esseri umani e dal quale
emerga un documento finale da mettere a disposizione di chiunque si trovi a
lavorare su tali tematiche.
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
Finally, to ensure uniform protection and coverage through both the asylum system and
the trafficking system, it is also necessary to:
• extend residence permits for social protection to 5 years (as per art. 18 of the
Unified Text on Immigration). At the moment, unless converted into a work permit,
residence permits do not guarantee victims real opportunity for social integration,
so they risk repatriation and falling back into the trafficking circuit;
• request a simplified family reunion process for victims of trafficking, since many
(especially those being treated through the social process, without having
officially reported crimes) are threatened with retaliation against relatives
(especially young children) left in the home country.
• ensure continuous, joint training between workers in the trafficking system and
the asylum system. This training should also be extended to the operators of the
Immigration Offices of the Police Headquarters, to the police at every level and
degree, to the judicial system and to all those involved at landing and arrival sites,
the Local Commissions, etc.
• provide an opportunity for annual training/checking between the two systems,
in which one or more representatives of government and police forces in charge
of fighting against human trafficking are expressly invited or involved. The
meeting should produce a final document to be made available to anyone
working on the issues.
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Position Paper
•
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•
•
As part of the Local Commissions' assessments on asylum seekers, it is fundamental
that the Commission's components be made of, or make use of, qualified
personnel for external services, in order to be able to determine whether elements
of trafficking and exploitation are present in requests for international protection
(see the experience and protocol of the Local Commission of Turin, which could be
repeated anywhere by widening the agreement to all licensed entities or
associations in the area).
The strengths and weaknesses of both systems (trafficking and asylum), should
be considered, their respective good practices supported and extended, and
their shortcomings addressed. For example, within the SPRAR system, reinforce
the project's multidisciplinary team, specifically for suspected cases of trafficking
(i.e., with more extensive and targeted multi-disciplinary skills), with support from
external professionals (ethnopsychiatrists, psychologists, mediators with training
and previous experience in trafficking system services, expert lawyers, operators
in the trafficking system, etc.). The team must also be able to join with external
authorities (Local Commissions, Police Authorities, etc.). and to initiate the most
appropriate aid measures immediately.
It would be advantageous to try out (in just a few places in Italy) handling victims
of trafficking within the SPRAR system which would have certain minimum
standards (covering the safety, number, quantity and methods of involvement of
the workers and their expertise) to ensure that the associations registered in the
second section of the Register operate according to the same parameters as the
Trafficking System, etc. Such situations would need to be flagged in the Single
Register and would have to be, even from a legal standpoint, trafficking-asylum
situations, involving, therefore, international protection, article 13 and possibly
article 18 of the Unified Text on Immigration. This type of trial would allow the
SPRAR project teams to acquire more trafficking-specific skills and tools and would
likewise allow the associations connected to the trafficking system to gain
experience and expertise in international protection. In addition, the
experimentation would lead to closer and more thorough knowledge of the
mechanisms underlying the various forms of trafficking, both for aiding the victims
through various efforts and for the necessary efforts against human traffickers.
Within the Trafficking System, meanwhile, training and professional education
for access to the labour market should be strengthened. This should be seen as a
valuable support for assimilation and for staying in the territory, to reduce the risk
of falling back into the hands of exploiters. The presence of personnel with
adequate training in international protection and/or connections with the SPRAR
system should be ensured for applicants for international protection, in order to
provide adequate support at Local Commission hearings.
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
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•
•
underage foreigners. This involvement should not be merely formal or for political
purposes but should involve first-hand those who are entrusted with handling the
individual issues.
The National Action Plan to Combat Trafficking must include specific provisions for
effective coordination of the systems of protection for victims of trafficking and
protection to safeguard those who request international protection, also in terms
of implementing EU Directive 2013/33. The importance of providing protection
processes that involve both the trafficking and asylum systems should also be
stressed; the most appropriate procedure should be determined on a case-bycase basis in the best interests of the victim.
For purposes of administrative and management transparency, pending the
implementation of the guidelines on referral mechanisms between the two systems,
it is recommended that a single register of persons seeking international
protection and victims or possible victims of trafficking be set up to specify the
persons admitted, which system has jurisdiction in the person's case, and those
involved in admitting them.
Encourage the structuring and uniformity of practices in the processes of
identifying or bringing to light cases of trafficking and in the processes for receiving
and protecting victims. Nevertheless such procedures must remain flexible and
adaptable to the various types of trafficking and to the individual victims' protection
needs.
In the initial stages of aiding and receiving victims and in identification and
detention centres, it is fundamental that experts in both international protection
and trafficking be present (operators enrolled in the second section of the
appropriate Register) to provide adequate information on the relevant legislation
and on access to services (reception, health services, anti-trafficking toll-free
number, etc.). They should be able to make a preliminary identification of possible
victims of trafficking according to the available periodically-updated indicators. In
particular, for this purpose, the Ministry of the Interior and the Local Government
Offices are called on to consider the opportunity to ensure, through dedicated
resources, or by withholding part of the daily fee paid, specific agreements for
specific consultations with the aforesaid organisations of protection for victims of
trafficking. In addition, if possible victims of trafficking are identified on arrival or
during hearings of the Local Refugee Commission, the Prefecture shall send them
to the Trafficking System, where there will ideally be an agreement with the
organisation or association that receives them (enrolled in the second section of
the appropriate register), with the specification "Available to accept possible victims
of trafficking", as has been done in practice in some Prefectures. The data from
these admissions must also be entered in the Single Register.
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Position Paper
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of the processes of reception and protection (trafficking and international
protection), as per legislative decree 4 March 2014, no. 24;
provide for immediate intervention by police and municipal offices if potential
child victims of trafficking being sexually exploited are reported.
more clearly regulate the procedures for granting, withdrawing and
discontinuing humanitarian protection and the rights of those who are granted
it, rights that should be guaranteed.
encourage, in Italy as well as elsewhere, the effective exercising of the right to
choose a social process without being obligated to file a complaint and
collaborate, by raising awareness of all involved parties (Police, associations,
etc.). Encourage the dissemination of information among potential victims
regarding their rights, to ensure that wider margins of protection are fully enacted
in accordance with art. 18 of legislative decree 286/98; in particular, ensure that
access to social protection is not in fact subject to collaboration with the judicial
authorities;
Introduce a rule which, in line with the provisions of paragraph 2 of art. 12 of EU
Directive 2011/36/EU, would provide access to legal aid at the expense of the
state for victims who lack sufficient financial resources according to the
parameters established by Presidential Decree 115/02, without requiring a
certificate from the Consular Authority of the country of origin, which in practice
is often not issued, but only subject to certification by the injured party;
restructure the projects under articles 13 and 18, which are currently implemented
through projects subject to annual funding. Go beyond short-term, project-based
planning to promote a range of services for which a long-term plan can be created,
thus shifting from 'Projects' to 'Services'.
 On cross-referencing - integration of the trafficking and asylum
systems
• Unified oversight at the national level would be beneficial to review and
strengthen the existing governance for the system of anti-trafficking operations, but
especially to ensure the simultaneous implementation of measures to combat
trafficking and to protect victims. At the same time, the Interministerial Committee
needs to be restored to include representatives of organisations and associations
that handle anti-trafficking projects and representatives of applicants for
international protection. Similarly, it would be desirable for strategies for the
management of migration flows to always involve representatives of the asylum
system and the trafficking system as well as those who deal with unaccompanied
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
• increase the efforts and the presence of staff trained to identify possible victims
of trafficking among applicants and those who have received international
protection at borders and Prefectures (staff from associations and organisations
registered in the second section the special register) during "sorting" operations,
so as to swiftly direct the possible victims towards the "trafficking system";
• establish an adequate number of Local Commissions for the applications for
international protection and position them appropriately to avoid overloading only
a few Commissions. Respect the time limits for the processing of applications, partly
in order to limit the risk of overextending the time it takes to identify potential victims
of trafficking and allow them access to a suitable protection process;
• establish criteria for selecting members of the Local Commissions based on
concrete skills;
• structure periodic training/updating specifically for the members of the Local
Commissions on the issues of trafficking, asylum and their interconnections.
Standardise and align internal coordination mechanisms which should provide
for a regular and systematic exchange of expertise, opinions and information
between the various members of each Commission;
• integrate training for the interpreters of the Local Commissions so that it is
sufficient to fill existing needs, considering in particular the most effective interview
techniques in the specific field of trafficking;
• activate cooperation mechanisms between the Local Commissions and local
associations (trafficking or IOM) for effectively bringing cases of trafficking to light
(see the good practice of the Local Commission of Turin and the UNHCR
guidelines);
• define a single text of national laws on international protection.
 Proposals to protect and assist victims and the trafficking and asylum
systems
• introduce into Italian law the provision present in the EU Directives and the
Warsaw Convention of the so-called "reflection period", which enables the
possible victims of trafficking a period in which to recover and really escape from
their exploiters without being deported;
• provide appropriate protection processes targeted for the various forms of
exploitation and trafficking;
• provide a specific process for child victims of trafficking used in illegal activities,
providing early intervention so that the minor can promptly be removed from the
situation of exploitation; ensure that child victims of trafficking are duly informed
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Position Paper
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also be provided for;
in enacting article 11 of Directive 2011/36/EU, complete and adequate assistance
to victims must, as much as possible, consider the aspect of early identification
and assistance: introduction of appropriate mechanisms to rapidly identify victims;
guarantee of assistance and protection regardless of collaboration; offer of
assistance from the earliest clues where there are reasonable grounds to believe
that the person concerned is a victim of trafficking;
insert specific guidelines for police officers and operators working at centres for
identification and deportation into the National Plan to Combat Trafficking so
that they are able to correctly identify potential victims of trafficking;
provide for the support of cultural mediators with training in trafficking and
international protection for the police force and persons who come into contact
with possible victims. In particular, special attention should be paid to not resort
to unofficial mediators, behind whom exploiters may often be hiding;
provide training courses aimed at operators in both the asylum and trafficking
systems to promote dialogue and exchange of practices and experiences, as well
as acquisition of in-depth, broad-ranging knowledge. Training should be structured
to provide regular updating on the characteristics that such phenomena take on at
different times and places. It should also consider the legislation which covers both
systems, knowledge of the background socio-cultural contexts of the victims and,
especially for SPRAR workers, the issues of psychology, health and safety as
regards the needs of victims of trafficking and exploitation;
promote knowledge and widespread dissemination of the toll-free antitrafficking number among all operators who come into contact with potential
victims;
standardise the practice of identifying potential asylum seekers and taking
responsibility for their care;
standardise and align international protection reception services; structure a
single national system for decentralised reception within ordinary structures, which
must offer similar high standards based on strict national guidelines and must be
sufficiently receptive in terms of the number of applications for international
protection filed annually. It is necessary to overcome the emergency mind-set, and
to strengthen those services that can offer ''integrated reception" (i.e., aimed at
the beneficiary's autonomy and integration in the territory) based on long-term
strategic planning;
ensure the effective exercise of the right of asylum at all borders (especially
maritime) and the requirement to provide adequate information on how to access
the procedure for international protection, including allowing UNHCR and
institutions that protect the right of asylum to operate without restrictions, at border
crossings and at the landing areas and so-called first aid centres;
44
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
•
•
•
•
possible victims of trafficking. This updating, however, should also actively involve
the civil society organisations which actually operate in the field (recognised in Italy
in a special register), and which are therefore able to promptly recognise the
changing dynamics of the issue;
provide for active collaboration with the civil society associations that are
authorised (recorded in the special register) to work on the issue of trafficking (or
their representatives) both in the preparation of plans and regulations and in the
creation of Round Table groups, in the phases of research, monitoring and
evaluation of efforts;
by preparing guidelines derived from the National Action Plan to Combat
Trafficking, promote meetings and training sessions designed to bring about
multi-agency intervention methods for protection of persons who have applied
for and/or received international protection as victims of trafficking, with a view
to real collaboration and cooperation among the parties who are involved in
various ways in handling responsibility for them. In particular, it is necessary to
structure and encourage the adoption of various formal tools for collaboration
able to implement effective regional networks, especially where a real need is seen
for interpretations and tools (for example, operational protocols, coordination
meetings, etc.);
the guidelines derived from the National Action Plan to Combat Trafficking must
specifically ensure access to programmes that find and assist victims as per art. 18
of Legislative Decree 286/98, even those whom there is reason to believe may
have been victims of one of the offenses under articles 600, 601 and 602 of the
Criminal Code and must provide specific guidance on the proper application of
article 18 of Legislative Decree 286/98, which is still subject to inconsistent
interpretation not in line with its purpose;
the future National Action Plan to Combat Trafficking should provide specific
guidance on methods for implement training for workers in the public
administration (according to an integrated multidisciplinary approach for the
promotion of good practices), on those who will receive training (as indicated in
recital 25 of the EU directive, including "police officers, border guards, immigration
service officials, prosecutors, lawyers, judges and judicial staff, labour inspectors,
social workers, child and health care personnel and consular staff" and possibly
"other public officials who may come into contact with victims of trafficking in their
work"), also providing for the involvement of the associations that best represent
protection and assistance for victims of trafficking, according to the
multidisciplinary approach and on the basis of the provisions of recital 6 of the EU
Directive. Training for law enforcement, who will most often have the first contact
with victims of trafficking and who therefore play a crucial role in identifying them,
should be recognised as a priority. Specific training for cultural mediators must
43
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Position Paper
working conditions and workers' protection";
• make provisions for the relevant ministries to give the field offices specific operating
instructions for the practical application of the laws to implement the Directives, in
terms of both Law Enforcement and the Ministry of Labour's inspection services.
