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INIZIATIVE DI AIUTO UMANITARIO: VADEMECUM

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INIZIATIVE DI AIUTO UMANITARIO: VADEMECUM
INIZIATIVE DI AIUTO UMANITARIO:
VADEMECUM
A cura dell’Ufficio VI e dell’Area Tematica Emergenza dell’UTC
Anno - 2015
Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
1. DEFINIZIONE DI AIUTO UMANITARIO E AMBITO DI UTILIZZO DEI
FORMATI STANDARD
I formati standard in oggetto devono essere utilizzati nell’ambito degli interventi di
aiuto umanitario relativi alle fasi di emergenza e post-emergenza, di seguito definite,
realizzati a valere sul Capitolo di Bilancio 2183 attraverso i canali bilaterali e multibilaterali, oltre che per gli interventi di aiuto umanitario a valere sul Capitolo 2210.
Nell’attuazione degli interventi umanitari, la Cooperazione Italiana agisce nel
rispetto e nella difesa del diritto internazionale umanitario ed, in particolare, si
impegna a rispettare i principi umanitari fondamentali (umanità, neutralità
imparzialità, indipendenza), i principi del Buon Donatore (GHD – Good Humanitarian
Donorship) ed il “Consenso Europeo sull’Aiuto Umanitario”.
Secondo il Consenso Europeo sull’Aiuto Umanitario, gli interventi umanitari hanno
origine in seguito ad eventi catastrofici, siano essi di origine umana o naturale, ed
hanno l’obiettivo di tutelare la vita umana, alleviare o prevenire le sofferenze e
mantenere la dignità delle persone, laddove governi ed operatori locali siano
impossibilitati nell’azione o non vogliano intervenire. L’Aiuto Umanitario comprende
anche gli interventi finalizzati a ridurre il rischio di catastrofi e le attività di sviluppo
delle capacità, umane ed istituzionali, volte a prevenire ed alleviare l’impatto delle
stesse e rafforzare la risposta. Tali azioni di “capacity building” e di “institution
building” sono infatti fondamentali per salvare le vite umane e consentire alle
comunità di aumentare la propria resilienza alle emergenze.
A livello internazionale si distinguono tre fasi per l’Aiuto Umanitario:
- fase di “prima emergenza” (relief), il cui scopo è salvare le vite umane ed arginare
l’aggravamento della condizione delle persone colpite dalla crisi. Tale fase intende
rispondere ai bisogni primari delle popolazioni interessate dalla crisi umanitaria
nelle ore e nei giorni immediatamente successivi al suo verificarsi. Essa richiede
interventi urgenti sia attraverso la predisposizione di trasporti umanitari per la
fornitura di aiuti alimentari, farmaci e altri beni di prima necessità, sia tramite
l’erogazione di contributi alle OO.II. in risposta agli appelli umanitari;
- fase di “emergenza” (recovery and rehabilitation) in cui si mira, in primo luogo, a
garantire o ripristinare adeguate condizioni socio-economiche e di sicurezza delle
popolazioni che, pur avendo ricevuto una prima assistenza umanitaria dalla
comunità internazionale, a causa del perdurare delle condizioni di instabilità
necessitano di un ulteriore sostegno finalizzato alla riabilitazione, alla ricostruzione o
alla protezione;
- fase di “post-emergenza” (LRRD – Linking
Relief and Rehabilitation to
Development), finalizzata a sostituire gradualmente l’aiuto di emergenza e favorire
la transizione verso uno sviluppo a medio e lungo termine.
Ufficio VI – UTC/ATE. 2015
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Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
2. AUTORIZZAZIONE DELL’INTERVENTO
1. Su istanza delle comunità colpite al Governo Italiano o a seguito di appello
internazionale (es. Consolidated Appeal Process), il Ministro degli Affari Esteri e
della Cooperazione Internazionale o un suo delegato, su richiesta del
Direttore Generale per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS), autorizza con
apposita procedura d’urgenza il programma d’emergenza (“Autorizzazione
del Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale”).
L’Autorizzazione del Ministro indica le modalità di attuazione dell’intervento di
emergenza, che può avvenire attraverso una collaborazione con
Organizzazioni Internazionali (iniziativa multi-bilaterale), attraverso attività
realizzate direttamente dalla DGCS (forniture), l’invio di personale in loco
(fondi di coordinamento e fondi esperti), attraverso la costituzione di un fondo
in loco gestito dalla locale Sede diplomatica o infine per il tramite di
convenzioni con altri Enti o Istituzioni italiane..