Instructions should also be given for the coordination of operations and the
jurisdiction of the institutions. This coordinating information should cover: the
inspections to be carried out; the information to be given to illegally resident
foreign workers about their rights; and the timely transmission of information
between inspection offices, the Prosecutor's office and the police stations, including
information necessary for the issuance of residence permits. Furthermore, these
instructions should strongly reaffirm that illegal migrants, as witnesses and victims
of crime, must not be prosecuted for the crime of illegal entry and residence (a
practice denounced by many, but which seems to occur even when another office
has determined or is in the process of determining that the illegal employment
occurred under severely exploitative conditions).

Proposals to help bring the issue to light and identify the victims:
• work together to prepare a "Transnational System of Detection/Identification",
support, guidance and possibly relocation of victims of trafficking who have
applied for and/or who are receiving international protection and to combat
human traffickers;
• provide a specification in the National Action Plan to Combat Trafficking, partly
in order to comply with art. 11, paragraph 4 of the European directive, of the socalled "indicators" of trafficking, regularly updated by the Department for Equal
Opportunity, for the purpose of correctly identifying victims. It must also contain
instructions for standardising the procedures for identifying (including methods
for conducting effective interviews) possible victims of trafficking and for taking
responsibility for their care. The indicators should be shared by all those who, for
various reasons, in various forms and under various circumstances, interact with
possible refugee victims of trafficking. The indicators should be flexible and
adaptable to the changing ways the problem manifests itself, taking into account
the different types of exploitation (sexual, labour, begging, etc.), in the places where
it is practiced and the socio-demographic characteristics of the victims. The
guidelines for the indicators should provide approximate but relevant benchmarks
for trafficking situations;
• at a European level, it is appropriate that each state indicate which public or private
social authority is delegated with updating, at least annually, the indicators for
42
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
• provide for legislative, judicial and administrative counter-measures fine-tuned
for each form of exploitation and customised according to the individual
characteristics of the targeted victims;
• guarantee and simplify access to the compensation granted to victims of
trafficking;
• raise the minimum amount of compensation to victims, in line with the provisions
in judicial practice for similar offenses. Such compensation must in any case be
quantified on a case-by-case basis, within the minimum standards established.
 Specific policies to combat labour exploitation and trafficking for
forced labour:
•
•
•
•
•
raise awareness in all involved parties (Police, labour inspectors, trade
associations, not-for-profit associations, etc.) to increase their knowledge of and
responsibility for the issue of trafficking for labour exploitation. Encourage multiagency operation aimed at combatting exploitation and bringing it to light by
making use of the good practice implemented in some regions;
amend existing national legislation on serious labour exploitation to make it more
consistent, organic and able to effectively ensure victim protection, providing for
the victim's official reporting of the crime to be optional for purposes of being
granted a residence permit;
adapt national legislation to fully implement the EU Directive 2009/52/EC,
reviewing the criteria according to which victims of "particularly exploitative
working conditions" are granted residence permits, and explicitly providing more
effective administrative sanctions as well as procedures and mechanisms that
would ensure that irregular migrant workers be able to file a complaint against
their employer through safe and effective channels and, where necessary, to request
that a verdict be carried out, even if they have returned to their country of origin
or have been repatriated;
strengthen workplace inspections and make them more effective, implementing
article 14 of Directive 2009/52/EU which establishes the obligation of carrying
out effective and adequate local inspections of "targeted" areas and sectors at
greater risk of exploitation of illegal immigrants. Simultaneously, make the data
published by the Ministry of Labour on inspections more comprehensive and
transparent;
change European legislation (in particular, art. 14 of Directive 2009/52/EC) and
national legislation so that labour inspectors might focus not on applying laws to
control immigration, but once again on applying "legal provisions relating to
41
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Position Paper
particularly as required by article 11 of the Directive as regards the right to be
issued a residence permit pursuant to art. 18 of Legislative Decree 286/98 and as
regards the right to apply for international protection, as well as information on
the processes of protection and assistance. Thus it would be beneficial to introduce
specific indications to ensure that information in specific places and contexts, such
as reception centres, Hubs, CAS (Special Reception Centre), Sprar centres and
healthcare facilities, as well as the drop-in and counselling help desks of the
projects of art. 18 and, not least of all, police, inspection services and trade unions
(especially regarding labour exploitation). It is recommended that these participants
and locations also be provided with multilingual information pamphlets.
 Proposals for European and national legislation to combat the
phenomenon:
•
•
•
•
•
•
•
modify existing national legislation with new provisions to implement EU Directive
2011/36, in particular: the principle of non-punishment of victims of trafficking
who have been forced to commit crimes, in order to avoid criminalising victims
and to encourage them to testify against traffickers; the use of seizures and
confiscation as sources of financing for funds to help victims; protection against
secondary victimisation;
promote greater harmonisation throughout Europe of national criminal codes on
the crimes of trafficking;
strengthen judicial and investigatory coordination and cooperation at the
national, European and transnational levels, through Europol and Eurojust,
promoting international networks and specialised units, as well as encouraging the
use of advanced investigative techniques;
organise a structured, coherent and integrated system of interventions and
standard operating procedures shared to more appropriately identify, support
and protect trafficked persons;
encourage, at the European level, an orientation focused on a definition of
trafficking not based unavoidably on the victim's "displacement" (having crossed
borders or having been internally trafficked), which is only one of the factors that
may characterise the phenomenon;
urge the Police forces and the judiciary of the various Countries to decrease the
time it takes to issue residence permits;
provide preferential channels for the family reunion process for victims of
trafficking, remembering that many of the threats used to incentivise them to pay
their debts are directed toward relatives in the home country;
40
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
•
•
•
•

national data collection system on trafficking as well as a National Observatory
on trafficking and its links with political asylum;
ensure that the monitoring system provided for under letter b) of art. 7 of legislative
decree of Decree 24 of 4 March 2014 is truly "multidisciplinary", i.e. making use
not only of data from the organisations providing assistance programmes under
art. 18 of Leg. Decree 286/98, but also, as actually contemplated, data from the
various administrations involved, primarily the Ministry of the Interior, on the
number of residence permits issued. Ensure repeatable monitoring;
provide for a system of databases linked to each other that refer to the SIRIT system
(the Department for Equal Opportunity's Computerised System for Collecting
Information on Human Trafficking), to be integrated with a section for asylum
seekers who are victims of trafficking;
ensure the National Rapporteur's complete independence and provide it with
adequate financial resources;
allow all parties, institutional and otherwise, involved in the efforts of the
Trafficking System, to participate in drawing up the report representing their own
Country, to verify their acceptance of it and to "get back" from this interaction the
input and content of the documents produced by the various Countries.
Proposals for improving prevention of the problem:
•
•
•
•
promote national and European awareness campaigns provided with adequate
financial resources, also in cooperation with third countries/countries of origin;
promote adequately funded research projects and action-projects at the European
and national levels, contributing to investigate the issue, to raise awareness and
create experimental interventions in each country (in particular in terms of
handling responsibility for the victims of trafficking who have applied for and/or
are receiving international protection), so that good practices can be recognised
and made part of the system;
provide for targeted information given to victims and possible victims in the
places of departure and places where recruitment takes place regarding the
conditions of exploitation to which they are or could be headed. This form of
persuasion/information should be carried out by properly trained cultural
mediators or former victims of the same nationality;
make changes to the current Italian legislation to implement article 6, paragraph
2 of EU Directive 2009/52 on the obligation to systematically and objectively
inform third-country nationals about their rights. Likewise, the National Action Plan
to Combat Human Trafficking must specifically provide for this obligation,
39
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Position Paper
RECOMMENDATIONS
 Proposals for implementation of the European Strategy, monitoring
and quantification of the phenomenon at the national and European
levels:
At the European level, we recommend:
• aligning national legislation to achieve complete implementation of Directive
36/11 in all Member States, starting with the possibility of activating pathways of
protection for the victim without obligating him or her to make a report, as
already provided for under Italian legislation;
• making adequate financial resources available to the European institutions so that
Member States are able to implement the system actions proposed by the Strategy:
• improving coordination and cooperation among key stakeholders and encouraging
consistency in policies for preventing and combatting the phenomenon among
member States; specifically, reinforcing investigative and judicial cooperation
through organisations such as Europol and Eurojust;
• intensifying international cooperation with third countries, in particular with the
countries of origin of trafficking victims.
At the national level, we recommend:
• strengthen the identification, protection and assistance of victims of trafficking;
• intensify prevention measures, with special focus on reducing demand;
• bolster prosecutions against traffickers;
• improve coordination and cooperation among key stakeholders and the
consistency of policies for preventing and combating the phenomenon at a national
level;
• learn more about emerging issues related to all forms of trafficking in order to
develop and implement effective responses;
• promptly implementing the relevant European directives.

Proposals for monitoring and quantifying the phenomenon:
• establishment of a European Observatory on human trafficking and on its links
with political asylum;
• provide swift and concrete implementation of the provisions of letter b) of art. 7 of
legislative decree of 4 March 2014 no. 24 by establishing a constantly updated
38
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
(especially those being treated through the social process, without having
officially reported crimes) are threatened with retaliation against relatives
(especially young children) left in the home country.
• Ensure continuous, joint training between workers in the trafficking system and
the asylum system. This training should also be extended to the operators of the
Immigration Offices of the Police Headquarters, to the police at every level and
degree, to the judicial system and to all those involved at landing and arrival sites,
the Local Commissions, etc.
• Provide an opportunity for annual training/checking between the two systems,
in which one or more representatives of government and police forces in charge
of combatting human trafficking are expressly invited or involved. The meeting
should produce a final document to be made available to anyone working on
the issues.
37
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Position Paper
• The strengths and weaknesses of both systems (trafficking and asylum), should
be considered, their respective good practices supported and extended, and
their shortcomings addressed. For example, within the SPRAR system, reinforce
the project's multidisciplinary team, specifically for suspected cases of trafficking
(i.e., with more extensive and targeted multi-disciplinary skills), with support from
external professionals (ethnopsychiatrists, psychologists, mediators with training
and previous experience in trafficking system services, expert lawyers, operators
in the trafficking system, etc.). The team must also be able to join with external
authorities (Local Commissions, Police Authorities, etc.). and to initiate the most
appropriate aid measures immediately.
• It would be advantageous to try out (in just a few places in Italy) handling victims
of trafficking within the SPRAR system which would have certain minimum
standards (covering the safety, number, quantity and methods of involvement of
the workers and their expertise) to ensure that the associations registered in the
second section of the Register operate according to the same parameters as the
Trafficking System, etc. Such situations would need to be flagged in the Single
Register and would have to be, even from a legal standpoint, trafficking-asylum
situations, involving, therefore, international protection, article 13 and possibly
article 18 of the Unified Text on Immigration. This type of trial would allow the
SPRAR project teams to acquire more trafficking-specific skills and tools and would
likewise allow the associations connected to the trafficking system to gain
experience and expertise in international protection. In addition, the
experimentation would lead to closer and more thorough knowledge of the
mechanisms underlying the various forms of trafficking, both for aiding the victims
through various efforts and for the necessary efforts against human traffickers.
• Within the Trafficking System, meanwhile, training and professional education
for access to the labour market should be strengthened. This should be seen as a
valuable support for assimilation and for staying in the territory, to reduce the risk
of falling back into the hands of exploiters. The presence of personnel with
adequate training in international protection and/or connections with the SPRAR
system should be ensured for applicants for international protection, in order to
provide adequate support at Local Commission hearings.
Finally, to ensure uniform protection and coverage through both the asylum system and
the trafficking system, it is also necessary to:
• Extend residence permits for social protection to 5 years (as per art. 18 of the
Unified Text on Immigration). At the moment, unless converted into a work permit,
residence permits do not guarantee victims real opportunity for social integration,
and they risk repatriation and falling back into the trafficking circuit;
• Request a simplified family reunion process for victims of trafficking, since many
36
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
•
•
•
•
processes that involve both the trafficking and asylum systems should also be
stressed; the most appropriate procedure should be determined on a case-bycase basis in the best interests of the victim.
For purposes of administrative and management transparency, pending the
implementation of the guidelines on referral mechanisms between the two systems,
it is recommended that a single register of persons seeking international
protection and victims or possible victims of trafficking be set up to specify the
persons admitted, which system has jurisdiction in the person's case, and those
involved in admitting them.
Encourage the structuring and uniformity of practices in the processes of
identifying or bringing to light cases of trafficking and in the processes for receiving
and protecting victims. Nevertheless such procedures must remain flexible and
adaptable to the various types of trafficking and to the individual victims' protection
needs.
In the initial stages of aiding and receiving victims and in identification and
detention centres, it is fundamental that experts in both international protection
and trafficking be present (operators enrolled in the second section of the
appropriate Register) to provide adequate information on the relevant legislation
and on access to services (reception, health services, anti-trafficking toll-free
number, etc.). They should be able to make a preliminary identification of possible
victims of trafficking according to the available periodically-updated indicators. In
particular, for this purpose, the Ministry of the Interior and the Local Government
Offices are called on to consider the opportunity to ensure, through dedicated
resources, or by withholding part of the daily fee paid, specific agreements for
specific consultations with the aforesaid organisations of protection for victims of
trafficking. In addition, if possible victims of trafficking are identified on arrival or
during hearings of the Local Refugee Commission, the Prefecture shall send them
to the Trafficking System, where there will ideally be an agreement with the
organisation or association that receives them (enrolled in the second section of
the appropriate register), with the specification "Available to accept possible victims
of trafficking", as has been done in practice in some Prefectures. The data from
these admissions must also be entered in the Single Register.
As part of the Local Commissions' assessments on asylum seekers, it is fundamental
that the Commission's components be made of, or make use of, qualified
personnel for external services, in order to be able to determine whether elements
of trafficking and exploitation are present in requests for international protection
(see the experience and protocol of the Local Commission of Turin, which could be
repeated anywhere by widening the agreement to all licensed entities or
associations in the area).
35
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Position Paper
implemented through projects subject to annual funding. Go beyond short-term,
project-based planning to promote a range of services for which a long-term plan
can be created, thus shifting from 'Projects' to 'Services'.
7.3 On
the referral - integration of trafficking and
asylum systems
As regards the mechanisms of referral between the trafficking and asylum systems, in
Italy and throughout Europe (except Belgium and the Netherlands), it is possible to
implement processes that work contemporaneously: when a victim of trafficking is
identified through procedures for requesting international protection, he or she can receive
care specialised for victims of trafficking while still being in the asylum channel, and vice
versa. However, actually integrating these two systems is often difficult, both in terms of
lack of dialogue and coordination between them and in terms of local differences in
practice.
Proposals:
• Review and strengthen the existing governance for systems of intervention against
trafficking. In particular, unified national oversight would be advantageous to
ensure the simultaneous implementation of measures to combat trafficking and to
protect victims47. At the same time, the Interministerial Committee needs to be
restored to include representatives of organisations and associations that handle
anti-trafficking projects and representatives of applicants for international
protection. Similarly, it would be desirable for strategies for the management of
migration flows to always involve representatives of the asylum system and the
trafficking system as well as those who deal with unaccompanied underage
foreigners. This involvement should not be merely formal or for political purposes
but should involve first-hand those who are entrusted with handling the individual
issues.
• The National Action Plan to Combat Trafficking must include specific provisions for
effective coordination of the systems of protection for victims of trafficking and
protection to safeguard those who request international protection, also in terms
of implementing EU Directive 2013/33. The importance of providing protection
47
To date, whether it is the Ministry of the Interior or the Department for Equal Opportunity that will manage the Observatory
on trafficking and asylum and the Single Register of the operations, they will absolutely have to work together to arrange the
Observatory and make the data accessible to both, as the Ministry of the Interior is the first contact for those seeking international
protection and for foreign unaccompanied minors, and the Department for Equal Opportunity is the representative for victims
of trafficking. To facilitate rapid implementation of all this, it is worthwhile considering delegating a third party with specific
expertise on the subject, collecting the data in a special section of the SIRIT system for quick examination of the phenomenon
and avoid double counting by the parties implementing the system, counting the same person twice in the two financing systems.
34
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
Even in Italy the path to protection has its own critical issues. The principle of guaranteeing
a path to protection regardless of whether the person reports his or her exploiters and
gives testimony at a trial makes it possible to offer victims wide margins of protection by
allowing for a choice between a judicial or social process. However, as many have pointed
out, in practice the application of the latter type of path turns out to be more of an
afterthought, and the granting of residence permits is often subject to the victim's
cooperation with judicial bodies. Responsibility for this cannot always be attributed only
to the broad discretionary powers of Police Headquarters in assessing whether trafficking
exists in cases where no crime has been reported; in some areas the same associations
that take responsibility for the victim "renounce", a priori, the option of filing for a social
process.
Furthermore, the fact that the projects of articles 13 and 18 are subject to annual funding
(rather than being transformed into structured services) constitutes one of the system's
main weak points, since it ties them to the uncertainty of available resources – already
greatly reduced in recent years – and impedes long-term planning .
Proposals:
• More clearly regulate the procedures for granting, withdrawing and
discontinuing humanitarian protection and the rights of those who are granted
it, rights that should be safeguarded.
• Encourage, in Italy as well as elsewhere, the effective exercising of the right to
choose a social process without being obligated to file a complaint and
collaborate, by raising awareness of all involved parties (Police, associations,
etc.). Encourage the dissemination of information among potential victims
regarding their rights, to ensure that wider margins of protection are fully enacted
in accordance with art. 18 of legislative decree 286/98; in particular, ensure that
access to social protection is not in fact subject to collaboration with the judicial
authorities;
• Introduce a rule which, in line with the provisions of paragraph 2 of art. 12 of EU
Directive 2011/36/EU, would provide access to legal aid at the expense of the
state for victims who lack sufficient financial resources according to the
parameters established by Presidential Decree 115/02, without requiring a
certificate from the Consular Authority of the country of origin, which in practice
is often not issued, but only subject to certification by the injured party46.
• Restructure the projects under articles 13 and 18, which are currently
46
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva
2011/36UE relativa alla prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce
la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 December 2014,
http://asgi.it/wp-content/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
33
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Position Paper
mandates that the person is to be considered a minor.
Given the recent changes in the phenomenon of trafficking, the article should be updated.
Proposals:
• Introduce into Italian law the provision present in the EU Directives and the
Warsaw Convention of the so-called "reflection period", Which allows the possible
victims of trafficking a period in which to recover and really escape from their
exploiters without being deported;
• Provide appropriate protection processes targeted for the various forms of
exploitation and trafficking;
• Provide a specific process for child victims of trafficking used in illegal activities,
providing early intervention so that the minor can promptly be removed from the
situation of exploitation; ensure that child victims of trafficking are duly informed
of the processes for reception and protection (in trafficking and international
protection programmes), as per legislative decree 4 March 2014, no. 24;
• Provide for immediate intervention by police and municipal offices if possible
child victims of trafficking being sexually exploited are reported.
7.2
Recognition of different forms of protection and
structuring of the processes pursuant to art. 13 and
art. 18
Speaking only in terms of legislation, the procedure for granting international protection
(refugee status or subsidiary protection) to victims of trafficking has been tried in most
European countries, but cases of granting such status are still sporadic (except in the
United Kingdom). More often, forms of humanitarian protection are employed, and the
methods for granting such protection vary from country to country.
In Europe, apart from Italy with its well-known article 18, access to social protection is
instead generally subject to the condition of cooperating with law enforcement by
reporting traffickers or issuing formal statements. However both Belgium (with the
amendment to regulation B9) and England (with the leeway for personal discretion of
"leave to remain") are moving toward greater openness toward victims who do not want
to report the criminals. In addition, it can be observed that various national laws also
provide for other types of residence permits (for exceptional circumstances, real danger,
specific vulnerabilities, inability to return to the country of origin, etc.) which can actually
be granted to victims of trafficking.
32
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
7
Proposals to protect and assist victims and integrate the
trafficking and asylum systems
7.1 Adaptation
of the protection system to different
categories of trafficking victims
Several parties have drawn attention to the need to strengthen the system for protection
of victims, taking gender (women, men and transgender individuals) into account, and
giving particular attention to vulnerable groups who are at greater risk of re-trafficking.
Protection measures include not only the set of services and facilities to ensure the
satisfaction of basic needs (food, clothing, shelter, medical and psychological assistance,
etc.) but, more broadly, all tools for promoting victims' rights (from legal assistance in
criminal trials to access to redress, from support with social assimilation/job placement
in the host country to assistance with the repatriation process, from the granting of an
adequate reflection period before deportation to obtaining a residence permit as per
article 18).
Child victims of trafficking are subjected to multiple forms of exploitation, including,
specifically: trafficking for begging (mostly Roma and Moroccans) and trafficking for
sexual exploitation (in particular young Nigerian girls, with Albanians and Romanians
on the rise). Minors exploited for begging often live in dilapidated places with a pseudofamily, do not attend school and, in some cases, to have a hot meal and a bed to sleep
in, especially in the winter months, are forced into prostitution. Child trafficking can also
be a means to reach other ends, such as in cases of suspicious acknowledgements of
parentage seen by some Juvenile Courts, which have speculated the aim was to attempt
to cut through the long bureaucratic international adoption process. In addition, there
have been cases in which children were made into commodities to be bought and sold to
create fictitious families for purposes of getting across borders.
The Decree implementing directive 36/11, legislative decree 24/14 omits the Directive's
reference to the need for protection of child victims of human trafficking in criminal
investigations and proceedings, focusing in the second paragraph of article 4 on the
mechanisms by which to determine the age of an unaccompanied underage trafficking
victim in cases where there are reasonable doubts. It is significant to have introduced the
need to reach an age determination through a multidisciplinary procedure conducted
by trained personnel according to appropriate procedures that take into account the
specificities related to the minor's ethnic origin and culture. When there is doubt, it
31
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Position Paper
techniques in the specific field of trafficking;
• Activate cooperation mechanisms between the Local Commissions and local
associations (trafficking or IOM) for effectively bringing cases of trafficking to light
(see the good practice of the Local Commission of Turin and the UNHCR
guidelines);
• Define a single text of national laws on international protection.