L’Autorizzazione deve contenere il titolo del programma, le modalità di
attuazione (autorizzando se del caso la costituzione del fondo in loco e la
collaborazione con le ONG idonee ), l’importo e la durata massima dello
stesso; può contenere inoltre la località o la regione dell’intervento o altri
elementi utili alla definizione dello stesso.
2. L’Autorizzazione viene trasmessa con messaggio dell’Ufficio VI all’Unità
Tecnica Centrale (UTC) - chiedendo di predisporre una Valutazione Tecnica
(VT) relativa all’iniziativa - e per conoscenza alla Sede diplomatica
competente.
3. LA PROPOSTA DI FINANZIAMENTO – PdF (Nota Informativa e
Valutazione Tecnica)
1. Nel caso di interventi bilaterali, sulla base di un’analisi preliminare dei bisogni
delle popolazioni che saranno interessate dal programma di emergenza,
viene predisposta dall’esperto UTC una Valutazione Tecnica (VT) secondo
l’apposito Formato Standard. Tale Valutazione Tecnica verrà poi trasmessa
dall’UTC all’Ufficio VI. La VT definisce il contesto nazionale e regionale, le
modalità di interazione con le altre iniziative in corso, il quadro settoriale ed
una prima analisi dei bisogni corredata - se possibile - da valori di baseline, gli
obiettivi, nonché una descrizione preliminare dei beneficiari, dei risultati attesi,
degli indicatori, delle attività principali, delle risorse necessarie, della durata e
delle modalità di esecuzione dell’intervento.
2. L’Ufficio VI predispone a sua volta, secondo l’apposito Formato Standard, una
Nota Informativa in cui vengono evidenziate le origini dell’intervento e
l’integrazione del programma con la strategia della DGCS. L’Ufficio VI
sottopone dunque al Direttore Generale della DGCS una Proposta di
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Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
Finanziamento (PdF), costituita dalla Nota Informativa dello stesso Ufficio e
dalla Valutazione Tecnica dell’UTC, unitamente alla bozza della Delibera.
3. Il Direttore Generale della Cooperazione allo Sviluppo firma la Delibera (che,
nel dispositivo, contiene il numero di AID del Programma e le modalità di
attuazione) e si procede con la registrazione dell’impegno di spesa.
4. L’Ufficio VI invia la Delibera firmata e la richiesta di apertura del conto
corrente presso la Sede diplomatica interessata.
5. La Sede diplomatica invia all’Ufficio VI, tramite messaggio, le coordinate
bancarie.
6. I fondi vengono accreditati in loco.
4. IL PIANO OPERATIVO GENERALE DEL PROGRAMMA (POG).
1. A seguito di un’attenta analisi, la Sede competente elabora secondo
l’apposito Formato Standard il Piano Operativo Generale e lo trasmette alla
DGCS. Il POG aggiorna ed approfondisce quanto preliminarmente definito
nella Proposta di Finanziamento. Nella sua parte dedicata al quadro generale
e settoriale, evidenzia eventuali differenze di contesto e di bisogni rispetto a
quanto precedentemente indicato nella relativa PdF, evitando inutili
ripetizioni. L’analisi dei bisogni deve contenere adeguati valori di baseline,
ossia il dato di partenza rispetto al quale si intende misurare l’incremento di
benessere o quanto stabilito nel risultato. In relazione ai contenuti
dell’iniziativa, invece, il POG specifica i risultati del programma definendo
degli indicatori target necessari alla verifica del loro raggiungimento, descrive
nel dettaglio le attività preliminarmente identificate dalla PdF, precisandone
la tempistica, le località d’intervento, i beneficiari e le relative modalità di
attuazione. Nel caso in cui nella predisposizione del POG intervengano
modifiche sostanziali rispetto alla PdF, tali scostamenti dovranno essere
adeguatamente giustificati. Al fine di facilitare la revisione dei conti, il Piano
Finanziario del Piano Operativo Generale dovrà essere predisposto usando il
Formato Standard predisposto in excel da allegare al POG. Inoltre, per le
attività realizzate da ONG idonee (che costituiranno dei singoli “progetti”
all’interno del più ampio “programma” di emergenza a cui si riferiscono) è
prevista
la
compilazione
di
un’apposita
scheda
progetto
di
approfondimento, allegata al POG, contenente i dati identificativi, descrittivi
e finanziari dell’intervento. Tali schede progetto potranno essere utilizzate
anche per illustrare nel dettaglio le attività realizzate a gestione diretta.