30
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
the system, with the direct involvement of the UNHCR in these activities45.
Proposals at a national level:
• To standardise the practice of identifying and referring potential asylum seekers;
• To standardise and harmonise international protection reception services;
organising a single national system for decentralised reception within ordinary
structures, which must offer similar high standards based on strict national
guidelines and be sufficiently receptive in terms of the number of applications for
international protection filed annually. It is necessary to overcome the emergency
mind-set, and to strengthen those services that can offer ''integrated reception"
(i.e., aimed at the beneficiary's autonomy and integration in the territory) based
on long-term strategic planning;
• Ensure the effective exercise of the right of asylum at all borders (especially
maritime) and the requirement to provide adequate information on how to access
the procedure for international protection, including allowing UNHCR and
institutions that protect the right of asylum to operate without restrictions, at border
crossings and at the landing areas and so-called first aid centres.
• Increase the efforts and the presence of staff trained to identify possible victims
of trafficking among applicants and beneficiaries of international protection at
borders and Prefectures (staff from associations and organizations registered in
the second section the special register) during "sorting" operations, so as to swiftly
direct the possible victims towards the "trafficking system";
• Establish an adequate number of Local Commissions for the applications for
international protection and position them appropriately to avoid overloading only
a few Commissions. Respect the time limits for the processing of applications, partly
in order to limit the risk of unnecessarily lengthening the time it takes to identify
potential victims of trafficking and allow them access to a suitable protection
process;
• Establish criteria for selecting members of the Local Commissions based on
concrete skills;
• Structure periodic training/updating specifically for the members of the Local
Commissions on the issues of trafficking, asylum and their interconnections.
Standardise and align internal coordination mechanisms which should provide
for a regular and systematic exchange of expertise, opinions and information
between the various members of each Commission;
• Integrate training for the interpreters of the Local Commissions so that it is
sufficient to fill existing needs, considering in particular the most effective interview
45
See
http://documenti.camera.it/apps/emendamenti/getPropostaEmendativa.aspx?contenitorePortante=leg.17.eme.ac.1836&t
ipoSeduta=1&sedeEsame=referente&urnTestoRiferimento=urn:leg:17:1836:null:null:com:14:referente&dataSeduta=20140
211&idPropostaEmendativa=7.3.&position=20140211.
29
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Position Paper
as well as acquisition of in-depth, broad-ranging knowledge. Training should be
structured to provide regular retraining on emerging trends regarding the
phenomena in time and space. It should also consider legislation covering both
systems, a knowledge of the socio-cultural background of the victims and, for
SPRAR workers in particular, the areas of psychology, health and safety as regards
the needs of victims of trafficking and exploitation;
• To promote knowledge and widespread dissemination of the toll-free antitrafficking number among all operators who come into contact with potential
victims;
6.2 To harmonise asylum procedures to facilitate the
emergence of trafficking victims
In the sphere of asylum, despite some significant progress, full implementation of the
provisions by States has not yet been achieved. The result is a fragmented overall picture,
characterised by non-uniform definitions and procedures and significant disparities in the
implementation of asylum policies among member States. According to the UNHCR,
although agreements have been signed, in some European countries access difficulties
persist, with violations of the principle of non-refoulement and fragile reception
procedures, as clearly demonstrated by the dramatic case of Syrian applicants.
Given the links between trafficking and asylum phenomena, the criticalities of a
fragmented, diverse and layered asylum system impact negatively on the possibility of
identifying victims of trafficking and on the type of protection received. To cite just a
few: the absence of adequate information on how to access the international protection
procedure, and of uniform practices for identifying and registering potential applicants is
inevitably reflected in the kind of protection received. The time elapsing before the
application is examined is too long; also, in the absence of criteria for selecting Panel
members based on actual skills and training/retraining received, this process seems to
be characterised by an excessive level of discretion. On this subject one should mention
the parliamentary bill that takes up the UNHCR suggestion of reforming the authority
responsible for assessing applications for international protection, through the
establishment of an independent asylum authority with specific powers and a clear
hierarchical link with decentralised structures, ensuring independence of judgement and
the professionalization of staff appointed to assess single applications. The Authority
would carry out supervisory, liaison and guidance activities in relations with local offices
and ensure the uniform interpretation of criteria for the granting of international protection
and compliance with procedural guarantees, through monitoring and quality control of
28
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
• The guidelines of the National Action Plan to combat trafficking must specifically
ensure access to programmes that identify and assist victims pursuant to art. 18 of
Legislative Decree 286/98, including those for whom there is reason to believe
they may have been victims of one of the offences under articles 600, 601 and
602 of the Criminal Code, and must provide specific instructions for the proper
application of article 18 of Legislative Decree 286/98, which is still subject to
inconsistent interpretations, not in keeping with its original rationale44.
• The future national action plan to combat trafficking should provide specific
guidance on how to carry out training intended for public administration workers
(based on an integrated multidisciplinary approach to promote best practices), on
recipients (as indicated in recital 25 of the EU directive, which includes "police
officers, border guards, immigration officers, prosecutors, lawyers, judges and
court staff, labour inspectors, social and child care workers as well as medical and
consular staff" as well as "other public officials who may come into contact with
victims of trafficking in their work"), also providing for the involvement of
associations most involved in the protection and support of trafficked persons,
based on the multidisciplinary approach and the provisions of recital 6 of the
European directive. Training for law enforcement officers, who in most cases have
first contact with victims of trafficking and who therefore play a crucial role in
identifying them, should be recognised as a priority action. Specific training should
also be given to so-called cultural mediators.
• Implementing article 11 of Directive 2011/36/EU, complete and adequate
assistance to victims must attempt to consider the aspect of early identification and
assistance, with the introduction of appropriate mechanisms to rapidly identify
victims; ensure assistance and protection regardless of forms of collaboration;
provide assistance from the earliest pointers, when there are reasonable grounds
to believe that the person concerned is a victim of trafficking.
• To include in the national plan to combat trafficking specific guidelines for police
officers and workers in identification and expulsion centres so they are able to
correctly identify potential victims of trafficking;
• To provide the support of cultural mediators with training in trafficking and
international protection for police forces and persons who come into contact with
possible victims. Special attention should be taken not to resort to unofficial
mediators, behind whom exploiters may often be hiding;
• To provide training courses for operators in both the asylum and trafficking
systems to promote dialogue and the exchange of best practices and experiences,
44
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva
2011/36UE relativa alla prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce
la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 December 2014,
http://asgi.it/wp-content/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
27
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Position Paper
Proposals:
• To work together to prepare a "Transnational System of Detection/Identification",
supporting, guiding and possibly relocating the victims of trafficking who have
applied for and/or been granted international protection and combating
traffickers of human beings;
• To include in the National Action Plan to combat Trafficking, partly in order to
comply with art. 11, paragraph 4 of the European directive, so-called trafficking
"indicators", to be regularly updated by the Department for Equal Opportunities,
for the purpose of correctly identifying victims. It must also contain instructions for
standardising identification procedures (including methods for conducting effective
interviews) for potential victims of trafficking and for their referral. The indicators
should be shared by all stakeholders who, for various reasons, in various forms
and under various circumstances interact with possible victims of trafficking who
may be granted refugee status. They should be flexible and adaptable to changes
in the way the phenomenon manifests itself, taking into account the various types
of exploitation (sexual, labour, begging, etc.), in the places where it is practised
and the socio-demographic characteristics of the victims. The guidelines for the
indicators should provide general but relevant reference parameters for trafficking
situations43;
• At a European level, each State should specify the public authority or private social
organisation appointed to update, at least once a year, the indicators for potential
victims of trafficking. This work should however actively involve the civil society
organisations that actually operate in the field (entered in a special register in Italy),
which are therefore able to promptly recognise new trends;
• to foster the active collaboration of civil society groups that are authorised (being
entered in an ad hoc register) to work in the area of trafficking (or act as a
representative) in the preparation of plans and legislation in this sphere and in the
creation of Forums to study, monitor and evaluate actions performed;
• to promote, by preparing guidelines derived from the National Action Plan to
combat trafficking, meetings and training designed to foster multi-agency
intervention methods to protect persons who have applied for and/or been
granted international protection as victims of trafficking, with a view to real
collaboration and cooperation among the stakeholders involved in various ways
in the referral process. It is in particular necessary to organise and seek the
adoption of sundry formal collaborative tools able to implement effective local
networks, especially where there is a real need for interpretations and tools (for
example, operating protocols, liaison meetings, etc.);
43
For example, it is necessary to foster the practice of considering recurring, unlikely accounts and/or the presence of obvious
inconsistencies as, in themselves, significant indicators for trafficking, on the basis of which to attempt implementation of
"engagement and uncovering" strategies, especially if there is suspicion of specious use of the request for international
protection.
26
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
authorities, social services and NGOs41; on this point, he stresses that while informal
cooperation can be effective in individual cases, experience in the OSCE area shows that
procedures are needed to ensure consistency and continuity. These procedures must be
transparent, inclusive and consistent among different areas of the country.
Italian authorities are therefore urged to establish a referral system for trafficked persons
at a national and local level, recognising that Italy can count on a solid backbone of
institutions and organisations that specialise in providing assistance to victims of
trafficking, including public structures that provide social services, civil society associations
and NGOs. This network is a positive element of the Italian system offering assistance
and protection to victims of trafficking, and has played a leading role in the planning and
enactment of anti-trafficking actions over the past 15 years.
However, with regard to identification procedures and trafficking indicators, the
recommendation contained in Directive 2011/36/EU urging training specifically
targeted at all those involved (police forces, officials examining asylum applications,
border staff, the judiciary, workers in reception centres, medical personnel) has largely
been ignored up until now. Directive 36 of 2011 urges States to ensure that officials likely
to come into contact with victims and potential victims of human trafficking be adequately
trained to identify such victims. This training obligation should be promoted for members
of those categories that may come into contact with victims: police officers, border guards,
officials of immigration services, prosecutors, lawyers, judges and court personnel, labour
inspectors, social and childcare workers, health and consular personnel, and depending
on local circumstances other public officials who may come into contact with trafficking
victims in their work. In Italy, Article 5 of legislative decree 24/14 sets forth training
requirements through specific training modules on trafficking as part of Administration
Training. The provision is however very vague regarding methods and above all the
recipients of such training42.
41
According to the data of the Anti-mafia National Directorate, the following MoUs are currently subscribed at the national
level: Court of Appeal, Rome, subscribed on 1/12/2011; Reggio Calabria, subscribed on 4/06/2010 that supersedes the
previous one on 11/5/2005; Palermo, subscribed on 21/10/2005 and integrated on 23/02/2010; Campobasso,
subscribed on 25/01/2005 and integrated on 17/6/2009; Bologna, subscribed on 12/02/2009; Perugia, subscribed on
4/05/2005 + integrating Note from General Prosecutor’s Office on 8/1/2009; Potenza, subscribed on 10/06/2008;
L’Aquila, subscribed on 22/6/2005; Florence, subscribed on 27/05/2005; Lecce, subscribed on 1/04/2005; Naples,
subscribed on 7/10/2004; Catania, subscribed on 5/7/2004; at the Republic’s Prosecutor’s Office, Court of Teramo,
subscription of “Guidelines for approaching victims of trafficking and exploitation” on 28/04/2010 improving the already
existing MoU signed in 2005.
42
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva
2011/36UE relativa alla prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce
la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 December 2014,
http://asgi.it/wp-content/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
25
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Position Paper
6
Proposals to facilitate the emergence of the
phenomenon and identify victims
6.1 Promoting standardised procedures to identify the
victims of trafficking
Despite competent authorities using manuals and guidelines, in most cases there are no
common and formal procedures for identification or indicators on trafficking in the
various phases of the process. The choice of common trafficking indicators actual adopted
in the field is essential for recognising victims and uncovering the phenomenon. It should
be noted however that these indicators should be regularly updated in line with the
dynamics of the phenomenon (the various forms of existing and emerging exploitation,
methods and networks that are developed, different targets of victims involved, and so on)38.
According to the OSCE representative on human trafficking39, identifying and assisting
victims of trafficking continues to be among the main challenges faced by member States.
The representative of the Organisation argues on this point that, throughout the OSCE
area, the contribution of NGOs is often critical in identifying and assisting victims, and
in increasing the effectiveness of actions to prosecute traffickers, criminal brokers and
final exploiters. He also emphasizes that a comprehensive "National Referral Mechanism"
(NRM) approach is needed to better identify victims and provide a reference for
assistance, providing a framework for cooperation among all relevant actors of the State
and civil society, to identify victims and help them exercise their rights, prevent situations
of trafficking and bring the perpetrators to justice40.
The adoption of an Operating Manual, or Memorandum of Understanding (MoU), may
be an important step in this sense to further improve relations between actors of the State
and civil society in working out a common process for the identification of victims of
trafficking seeking asylum. The OSCE Representative therefore promotes the adoption of
Memoranda of Understanding for the identification of victims among judicial
38
In addition, account must be taken of the fact that indicators, while they remain the fundamental tools for recognising the
victims of trafficking, are approximate parametres, and so it is still appropriate to evaluate individual cases, especially where
these might involve characteristics that are atypical of the issue or that have not been yet considered by the indicators (in
case, for example, they are signs of emerging dynamics).
39
Report by Maria Grazia Giammarinaro, the OSCE Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in
Human Beings, following her visit to Italy from 17-18 June and 15-19 July 2013.
40
See OSCE Permanent Council, Decision No. 557/Rev.1 OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings (Vienna,
7 July 2005), Chapter V "Protection and Assistance", paragraph 3. See also OSCE ODIHR, National Referral Mechanisms.
Joining Efforts to Protect the Rights of Trafficked Persons: A Practical Handbook (Warsaw, 2004),
<http://www.osce.org/odihr/13967>, accessed 11 June 2013.
24
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
out effective and adequate local inspections in specific areas and production sectors
at greater risk of exploitation of illegal immigrants. Simultaneously, to make the
data published by the Ministry of Labour on conducted inspections more
comprehensive and transparent35.
• To modify European legislation (in particular, art. 14 of Directive 2009/52/EC)
and national legislation so that the action of labour inspectors might focus more
on applying "law provisions relating to working conditions and worker protection”
and less on applying laws to control immigration36.
• To make provisions for the relevant ministries to give the field offices specific
operating instructions for the practical application of laws implementing the
Directives, in terms of both Law Enforcement and the Ministry of Labour's inspection
services. Instructions should also be given for the coordination of operations and
jurisdiction of the institutions, covering: inspections to be carried out; information
to be given to illegally residing foreign workers about their rights; and the timely
transmission of information between inspection offices, Prosecutor's offices and
Police Headquarters, including information necessary for issuing residence
permits. Furthermore, these instructions should strongly reaffirm the point that
illegal migrants, being witnesses and victims of crime, must not be prosecuted
for the crime of illegal entry and residence (a practice denounced by many37, but
which seems to occur even when another office has determined or is in the process
of determining that illegal employment has occurred under severely exploitative
conditions).
35
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo
sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione di soggiorno irregolare”, 4 October 2014, http://www.asgi.it/wpcontent/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullo-sfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf.
36
Article 6, ILO Convention on Labour Inspection (Agriculture), 1969 (no. 129), ratified for Italy with Law 157/1981; article
3, Labour Inspection Convention, 1947 (no. 81), ratified byItaly with Law 1305/1952 (Source: Amnesty International Italia,
"Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei migranti sfruttati nel settore agricolo
in Italia", November 2014, http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-8738-4643-973d9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf.
37
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo
sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione di soggiorno irregolare”, 4 October 2014, http://www.asgi.it/wpcontent/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullo-sfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf; Amnesty International
Italia, "Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei migranti sfruttati nel settore
agricolo in Italia", November 2014, http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-87384643-973d-9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf.
23
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Position Paper
implement key provisions of the Directive (e.g. effective procedures to ensure exploited
migrant workers the payment of arrears from employers, additional administrative
sanctions against employers such as exclusion from public subsidies, exclusion from
participation in public procurement tenders, withdrawal of licenses required to carry out
business activity, etc.), thus limiting its scope significantly34. Moreover, the general lack
of awareness on the subject, combined with the difficulty in identifying the phenomenon
of trafficking for forced labour, means that even if are grounds for activating the
programmes provided for by art. 18 and art. 13 in favour of victims of trafficking for
labour exploitation, these initiatives are rarely undertaken.
Proposals:
• To raise awareness among all stakeholders (Police, labour inspectors, trade
associations, non-profit associations, etc.) and increase their knowledge and grasp
of the phenomenon of trafficking for labour exploitation, encouraging multi-agency
work to combat exploitation and bring it to light, inspired by the best practices
adopted in some areas;
• To modify existing national legislation on the subject of serious labour exploitation
to make systems more consistent, organic and able to effectively ensure victim
protection, in this case too making it optional for the victim to report the crime for
the purposes of obtaining a residence permit;
• To adapt national legislation to fully implement EU Directive 2009/52/EC,
reviewing the criteria according to which residence permits are granted to victims
of "particularly exploitative working conditions", and expressly providing for more
effective administrative sanctions as well as procedures and mechanisms that can
make it possible for irregular migrant workers to file a complaint against their
employer through safe and effective channels and, where necessary, to request
that a ruling be enforced, even if they have returned to their country of origin or
been repatriated;
• To intensify and increase the efficacy of workplace inspections, implementing
article 14 of Directive 2009/52/EU, which establishes the obligation of carrying
notion of "particularly exploitative working conditions" according to legislative decree 109 does not seem to be consistent
with the concept of "labour exploitation" given in paragraph 2 of article 603-bis of the Criminal Code (the crime of illicit
brokering and labour exploitation). For more details, see Amnesty International Italia's report, "Lavoro sfruttato due anni
dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei migranti sfruttati nel settore agricolo in Italia", November 2014,
http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-8738-4643-973d9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf.
34
Amnesty International Italia, "Lavoro sfruttato due anni dopo. Il fallimento della ‘Legge Rosarno’ nella protezione dei
migranti sfruttati nel settore agricolo in Italia", November 2014,
http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR30/007/2014/it/2b2276a0-8738-4643-973d9c0faf8e2f06/eur300072014it.pdf; ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Documento ASGI
sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione di soggiorno irregolare”,
4 October 2014, http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullo-sfruttamento-lavorativo-4ottobre-2014-finale.pdf.
22
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
5.1
Specific policies to combat labour exploitation and
trafficking for forced labour
Numerous local activities are dedicated to uncovering the phenomenon of sexual
exploitation, yet only in the last couple of years has similar attention been paid to the
victims of labour exploitation, with the introduction, in some projects, of innovative
practices that make it possible to get in touch with, identify and help victims of trafficking
exploited at work.
On the subject of trafficking for forced labour, legislative decree 109 of 16.7.2012
("Rosarno Law") expressly provides for judicial action only. Although this provision is a
step forward in providing protection for previously uncovered situations, with special
reference to the phenomenon of "illegal hiring", it actually provides a lower degree of
protection to the victims of trafficking for forced labour compared with trafficking victims
in general, since it makes protection subject to the filing of a report denouncing the
employer and to the cooperation of the victim, when the latter is often extremely isolated
and vulnerable. Due to the length of time of the judicial action and to inadequate
safeguards regarding the risks of reprisal, the victim often deems it preferable not to report
his employer and to remain in a condition of subjugation and exploitation, as this might
enable him to repay his debt and secure a wage (albeit not in line with the number of
hours worked). The effectiveness of this provision depends on its (non-restrictive)
interpretation, since although European Directive 2009/52/EC (the Sanctions Directive),
as per legislative decree 109, is the implementing provision, and provides a too broad,
vague definition of "particular labour exploitation", this decree makes the issue of
residence permits for humanitarian reasons subject to conditions of particular exploitation,
giving a more restrictive definition33 , which might unfairly exclude those who, based on
the Directive, would be entitled to obtain protection. The decree has also failed to
33
According tolegislative decree 109 of 16.7.2012, residence permits for humanitarian reasons may be granted to
undocumented migrant workers in the following circumstances: 1. The migrant workeris subject to "particularly exploitative
working conditions"(see below); 2. The migrant worker reports the employer exploiting him/her to the authorities; 3. The
migrant worker cooperates in criminal proceedings against the employer; 4. The prosecutor in charge of the criminal
proceedings gives an opinion in favour of granting the residence permit. The legislative decree identifies "particularly
exploitative working conditions" in one of the following elements: (a) more than three workers are recruited; (b) the workers
recruited are "minors not of working age"; (c) the workers recruited are subject to the other particularly exploitative working
conditions mentioned in the third paragraph of article 603-bis of the Penal Code. This provision adds to the first two cases
"having committed the act while also exposing trafficked workers to situations of serious danger, related to the characteristics
of the services to be performed and the working conditions." The notion of "particularly exploitative working conditions",
according to Italian law, is more restrictive than the notion described by the Sanctions Directive, given the fact that legislative
decree 109 included neither cases of labor exploitation resulting from discrimination nor the possibility that there is " a striking
disproportion compared with the terms of employment of legally employed workers which, for example, affects workers’
health and safety, and which offends against human dignity", as indicated by the Directive in article 2, letter i. Moreover, the
21
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Position Paper
•
•
•
•
•
•
•
•
•
of victims of trafficking who have been forced to commit crimes, in order to avoid
the criminalisation of victims and encourage them to testify against traffickers; the
use of seizure and confiscation as sources of funding to help victims; and
protection against secondary victimisation;
To promote, at a European level, greater harmonisation of national penal codes
in the sphere of trafficking crimes;
To intensify judicial and investigative coordination and cooperation at a national,
European and transnational level, through Europol and Eurojust, promoting
international networks and specialist units, and encourage the use of advanced
investigative techniques;
To organize a structured, coherent and integrated system of common actions and
standard operating procedures to identify, support and protect trafficked persons
more appropriately ;
To encourage, at a European level, an approach not focused on a definition of
trafficking inescapably tied up with the victim's "transfer" (the crossing of borders
or domestic trafficking), this being only one of the factors that may characterise
the phenomenon;
To urge the police forces and judiciary of different countries to reduce the time
taken to issue residence permits;
To provide preferential channels for the family reunification process for victims
of trafficking, remembering that many of the threats used to get them to pay their
debts are directed against relatives in the home country;
To introduce legislative, judicial and administrative counter-measures fine-tuned
for each form of exploitation and customised according to the individual
characteristics of the target group;
To guarantee and simplify access to compensation schemes set up in favour of
victims of trafficking;
To raise the minimum amount of compensation to victims, in line with judicial
practice regarding similar offences. This compensation must in any case be
quantified on a case-by-case basis, within the minimum standards established.
20
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
Finally, it is important to grant victims adequate compensation and facilitate their access
to compensation schemes. Art. 6 of legislative decree 24 of 4 March 2014 introduces
the right to compensation for victims of trafficking, with a Fund to finance anti-trafficking
measures. A sum of 1,500 euros is paid out to each victim, within the limits of the annual
budget set aside for the Fund. In addition to the low level of compensation granted, the
access system is also very complex, and it will take time to appreciate its true scope in
terms of access to rights. Moreover, the damage that each victim suffers as a result of
events related to trafficking is of course different and subjective, and cannot be determined
in an equitable and standardised manner for everyone The amount allocated does appear
however to be completely insufficient, considering the sums that are usually paid out in
judicial practice to victims of similar crimes by way of damage compensation28.