2. Il POG è inviato tramite messaggistica dalla Sede all’UTC per approvazione, e
all’Ufficio VI per conoscenza. Esso viene valutato attraverso apposita nota
tecnica dall’UTC, che lo approva dandone comunicazione via messaggio
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Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
alla Sede diplomatica, ed informando altresì l’Ufficio VI e il Direttore Generale
della DGCS.
5. AVVIO DELLE ATTIVITA’
L’approvazione del POG sancisce l’inizio delle attività. La data di avvio delle attività
del programma decorre a partire dalla data di approvazione da parte dell’UTC del
Piano Operativo Generale. Prima di tale data potranno essere effettuate solo le
spese volte alla realizzazione di attività di gestione corrente per
l’avvio/funzionamento della struttura dell’Ufficio di Programma o per la realizzazione
di studi di fattibilità preliminari e necessari alla predisposizione del POG. Tali spese
potranno essere autorizzate sole se elencate in dettaglio nella Valutazione Tecnica o
se preliminarmente approvate dall’UTC sulla base di documentazione tecnica
all’uopo predisposta, e comunicate all’Ufficio VI. Tali spese dovranno
successivamente essere inserite nel paragrafo “5.6.1. Descrizione intervento con
piano finanziario”.
Tali comunicazioni sono di fondamentale importanza per una corretta gestione
amministrativo contabile del programma, anche attraverso il sistema GECOPROWEB.
6. VARIANTI NON ONEROSE AL PIANO OPERATIVO GENERALE
1. Qualora successivamente all’approvazione del Piano Operativo Generale (POG)
si determinino circostanze tali da imporre una modifica delle attività
programmate nel POG stesso, l’Ufficio di Programma Emergenza, di concerto
con la Sede, predispone secondo l’apposito Formato Standard una proposta di
Variante Non Onerosa che consenta di gestire la circostanza imprevista
mantenendo inalterati gli obiettivi e le finalità dell’intervento.
a. Sono soggette ad autorizzazione le seguenti varianti:
i.
Richieste di estensione temporale del programma, sempre;
ii.
Varianti che comportino compensazioni di spesa fra risultati (primo
livello, Risultato 1; Risultato 2; ecc.), sempre.
iii.
Nel caso in cui il Piano Finanziario del Piano Operativo Generale
preveda una ripartizione della spesa relativa a sotto-risultati (ad
esempio: Risultato1.1, Risultato1.2, Risultato 2.1., Risultato 2.1., ecc.) o
alle sotto-attività (ad esempio: Attività 1.1, Attività 1.2., Attività 2.1.,
Attività 2.1., ecc.), sono soggette ad autorizzazione le variazioni di
spesa all’interno di uno stesso risultato, che superino il 15% dell’importo
originariamente previsto per la singola voce, anche laddove non
incidano negativamente sul raggiungimento dei singoli risultati e dei
relativi indicatori, oltre che sul numero dei beneficiari previsti.
iv.
Variazioni per importi superiori a 15.000 euro realizzate con i fondi residui
del programma durante l’ultimo mese di attività, anche laddove siano
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già state realizzate le attività previste dal Piano Operativo Generale e
siano stati raggiunti i relativi risultati previsti.
Variazioni interne ai “Costi di gestione” superiori al 15% dell’importo
originariamente previsto per la singola voce.
b. Non sono soggette ad autorizzazione preventiva le seguenti varianti di
spesa:
i.
Nel caso in cui il Piano Finanziario del Piano Operativo Generale
preveda una ripartizione della spesa relativa a sotto-risultati (ad
esempio: Risultato1.1, Risultato1.2, Risultato 2.1., Risultato 2.1., ecc.) o
alle sotto-attività (ad esempio: Attività 1.1, Attività 1.2., Attività 2.1.,
Attività 2.1., ecc.), non sono soggette ad autorizzazione le variazioni di
spesa all’interno di uno stesso risultato, inferiori al 15% dell’importo
originariamente previsto per la singola voce, laddove non incidano
negativamente sul raggiungimento dei singoli risultati e dei relativi
indicatori, oltre che sul numero dei beneficiari previsti.
ii.
Variazioni per importi inferiori ai 15.000 euro realizzate con i fondi residui
del programma durante l’ultimo mese di attività, laddove siano già
state realizzate le attività previste dal Piano Operativo Generale e
siano stati raggiunti i relativi risultati previsti.
iii.
Variazioni interne ai “Costi di gestione” inferiori al 15% dell’importo
originariamente previsto per la singola voce.
2. Nel caso di variazioni non soggette ad autorizzazione, queste dovranno essere
comunque esplicitate nei rapporti di monitoraggio quadrimestrali e finali, oltre
che comunicate via messaggio agli Uffici competenti della DGCS. Tali
comunicazioni sono di fondamentale importanza per una corretta gestione
contabile del programma attraverso il sistema GECOPROWEB.
3. Il Formato Standard della Variante non Onerosa, redatto dalla Sede competente
- ove presente, evidenzia le cause e le azioni da intraprendere, con specifico
riferimento alle modifiche tra le diverse allocazioni finanziarie e/o nella tipologia
e/o nella durata delle attività (ad esempio: cancellazione di attività previste,
introduzione di nuove attività, estensione dei termini di realizzazione, eventuali
mutamenti nella ripartizione dei costi di gestione, ecc.).
4. Al fine di facilitare la revisione dei conti, il Piano Finanziario della Variante al Piano
Operativo Generale dovrà essere predisposto usando il Formato Standard
predisposto in excel da allegare alla Variante.
5. La Sede dovrà presentare tale richiesta di Variante non onerosa all’UTC,
chiarendo adeguatamente le ragioni delle modifiche e/o di eventuali ritardi.
6. La Variante dovrà contenere in allegato solo le Schede dei progetti di cui si
propone la modifica.
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Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
7. Estensioni temporali che prolunghino la durata del programma ad un periodo
superiore ai 12 mesi, potranno essere autorizzate solo nel caso in cui persista
l’evento calamitoso.
8. L’UTC analizza le proposte di Variante e, predispone una Nota Tecnica (che
approva o respinge la proposta), ne informa la Sede a mezzo messaggio e, per
conoscenza, l’Ufficio VI e il DG della DGCS.
7. LA REALIZZAZIONE DELL’INTERVENTO: IL MONITORAGGIO DELLE
ATTIVITA’ E LA REPORTISTICA
1. L’Ufficio di Programma Emergenza della Sede interessata è tenuto a stilare un
calendario di visite di monitoraggio delle attività a partire dalla data di
approvazione del Piano Operativo Generale.
2. Per facilitare il compito dei relativi estensori, è stato elaborato un Formato
Standard Unico per i due rapporti, che specifica quali parti sono considerate
opzionali o da non compilare nel rapporto quadrimestrale.
3. L’Ufficio di Programma Emergenza predispone secondo l’apposito Formato
Standard Unico i Rapporti Quadrimestrali. Il Rapporto Quadrimestrale fornisce un
aggiornamento sullo stato di avanzamento delle attività ed informa circa
eventuali Varianti, dei progetti realizzati dalle ONG. La Sede dovrà allegare, se
disponibili, al Rapporto Quadrimestrale i rapporti intermedi prodotti dalle ONG /
Enti esecutori, secondo quanto previsto dal Disciplinare d’Incarico.
4. L’Ufficio di Programma Emergenza redige il Rapporto Finale entro massimo un
mese dalla conclusione dell’iniziativa. Esso contiene una descrizione in termini di
attività realizzate, di risultati e obiettivi raggiunti e di costi sostenuti rispetto a
quanto previsto dal POG o da ultima variante. La Sede dovrà allegare al
Rapporto Finale i rapporti finali prodotti dalle ONG / Enti esecutori, secondo
quanto previsto dal Disciplinare d’Incarico.
5. Con riferimento agli indicatori, in fase di rapporto quadrimestrale, dovrà essere
misurato il progresso compiuto verso il raggiungimento dei risultati in riferimento ai
valori di baseline e al target precedentemente definito. Nel caso in cui si rilevi
l’inadeguatezza o la non misurabilità della definizione dell’indicatore o del valore
del dato iniziale (baseline) o da raggiungere (target) è possibile apportare una
modifica senza richiedere una variante. Le modifiche degli indicatori non
dovranno incidere sul risultato, che deve rimanere invariato. Per modificare i
risultati dovrà essere richiesta una variante. Gli indicatori modificati dovranno
essere evidenziati. Le ragioni delle modifiche dovranno essere esplicitate nella
colonna dei commenti.