According to the OSCE representative for trafficking, on the question of compensation
granted to victims of trafficking, a promising precedent is the decision of the High Court
of L'Aquila, which has awarded compensation to victims of trafficking amounting to
50,000 euros per victim and a total of 350,000 euros29. To this end, the Special
Representative encourages the use of financial investigations in cases of human
trafficking, aimed at ensuring the confiscation of the proceeds of crime as a way of
ensuring compensation for the victims30. He points out that the project "European Action
for compensation for trafficked persons (COMP.ACT Europe)", supported by his Office
has produced a series of studies and useful tools to improve victims' access to
compensation31. In addition, pressure has been brought to bear on the judiciary to make
full use of Article. 6 of EU Directive 2009/52/EC concerning sanctions and measures
against employers illegally employing third-country nationals32 and to ensure the payment
of outstanding wages to exploited workers.
Proposals:
• To modify existing national legislation by adding new provisions to implement EU
Directive 2011/36/EU, in particular: the principle of non-liability to punishment
28
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Osservazioni relative allo stato di attuazione in Italia della direttiva
2011/36UE relativa alla prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce
la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI - Il decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 24”, 4 December 2014,
http://asgi.it/wp-content/uploads/2014/06/osservazioni-_DLgs24_14.pdf.
29
L’Aquila
High
Court,
Sentence
no.
2/2012,
25
May
2012,
<http://ec.europa.eu/antitrafficking/Legislation+and+Case+Law/Case+Law/Sahel+case;jsessionid=SNmdS0fJYLvTTW23Qh
LBLqj1YNmNySHk24fwNLLtgzf7LdLRj4Jw!-1752337833>
(in
Italian)
and
http://ec.europa.eu/antitrafficking/Legislation+and+Case+Law/Case+Law/Sahel+case (unofficial translation in English), accessed 3 October 2013.
30
OSCE, Leveraging Anti-Money Laundering Regimes to Combat Trafficking in Human Beings (Forthcoming).
31
For further details on the European Action for Compensation for Trafficked Persons (COMP.ACT Europe), see:
<http://www.compactproject.org/>, accessed 3 July 2013.
32
European Union (EU), Directive 2009/52/EC of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 providing for
minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-country nationals (18 June 2009),
in
Official
Journal
L
168/24,
30.6.2009,
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:168:0024:0032:EN:PDF>, accessed 12 December 2013.
19
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Position Paper
being moved from one location to another; he may for example enter one country legally
and then run into a situation of severe labour or sexual exploitation. According to the
Group of Experts on trafficking25, it is only by considering exploitation as the final result
that it may be established whether or not there has been any trafficking. The general
consensus however continues to consider the question of "transfer" as being fundamental,
with trafficking mainly considered in the context of international migrations26.
From a legislative, judicial and administrative point of view it would be desirable to act
in specific areas in order to promote the emergence of the phenomenon before working
to combat it. For example, a factor that has a large impact on the decision of trafficking
victims to denounce their exploiters concerns the time needed to obtain a residence
permit, often very long due to the time needed for investigation and to the few resources
available to police forces and the judiciary: this affects the useful mechanism called
"principle of convenience" enabling the victim to report their situation, on which the most
effective methods of intervention are based. An additional factor to take into account (and
that often underlies the reluctance to denounce exploiters) is the fear that this will impact
on the victim's family - in particular children - back at home, in which case it would be
important to facilitate family reunification.
More generally, convenience must in any case be calibrated for each form of
exploitation and identified according to the particular characteristics of the target group.
For Nigerian women exploited for sexual purposes, for instance, it is usually more
convenient to obtain a residence permit and be steered into an art. 18 pathway, while
for Romanian women and, in general, women from within the Community, it would be
necessary to introduce different forms of prevention and protection due to the types of
exploitation they suffer from, investing more in training and job placement27. As regards
the protection of victims of trafficking subjected to forced labour, it would be appropriate
to take legislative, judicial and administrative measures due to the specific characteristics
of the phenomenon, examined in greater detail below.
to reach Europe , and who are therefore steered toward exploitation at places of transit or arrival. Being detained as illegal
immigrants for long periods in transit countries (a direct consequence of European policies of border control and rejection)
in conditions of extreme vulnerability exposes them to all sorts of abuse and aggression and making them easy prey for
sexual exploitation and trafficking. One should not forget the moving indoors of sexual exploitation, mainly as a result of
numerous anti-prostitution ordinances which have proved not only useless but also somewhat harmful because they "radicalise"
the phenomenon in the territory and because of the type of organisation which requires and sees the victims in part involved
in the organization itself and therefore less aware of their situationand exploitation.
25
EU Expert Group, Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Brussels, 22 Dec. 2004, pp. 48-9.
26
With regard to this, it is also necessary to take into due consideration the need to evaluate how to recognise trafficking
"consummated" outside the borders of the country and even outside the EU. More and more often, in fact, victims of trafficking
are arriving in Italy already having been "stopped", for example in Libya, during the journey, having suffered all kinds of
violence, exploitation and abuse and bearing obvious physical and/or psychological injuries.
There is currently provision for a work grant, which, however, is often not implemented and which in any case is not sufficient
on its own to ensure escape from the circuit of exploitation.
27
18
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
judicial cooperation is the key to tackling the entire criminal network in cases of
transnational trafficking of human beings. In this context, Italian authorities are
encouraged to transpose the framework decision of the EU Council of 13 June 2002 on
joint investigation teams (2002/465/JHA)21 as an effective tool to improve judicial
cooperation at EU level.
At an operational level, the drawing up of a structured, coherent and integrated system
of actions and standard operating procedures is the most ambitious challenge. Even in
states that have formally established a National Referral System, there is a need to
establish common procedures to identify, support and protect more appropriately
trafficked persons, and to establish heretofore lacking efficient and functional
coordination among all the agencies involved at a local, national and international level.
The Transnational Referral Systems in place are not institutionalised, and are usually
implemented on a case-by-case basis, not always with appropriate procedures and fixed
criteria.
A much-debated principle, also referred to in art. 26 of the Warsaw Convention and art.
8 of Directive 2011/36/EU, concerns the non-liability to punishment of victims of
trafficking that have been forced to commit crimes, with special reference to emerging
forms of exploitation. Involving victims in illegal activities (such as possession of false
documents, breaking of the laws on immigration or prostitution, theft, pickpocketing, drug
trafficking and dealing, etc.) is a precise strategy of traffickers to increase victims' state
of vulnerability and exposure to the risk of blackmail22. The rationale behind the principle
of non-liability to punishment is that victims have acted without any real autonomy,
therefore they cannot be held responsible. Although it is not always easy to determine
whether the offence was committed as a result of trafficking23, experts and EU
organisations strongly recommend the implementation of this principle in order to avoid
the criminalisation of victims and encourage them to speak out against traffickers.
Another contentious issue concerns the focus on the concept of "transfer" in the Protocol
definition of trafficking. In the trafficking process the "transfer" of victims is taken to mean
both the crossing of State borders and domestic trafficking. The frequency of situations
that do not entail any "transfer" makes it very difficult to apply this definition, especially
when considering new forms of trafficking24. The victim indeed can be recruited without
Human Beings, following her visit to Italy from 17-18 June and 15-19 July 2013.
21
EU Council Framework Decision of 13 June 2002 on joint investigation teams, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002F0465:EN:HTML accessed on 3 October 2013.
22
International Centre for Migration Policy Development, Legislation and the Situation Concerning Trafficking in Human Beings
for the Purpose of Sexual Exploitation in EU Member States, Vienna, 2009, p.29.
23
A particularly complex case involves victims who have in turn acted as recruiters of other exploited persons.
It is also necessary to mention the frequent cases of women migrants, mainly from sub-Saharan Africa, who suffer sexual
violence both during their trip and in the countries they have to transit through (such as Morocco and Libya) while attempting
24
17
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Position Paper
5
Proposals for European and national legislation to
combat the phenomenon
A number of crucial issues have been placed on the agenda within the European Union.
Among those most frequently mentioned, the full harmonisation of legislation across
member States on the subject of trafficking is undoubtedly the basic prerequisite for
effective actions to combat the phenomenon18. In recent times action plans, legislation,
memoranda of understanding, recommendations, investigative strategies and prevention
programmes have been defined and implemented in many States, but there is still a long
way to go to actually implement European standards and recommendations. It is clear
that the harmonisation of criminal codes in respect of trafficking crimes comes up against
the presence of very different national laws and policies on prostitution and immigration.
At the same time, the strengthening of enforcement strategies and of the effectiveness of
judicial action is a widely felt priority (in principle at least).
In Italy, from a judicial point of view some mechanisms have not been implemented,
regarding admissibility, the possibility of investigative coordination at an international
level and cooperation with Europol and Eurojust, the use of seizure and of confiscation
as sources of financing for the Fund to help victims, legal assistance, the non-liability to
punishment of the victim who commits crimes, having been forced to do so as a direct
result of one of the actions as per articles 600 and 601 of the Penal Code, protection
against secondary victimisation, e.g. avoiding repeated hearings, and so on.
Given the estimated number of victims and organisations involved in trafficking in different
countries, the number of convictions is small, even though much emphasis has been given
on the repressive dimension. It is therefore necessary to identify the victims and potential
victims of trafficking upon arrival (border areas, local reception centres), and to foster
transnational cooperation between police forces, promoting international networks and
specialised units, and encouraging the use of advanced investigative techniques (including
financial) and judicial cooperation19. As the OSCE representative has stressed on the
subject of human trafficking when he visited Italy in July 201320, transnational police and
18
(As of 27 February 2014, the Palermo Protocol on trafficking has been signed by 117 countries and ratified by 159
(https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII-12-a&chapter=18&lang=en) while the
Warsaw Convention has been ratified by 40 Member States of the Council Of Europe (cfr.
Http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=197&CM=1&DF=&CL=ITA). With regard to the Directive
2011/36/EU, the deadline for implementation expired on 6 April 2013).
19
According to Europol, there are clear indicators that recruitment via Internet (through ads, chat rooms, social networks, email
spam, etc.), will take on an increasingly central role in the transnational sex market, making sexual exploitation even less
visible and difficult to identify (Europol, Op. cit., 2011, p. 28).
Report by Maria Grazia Giammarinaro, the OSCE Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in
20
16
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
exploitation to which they are or might be subjected. This form of
persuasion/information should be carried out by properly trained cultural
mediators or former victims of the same nationality;
• To make changes to current Italian legislation for the implementation of article 6,
paragraph 2 of Directive 2009/52/EU on the obligation to systematically and
objectively inform third-country nationals about their rights. Likewise, the National
Action Plan to combat trafficking must specifically provide for this obligation, in
particular as required by article 11 of the Directive as regards the right to be issued
a residence permit pursuant to art. 18 of Legislative Decree 286/98 and the right
to apply for international protection, as well as information on protection and
assistance pathways. It would thus be beneficial to introduce specific measures to
ensure this information in specific places and contexts, such as reception centres,
Hubs, CAS (Special Reception Centres), Sprar centres and healthcare facilities, as
well as drop in and counselling offices as per art. 18 projects and, last but not
least, police forces, inspection services and trade unions (especially regarding
labour exploitation). It is recommended that these participants and locations also
be provided with multilingual information pamphlets.
15
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Position Paper
ignored, as many of the ideas contained in it have not been incorporated. This is typical
of the lack of interest shown in the subject over the past decade by our governments. In
short, we can say that on the subject of prevention the obligation of promoting awareness
campaigns, and the need to promote research and coordination and prevention actions
involving third countries, have not been taken up.
Another essential element in the sphere of prevention concerns the obligation to inform
victims of their rights. Focusing on the "victimisation pathway", it is possible to distinguish
between those who have been the object of victimisation in their country of origin and
apply for protection in order to avoid expulsion, and those who are subjected to serious
exploitation after obtaining an international protection residence permit, being outside
the normal pathway, and devoid of an alternative support network. Those who fall into
the first category are sometimes knowing and sometimes unknowing victims of forms of
exploitation in transit countries (depending on the routes and means of transport used)
and then in the country of destination. Even when they are aware, they do not realise the
severity of the situation they find themselves in.
Italian legislation has completely failed to implement article 6, paragraph 2 of Directive
2009/52/EU, which unambiguously contemplates the obligation to inform "third-country
nationals systematically and objectively about their rights under this paragraph and Article
13 before the enforcement of any return decision". In Italy this information obligation is
totally absent in the context of all institutional intervention (inspection services and law
enforcement). Supervisory inspectors for instance do not have any multilingual information
pamphlets, and this information is not even available in "preprinted" expulsion orders
(usually containing the translation only in the so-called "vehicular" languages)17.
Proposals:
• To promote at a national and European level, providing adequate financial
resources, awareness campaigns, in cooperation with third countries/countries
of origin;
• To promote at a European and national level, providing adequate financial
resources, research and planning projects that help to examine the issue, raise
awareness and create experimental actions in each country (in particular in terms
of the referral of victims of trafficking applying for and/or receiving international
protection), so that best practices can be learned and made part of the system;
• To provide specific information to victims and possible victims in the places of
departure and places where recruitment takes place regarding the conditions of
17
ASGI (Association for Juridical Studies on Immigration), “Documento ASGI sull’attuazione della direttiva 2009/52/UE sullo
sfruttamento dei lavoratori stranieri in situazione di soggiorno irregolare”, 4 October 2014, http://www.asgi.it/wpcontent/uploads/2014/10/Documento-ASGI-sullo-sfruttamento-lavorativo-4-ottobre-2014-finale.pdf.
14
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
4
Proposals for improving prevention actions
The constantly evolving phenomenon of human trafficking is made up of increasingly
diverse and complex forms of action, types of victim and forms of exploitation. In addition
to the so-called "traditional" forms of exploitation, new forms of trafficking are emerging,
covering a wide range of illegal, coercive activities (theft, pickpocketing and begging,
selling fake products, drug growing and dealing, and to a lesser extent organ removal,
forced and combined marriages)12 including victims subject to multiple exploitation13. We
should also not underestimate the broader phenomenon of labour exploitation, often
linked to transnational criminal networks. Strategies for the recruitment and transfer of
illegal migrants are adapted constantly in response to enforcement actions by governments
and law enforcement agencies, also seeking new opportunities during so-called
"emergencies", such as the heavy influx of migrants from North Africa in 2011, which
trafficking networks can easily infiltrate and hide behind.
Traffickers are logistics specialists, being able to transport people over vast distances,
making use of an intricate network of accomplices, including brokers, corrupt officials,
diplomatic personnel, employment agencies, smugglers, owners of apartments or hotels,
recruiters in the black market and employers. They are not always large and structured
organisations however: in addition to large transnational criminal organisations there are
also "family-based" models, made up of relatives, neighbours or pseudo fiancés, or
networks marked by the presence of individuals or small flexible groups that often act as
facilitators providing (occasionally or regularly) their services, with connections to local
criminals14. According to the latest UNODC report15, in 2010 an estimated 140,000
victims of trafficking were smuggled into Europe, mainly through the routes of the
Mediterranean, the Balkans, Eastern European countries and Turkey16.
In Italy, the decree implementing Directive 36/11, Legislative Decree 24/14, has
introduced significant provisions concerning assistance to the victims of trafficking and
intervention policies, however the full scope of the Directive has unfortunately been
12
On emerging forms of trafficking see St itecky V., Topinka D., et al., Discovering Trafficking in Human Beings for the Purpose
of Labour Exploitation and Forced Labour: European Perspective, La Strada eska republika, Prague, 2013.
13
See Castelli V. (ed), Punto e a capo sulla tratta. Uno studio sulle forme di sfruttamento di esseri umani in Italia e sul sistema
di interventi a tutela delle vittime, Angeli, 2014.
14
European Commission, Daphne Booklets: Issues and experiences in combating violence against children, young people and
women. Trafficking and labour exploitation, Daphne Programme, 2007.
15
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Global Report on Trafficking in Persons, Vienna, 2012,
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/Trafficking_in_Persons_2012_web.pdf
For a survey of the main routes to Europe, see http://frontex.europa.eu/trends-androutes/migratory-routes-map. And yet
see Castelli V., 2014, op. cit. above.
16
13
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Position Paper
highlights the need to unify and make compatible the whole data collection system,
backed up by a processing and disclosure system critical to the development and review
of policies to combat trafficking. Italian authorities are therefore invited to create an
independent national rapporteur having the tasks of analysing, monitoring, evaluating
and reporting10 who, given adequate funds to carry out his activities, would report to the
Government and Parliament.
Proposals:
• To establish a European Observatory on trafficking and on its links with the sphere
of asylum;
• To swiftly and tangibly implement the provisions of letter b) of art. 7 of Legislative
Decree 24 of 4 March 201411 by establishing a constantly updated national data
collection system on trafficking and a National Observatory on trafficking and
its links with asylum;
• To ensure that the monitoring system as set forth in letter b) of Art. 7 of Leg. Decree
24 of 4 March 2014 is truly "multidisciplinary", i.e. making use not only of data
from the organisations providing assistance programmes under art. 18 of Leg.
Decree 286/98, but also, as actually contemplated, data from the various
administrations involved, primarily the Ministry of the Interior, on the number of
residence permits issued. To ensure repeatable monitoring;
• To create a system of interlinked databases that refer to the SIRIT system (the
Department for Equal Opportunity's Computerised System for the collection of data
on Trafficking), to be integrated with a section for asylum seekers who are victims
of trafficking;
• To ensure the national Rapporteur's complete independence and provide him/her
with adequate financial resources;
• to allow all parties, institutional and otherwise, involved in efforts to combat
trafficking, to participate in drawing up the report on their own country, to check
its reception and receive "feedback" from European interaction, in the form of input
and contents of documents produced by the various countries.
10
OSCE Ministerial Council, Decision No.14/06 Enhancing Efforts to Combat Trafficking in Human Beings, Including for Labour
Exploitation, through a Comprehensive and Proactive Approach (Brussels, 2006); European Union (EU), Directive
2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in
human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA (5 April 2011), in
Official Journal L 101, 15/04/2011, art. 19.
11
To quote the above mentioned legislative decree, the equivalent mechanism is the body responsible for, among other things,
"evaluating trends in human trafficking, using an adequate monitoring system put in place using the statistical data collected
in collaboration with the other responsible government authorities and with civil society organisations active in the field."
12
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
3
Proposals for
phenomenon
monitoring
and
quantifying
the
Any attempt at quantifying the phenomenon is hampered by the illegal and underground
nature of trafficking and by its mobility. Available statistics are thus only the "tip of the
iceberg", also being limited by the adoption of legal definitions that do not always
converge, and by different data collection systems. The need to collect data on human
trafficking based on common criteria and methodologies in order to produce comparable
and quality statistics has been repeatedly emphasised at a European level and reiterated
in Directive 2011/36/EU and in the 2012-2016 Strategy.
As stated in the Directive of 2011, member States should establish, as deemed appropriate
according to their internal organisation, and taking into account the need for a minimum
structure with identified tasks, national monitoring systems, such as national rapporteurs
or equivalent mechanisms, to assess human trafficking trends, collect statistics, measure
the results of anti-trafficking actions and report on a regular basis. National rapporteurs
or equivalent mechanisms have already been created in an informal network of the Union
further to Council conclusions on the establishment of a European network of national
rapporteurs or equivalent mechanisms on human trafficking of 4 June 2009, but not in
all cases are rapporteurs independent (see the case of Italy). An anti-trafficking
coordinator is expected to take part in the work of the network, which provides the Union
and member States with objective, reliable, comparable and recent data on the trafficking
of human beings and an exchange of experiences and best practices in the sphere of
preventing and combating trafficking in the Union. A transparent mechanism should
however be put in place that allows all actors, institutional and otherwise, involved in
actions to combat trafficking to participate in the drafting of the report on their own
country, to check its reception and to receive "feedback" from European dialogue, in the
form of input and contents emerging from access to documents produced by different
countries. The European Parliament should have the right to participate in the common
activities of the national rapporteurs or equivalent mechanisms, and it would be very
useful to have regular Council of Europe meetings to have an overall picture of what is
happening in European countries, inside and outside the EU. Thus, to evaluate the results
of anti-trafficking actions, the EU should continue to develop its work on data gathering
methods in order to produce comparable statistics.
In the absence of official asylum data at a European (and national) level, the dimensions
of the phenomenon are thus not quantifiable. The OSCE representative for trafficking9 too
9
Report by Maria Grazia Giammarinaro, the OSCE Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in
Human Beings, following her visit to Italy from 17-18 June and 15-19 July 2013.
11
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Position Paper
• learn more about emerging issues related to all forms of trafficking in order to
develop and implement effective responses;
• promptly implement relevant European directives.
At the European level, we recommend:
• harmonising national legislations to achieve the full implementation of Directive
36/11 in all member States, starting with the possibility of activating pathways for
protecting victims without the obligation for the victim to report the crime, as
already provided for under Italian legislation;
• making available adequate financial resources through European institutions so
that member States are able to implement systemic actions proposed by the
Strategy:
• improving coordination and cooperation among key stakeholders and encouraging
consistency in policies for preventing and combating the phenomenon among
member States; specifically, reinforcing investigative and judicial cooperation
through organisations such as Europol and Eurojust;
• intensifying international cooperation with third countries, in particular with the
countries of origin of trafficking victims.
10
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
the key issue of the emergence of trafficking victims, especially when related to the
phenomenon of asylum seekers (victims of trafficking who are applicants/beneficiaries
of international protection or placed in the asylum system, but not recognised as
beneficiaries) is the main weakness of the various systems adopted. National Referral
mechanisms, aimed at fostering cooperation agreements among State and non-State
actors for effective identification, taking care and assistance to victims (as indicated in
the 2012-2016 strategy), are formally present only in the UK (with a screening system
divided into three phases based on the application of a set of indicators) and in Belgium
(with the application of the Ministerial Circular of 26 September 2008 establishing
multidisciplinary collaboration among all the stakeholders involved). In addition to
cooperation among institutions, businesses, stakeholders and organisations working in
the field of victim assistance, other aspects to focus on, as indicated in the Strategy, relate
to greater investigative and judicial cooperation in all cases of cross-border trafficking
and support for research projects that examine the role of the Internet and social networks
as a means of recruiting increasingly available to traffickers.
To date, despite the steps taken, the full implementation in member States of Directive
36/11 (2012/2016 Strategy implementing Directive 36/11) is still some way off. The
capacity of the strategy to achieve the desired effects does of course very much depend
on the willingness to make available adequate funding for the systemic actions proposed
and to be implemented in member countries, and on the involvement of all key
stakeholders7, as already acknowledged in June 2012 in the Communication from the
Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions8.
Proposals:
Based on the contents of the Strategy, it is recommended that member States promote
concrete measures to:
• strengthen the identification, protection and assistance of victims of trafficking;
• intensify prevention measures, with special focus on reducing demand;
• bolster prosecutions against traffickers;
• improve coordination and cooperation among key stakeholders and the
consistency of policies for preventing and combating the phenomenon at a national
level;
7
The role of associations, NGOs and local authorities can also be considered essential. They work in the field at various stages
of assistance, are able to interpret the phenomenon and its changes in a way that is direct, concrete and always up-to-date,
and can make a major contribution in formulating and adapting strategies to prevent and combat the problem.