6. Il Formato Standard Unico per il Rapporto Quadrimestrale / Finale contiene una
tabella per il monitoraggio dei progetti ONG che consente l’esplicitazione di
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Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
commenti relativi alla capacita operativa dei singoli enti esecutori. Tale tabella
sostituisce la redazione di schede per ciascun progetto ONG, allegate al formato
standard introdotto con l’O.d.S. n. 23 del 28.09.2011. Tuttavia, la Sede dovrà
allegare al Rapporto Quadrimestrale / Finale i rapporti intermedi o finali ricevuti
dalle ONG, come esplicitato ai paragrafi 7.3. e 7.4..
7. Al fine di facilitare la revisione dei conti, il Piano Finanziario dei Rapporti
Quadrimestrali e Finali dovrà essere predisposto usando il Formato Standard
predisposto in excel da allegare ai Rapporti.
8. I Rapporti periodici (Quadrimestrale e Finale) costituiscono dei documenti
meramente informativi sullo stato di avanzamento delle attività dei programmi,
ed IN NESSUN CASO la loro ricezione da parte della DGCS può essere
considerata pari ad un’approvazione di eventuali Varianti non onerose soggette
ad autorizzazione, di cui al paragrafo 6.1.b. del presente Vademecum.
9. L’Ufficio di Programma Emergenza della Sede interessata invia sia i Rapporti
Quadrimestrali, sia il Rapporto Finale - tramite messaggio - all’UTC e, per
conoscenza, all’Ufficio VI.
10. L’UTC e l’Ufficio VI inviano congiuntamente commenti e/o osservazioni e/o
richieste di chiarimenti alla Sede interessata, tramite messaggio, sia in relazione
ai Rapporti Quadrimestrali che al Rapporto Finale.
8. LA CHIUSURA DEL PROGRAMMA
1. Le iniziative bilaterali di emergenza e di post-emergenza (ivi incluse quelle a
valere su fondi cap. 2210) dovranno conformarsi alle disposizioni contenute nella
Legge 149/2010 in materia di rendicontazione dei programmi di cooperazione.
Pertanto, entro 90 giorni dalla chiusura delle attività e contestuale chiusura
contabile (di cui all’art. 1 comma 1, lettera b. della Legge 149/2010) la Sede
diplomatica dovrà versare all’erario le eventuali economie e presentare al
Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale l’attestazione di
tale versamento, la rendicontazione finale corredata dalla documentazione di
spesa, nonché una relazione attestante l’effettiva realizzazione del programma
ed il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Nei 90 giorni di cui sopra non è
possibile effettuare spese di alcun tipo, essendo disposto questo periodo
unicamente per la presentazione dei rendiconti e per il versamento all’Erario
degli eventuali residui.
2. L’intervento s’intende chiuso decorsa la durata definita nel Piano Operativo
Generale (Paragrafo 6. CRONOGRAMMA) dalla data di approvazione del POG,
o alla data indicata in eventuali Varianti. La data di chiusura dell’intervento
dovrà coincidere con la data di chiusura contabile, ossia con la fine delle spese.
Ufficio VI – UTC/ATE. 2015
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Vademecum – Iniziative di Aiuto Umanitario della Cooperazione Italiana
Riferimenti:
-
Delibera del Comitato Direzionale n. 115 del 27.06.2013
Delibera del Comitato Direzionale n. 63 del 25.07.2011
Delibera del Comitato Direzionale n. 50 del 6.06.1996
Ordine di Servizio del Direttore Generale per la Cooperazione allo Sviluppo n.
13 del 11.07.2013
Ordine di Servizio del Direttore Generale per la Cooperazione allo Sviluppo n.
23 del 28.09.2011
Ordine di Servizio del Direttore Generale per la Cooperazione allo Sviluppo n.
11 del 13.06.1996 e
Allegati:




Formato Standard “Proposta di Finanziamento” (“Valutazione Tecnica”
Allegato 1 – “Nota Informativa” Allegato 2)
Formato Standard “Piano Operativo Generale” (Allegato 3a; Allegato 3b;
Allegato 3c)
Formato Standard “Variante al POG” (Allegato 4a; Allegato 4b; Allegato 4c)
Formato Standard Unico “Rapporto Quadrimestrale / Finale” (Allegato 5a;
Allegato 5b)
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