8
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The EU strategy towards the Eradication of Trafficking
in Human Beings (2012 - 2016), Brussels, 19 June, 2012,
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_com(2012)0286_/com_com(2012)0286_it.pdf
9
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Position Paper
2
The EU Strategy 2012 - 2016: what has been achieved
and what remains to be done
The measures envisaged by the EU Strategy 2012-2016 on trafficking in human beings
seek to tackle the root problem. The Strategy's measures are mainly aimed at:
• better identifying victims: some guidelines3 have been drawn up to identify the
victims of human trafficking, aimed at authorities and other stakeholders, in
particular border police and consular services;
• seeking closer dialogue and cooperation with civil society: the European civil
society platform to combat human trafficking has been created, with a digital
platform for the hundreds of civil society organisations involved in the fight against
this crime;
• learning more about the phenomenon: studies on case law in the field of labour
exploitation have been conducted, prevention initiatives have been assessed, and
studies have been conducted on children as a high-risk group;
• better informing victims of their rights: guidelines4, have been drawn up for all
member States on the rights recognised by the EU to the victims of human
trafficking;
• better assisting and protecting children classed as a particularly vulnerable group:
a manual5 has been drafted for authorities and other stakeholders, called
"Guardianship for children deprived of parental care";
• making full use of EU agencies involved in the fight against human trafficking;
• intensifying cooperation with third countries: a 2009 Plan6 of Action on a stronger
external dimension for actions to combat human trafficking has been rolled out.
The implementation of a strategy that is necessarily victim-centred cannot ignore the need
to correctly identify cases, a crucial part of the fight against trafficking. In this context, the
Strategy establishes as the first action of priority A (identify, protect and assist victims of
trafficking) the development of a Transnational Referral System for the victims of
trafficking (EU Transnational Referral Mechanism), in agreement with National Referral
Systems, in order to improve victim identification, protection and assistance. Unfortunately
3
See the Press
1164_it.htm.
4
See the Press
1164_it.htm.
5
See the Press
1164_it.htm.
See the Press
1164_it.htm.
6
Release of the European Commission of 17 October 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14Release of the European Commission of 17 October 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14Release of the European Commission of 17 October 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14Release of the European Commission of 17 October 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-
8
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
for a long time, and has been recognised only recently with the promulgation of Legislative
Decree 24 of 4 March 2014 implementing Directive 2011/36/EU. Legislative Decree 24,
inter alia, establishes in art. 10 coordination (and possible referral) measures among
administrations dealing with trafficking and asylum, with the obligation to provide
foreigners making use of art. 18 with information on international protection and the
transmission of documents from local Commissions to the Questore (Chief of police) if
evidence of trafficking emerges during the examination. Very recently Legislative Decree
142 of 18 August 2015 (implementing Directive 2013/33/EU laying down standards
for the reception of international protection applicants and Directive 2013/32/EU on
common procedures for granting and withdrawing international protection status) states
in article 17 para. 2: 2. For applicants of international protection identified as victims of
human trafficking there is a unified emergence, assistance and social integration
programme, as per Article 18, para. 3-bis of Legislative Decree 286 of 25 July 1998.
Procedures need to be laid down for this provision. The main problem remains that of
identification, made difficult in a context of mixed migration flows by the lack of common
protocols on the identification of victims of trafficking who have requested or obtained
international protection and the shame and fear of retaliation faced daily by the victims
of trafficking for sexual exploitation. The National Action Plan to combat trafficking and
serious exploitation is about to be published, further to art. 9 of Legislative Decree 24 of
4 March 2014 (implementing Directive 2011/36/EU on preventing and combating
trafficking in human beings and protecting its victims). This Plan is the first instrument
formally recognised at a national level, and has the task of defining long-term action
strategies for preventing and combating the phenomenon of trafficking and serious
exploitation of human beings, as well as actions aimed at identifying, protecting and
integrating victims2.
status or subsidiary protection, or reject the request or declare it manifestly unfounded. In addition, if there are serious
humanitarian reasons, they may reject the foreigner's application but transmit the documents to the Police Headquarters which
may - at its discretion - issue a one-year residence permit on humanitarian grounds.
2
On the basis of current legislation, the Italian system for protection of trafficked persons currently consists of:
• Three-month assistance programmes (in accordance with art. 13 of Law 228/2003) for the provision of food, housing,
health care and legal advice and assistance;
• Long-term assistance and social integration programmes (in accordance with art. 18 of legislative decree 286/98) which
provide high-standard social protection measures, such as plans for individual recovery and social integration, residential
facilities, health care, legal assistance, education, vocational training and job placement;
• Toll-Free National anti-trafficking Number (800 290 290).
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Position Paper
individual might suffer were he/she to return to the country of origin (severe reprisals
against the person and his/her family, rejection, marginalisation and discrimination, retrafficking).
It is thus necessary to presuppose that, going back to the elements making up the definition
of refugee, the agent of persecution is not only those "private" subjects (traffickers) that
act beyond the control of the authorities, but also the State when it knowingly tolerates
acts of persecution or fails to enact measures of protection, assistance and integration as
set forth in the Protocol released in the year 2000. Therefore the mere existence in a
country of advanced anti-trafficking legislation does not rule out the possibility of
persecution if these rules are not properly applied or if protective measures are not actually
available to victims.
A further consideration made in the UNHCR guidelines relates to the place of persecution,
providing the other elements are met. Although the definition of refugee in the 1951
Convention expressly states that applicants should be "outside their own country" and
can not re-enter because of a "well-founded fear", that does not necessarily mean they
have left because of that fear. The need for protection arising outside one's country of
origin ("sur place") Is particularly applicable to situations of trafficking, because often the
element of fear only arises after departure, when the victim becomes the object of
exploitation (e.g. when recruitment is done through fraud or false promises).
The final key element of the definition of refugee to be analysed relates to the cases of
reasons relating to well-founded fear. Apart from the fact that persons belonging to a
particular "race", religion or ethnic group may be particularly discriminated against and
exposed to the risk of trafficking and exploitation, if we assume that in certain contexts
some groups of women or children live in conditions of extreme fragility or gender
violence, they could form a "social group" in the sense given by the definition, since they
may, for example, be subjected to acts of physical or mental violence, legal or judicial
measures or "acts of a gender-specific or child-specific nature" (Art. 9 of Directive
2011/95 / EU)1 .
In Italy the link between the anti-trafficking system and asylum system (even when they
have, as we have seen, legal instruments available to guarantee the link) has been missing
1
Currently, the right to asylum is governed primarily by legislative decree 251/2007, adopted in implementation of EU Directive
no. 2004/83/EC, and by legislative decree 25/2008, adopted in implementation of EU Directive 2005/85/EC (subsequently
amended by legislative decree 3 October 2008 no. 159 and by Law 24 July 2009 no. 94) and by legislative decree no. 142
of 2015 adopted in implementation of EU Directive 33/2013. Finally, legislative decree 21 February 2014, no. 18, was
recently approved, in implementation of the new Qualification Directive 2011/95/EU. Among other things, the decree
introduces an activity planning tool to facilitate integration of beneficiaries of international protection (National Plan), which
must be adopted every two years by a national coordination committee. In accordance with current legislation, the application
for international protection may be filed, without deadline, at the office of the border police at the time of entry or at the police
headquarters in the local jurisdiction. The applicant is authorised to remain in the State until the decision of the Local
Commission for granting international protection, and receives a temporary residence permit for six months, renewable (but
not convertible) until the end of the protection granting process. Following the hearing, the Commissions may grant refugee
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
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The links between trafficking and asylum
The presence of trafficking victims in the asylum system, as well as the inclusion of
international protection applicants/beneficiaries in specific reception systems for
trafficking victims, is the result of a migration phenomenon that is increasingly diverse
and difficult to interpret. The elements of persecution and violence, causing people to flee,
combine with those of economic hardship and social vulnerability. The result is a total
mix-up of the boundaries between "forced migration" and "voluntary migration".
Although for many years the two reference systems (respectively international protection
and anti-trafficking) have not come together to discuss the connections between trafficking
and asylum and adopted separate operational rules and procedures, the two areas have
overlapped considerably and been interconnected.
The legal basis for this connection is the application of Article 1A (2) of the 1951
Convention for the victims of trafficking (or persons at risk of trafficking). As the guidelines
drafted by UNHCR state, some victims may fall within the definition of refugee by virtue
of the interpretation of the safeguard clause contained in article 14 of the First Protocol
of Palermo, according to which States are required to consider the need for international
protection for victims of trafficking. Moreover, art. 11 of Directive 2011/36/EU, referring
to assistance and support measures for victims of human trafficking, expressly states that
victims must be given the necessary information on the possibility of being granted
international protection.
The basic requirement for the granting of such protection is the existence of a "wellfounded fear of persecution", linked to at least one of the grounds set forth in the
Convention (race, religion, nationality, membership of a particular social group or political
opinions). In the case in point, persecution means all those actions, in relation to the
experience of trafficking, that violate human rights (prostitution or forced labour, physical
and sexual violence, removal of organs, restriction of personal freedom, maltreatment,
threats, denial of food or medical care, etc.). The persecutory nature of the various actions
associated with trafficking depends on the particular circumstances of each situation,
which therefore must be analysed on a case by case basis.
The recognition of exploitation (sexual, labour, etc.) as a criterion for persecution or serious
harm appears to be the most problematical aspect, and leaves considerable room for
discretion in the examination of individual situations. In addition to those already
experienced, it is also necessary to consider possible persecution or violations that the
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Position Paper
This project was funded with support from the European Commission. This
publication reflects the authors’ view and, therefore, the Commission is not liable
for any use that may be made of the information contained herein.
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Victims Of Trafficking And Applicants/Beneficiaries Of International
Contents
8
2. The EU Strategy 2012 - 2016: what has been achieved and what
remains to be done
5
1. The links between trafficking and asylum
16
5. Proposals for European and national legislation to combat the
phenomenon
13
4. Proposals for improving prevention actions
11
3. Proposals for monitoring and quantifying the phenomenon
5.1. Specific policies to combat labour exploitation and trafficking for
forced labour
21
6. Proposals to facilitate the emergence of the phenomenon and identify
victims
24
6.1. Promote uniform procedures to identify the victims of trafficking 24
6.2. To harmonise asylum procedures to facilitate the emergence of
trafficking victims
28
7. Proposals to protect and assist victims and integrate the trafficking and
asylum systems
31
7.1. Adaptation of the protection system to different categories of
trafficking victims
31
7.2. Recognition of different forms of protection and structuring of the
processes pursuant to art. 13 and art. 18
32
7.3. On the referral - integration of trafficking and asylum systems 34
8. Recommendations
38
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Project co-funded by European Commission - DG Internal Affairs - Programme
"Prevention of and Fight against Crime"
NO TRATTA HOME/2012/ISEC/THB/4000003855
Project coordinator: Gabriele Guazzo
Position Paper drafted under Action 1 of the Project NO TRATTA National Observatory on Trafficking among Refugees and Asylum seekers:
Training, Tools and Awareness campaign
Coordination and editing: Monia Giovannetti
The document was drawn up by:
Alessandra Caldarozzi
Vincenzo Castelli
Mirta Da Pra
Daniela Di Capua
Monia Giovannetti
Maura Laureti
Simona Marchisella
Chiara Minicucci
Ornella Obert
Luca Pacini
We express our heartfelt thanks to all those who contributed in various ways to
the creation of this document, who have worked with us over the years and with
their constant and fruitful exchange of ideas have shared our journey of research
and analysis of the complex interconnections between trafficking and asylum.
Progetto grafico, impaginazione e stampa: Tipografia Grasso Antonino s.a.s.
Finito di stampare Ottobre 2015
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VICTIMS OF TRAFFICKING AND
APPLICANTS/BENEFICIARIES OF
INTERNATIONAL PROTECTION
Position Paper
Rome, October 2015
"
Project co-funded by the Prevention of
and Fight aganist Crime Programme of
"
the European Union - DG Home Affairs
1
"
"
POSITION PAPER
VICTIMS OF TRAFFICKING AND APPLICANTS/BENEFICIARIES
OF INTERNATIONAL PROTECTION
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